Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Нужного Александра Валерьевича на решение Центрального районного суда города Воронежа от 16 марта 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Воронежского областного суда от 28 июня 2022 года по административному делу по административному исковому заявлению Нужного Александра Валерьевича к администрации городского округа город Воронеж о признании незаконными действий.

Заслушав доклад судьи Кривенкова О.В., судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Нужный А.В. обратился в суд с административным исковым заявлением, в котором просил признать незаконными действия управления главного архитектора администрации городского округа город Воронеж (далее также – администрация города Воронеж, администрация), выразившиеся в отказе выдачи градостроительного плана земельного участка, незаконными; обязать администрацию городского округа город Воронеж выдать градостроительный план земельного участка.

В обоснование требований указал, что является собственником земельного участка с кадастровым номером № площадью 1 000 кв. м, расположенного по адресу: <адрес>. В сентябре 2021 года административный истец обратился к административному ответчику с заявлением с целью получения муниципальной услуги «Предоставление градостроительного плана земельного участка». Письмом заместителя начальника управления главного архитектора администрации города Воронежа Агарковой Я.А. от 12 октября 2021 года № административному истцу отказано в выдаче градостроительного плана на основании пункта 2.8 Административного регламента администрации городского округа город Воронеж «Предоставление градостроительного плана земельного участка», утвержденного постановлением администрации городского округа город Воронеж от 30 июля 2012 года № 622, поскольку в порядке взаимодействия были представлены противоречивые сведения. Рекомендовано обратиться в управление лесного хозяйства по Воронежской области за разъяснением и устранением несоответствий, а также разработать документацию по планировке территории, после чего правообладатель земельного участка может обратиться с заявлением о выдаче градостроительного плана земельного участка.

Решением Центрального районного суда города Воронежа от 16 марта 2022 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Воронежского областного суда от 28 июня 2022 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

В кассационной жалобе, поданной 21 июля 2022 года через суд первой инстанции, Нужный А.В. просит судебные акты отменить и направить дело на новое рассмотрение. В обоснование кассационной жалобы указывает, что судами неправильно были применены нормативные положения в части приоритета сведений содержащихся в Едином государственном реестре недвижимости над сведениями Государственного лесного реестра. В частности из материалов дела следует, что спорный земельный участок расположен в границах населенного пункта, имеет вид разрешенного использования «для ведения личного подсобного хозяйства», сведения которые свидетельствовали бы об отнесении указанного земельного участка к землям лесного фонда, отсутствуют. В связи с изложенным полагает, что выводы судов о наложении границ спорного земельного участка с землями лесного фонда, что послужило основанием для отказа в предоставлении муниципальной услуги по выдаче градостроительного плана земельного участка, являются преждевременными и подлежат проверки при новом рассмотрении дела по существу.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились. При таких обстоятельствах, учитывая положения части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся участников процесса.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Основаниями для отмены или изменения судебного акта в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Такого рода нарушения допущены судами при рассмотрении настоящего административного дела.

Судами при рассмотрении дела установлено, что Нужный А.В. является собственником земельного участка с кадастровым номером № площадью 1 000 кв. м, расположенного по адресу: <адрес>, категория земель «земли населенных пунктов», вид разрешенного использования «для ведения личного подсобного хозяйства»; дата регистрации права 16 ноября 2020 года; дата присвоения кадастрового номера 3 декабря 1998 года.

Нужный А.В. в сентябре 2021 года обратился в управление главного архитектора администрации городского округа город Воронеж с целью получения муниципальной услуги «Предоставление градостроительного плана земельного участка» на земельный участок с кадастровым номером № площадью 1 000 кв. м, расположенного по адресу: <адрес>.

Ответом управления главного архитектора администрации городского округа город Воронеж от 12 октября 2021 года № Нужному А.В. отказано в предоставлении градостроительного плана земельного участка с кадастровым номером №, расположенного по адресу: <адрес>.

В обоснование принятого решения администрацией указано, что в рамках межведомственного взаимодействия управления главного архитектора администрации городского округа город Воронеж получена выписка из Единого государственного реестра недвижимости (далее – ЕГРН), из которой следует, что категория земель, на которых расположен земельный участок с кадастровым номером №, «земли населенных пунктов», что не соответствует информации, полученной из управления лесного хозяйства Воронежской области, в которой указано, что рассматриваемый земельный участок имеет наложение на земли лесного фонда <адрес>. Следовательно, сведения, полученные в рамках межведомственного взаимодействия, по мнению административного ответчика, содержат противоречивые данные, что в соответствии с пунктом 2.8 Административного регламента администрации города Воронежа по предоставлению муниципальной услуги «Предоставление градостроительного плана земельного участка», утвержденного постановлением главы города Воронежа от 30 июля 2012 года № 622, является основанием для отказа в предоставлении муниципальной услуги.

Кроме того, указано, что красные линии в отношении территории, на которой расположен рассматриваемый земельной участок, не утверждены.

Рекомендовано обратиться в управление лесного хозяйства Воронежской области за разъяснением и устранением несоответствий, а также разработать документацию по планировке территории, после этого правообладатель земельного участка может обратиться с заявлением о выдаче градостроительного плана земельного участка.

Также в ответе указано, что на территорию жилого массива Задонье имеется разработанная, согласованная и утвержденная в установленном порядке градостроительная документация – генеральный план жилого поселка в районе <адрес>, разработанный институтом «Воронежгражданпроект» в 1993 году. Генеральный план жилого массива Задонье на основании положительного заключения экспертизы был принят заказчиком данной градостроительной документации МП «<данные изъяты>», правопреемником которого является ЖСК «<данные изъяты>». Однако территория, где располагается земельный участок с кадастровым номером № с разрешенным использованием «для ведения личного подсобного хозяйства», не предусмотрена для указанных целей.

Разрешая заявленные Нужным А.В. требования о признании незаконным решения административного ответчика от 12 октября 2021 года № и отказывая в их удовлетворении, суд первой инстанции, с которым согласился суд апелляционной инстанции, проанализировав все имеющиеся в деле доказательства в совокупности с требованиями Градостроительного кодекса Российской Федерации, Административного регламента администрации городского округа город Воронеж по предоставлению муниципальной услуги «Предоставление градостроительного плана земельного участка», утвержденного постановлением главы города Воронежа от 30 июля 2012 года № 622 (далее также – Административный регламент), пришел к выводу о том, что у администрации города Воронежа отсутствовали правовые и фактические основания для выдачи градостроительного плана на земельный участок с кадастровым номером №. Также указал, что административным истцом не представлено доказательств нарушения его прав и законных интересов оспариваемым ответом административного ответчика.

Судебная коллегия с такими выводами судов согласиться не может.

Отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг урегулированы положениями Федерального закона от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее также – Закон № 210-ФЗ), другими федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами (статьи 1, 3 Закона № 210-ФЗ).

Согласно пункту 4 статьи 2, пункту 1 части 1 статьи 6, части 15 статьи 13 Закона № 210-ФЗ органы, предоставляющие государственные услуги, и органы, предоставляющие муниципальные услуги, обязаны предоставлять эти услуги в соответствии с административными регламентами – нормативными правовыми актами, устанавливающими порядок предоставления государственной или муниципальной услуги и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги.

Стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги должен предусматривать, в числе прочего, исчерпывающий перечень оснований для приостановления предоставления государственной или муниципальной услуги или отказа в предоставлении государственной или муниципальной услуги (пункт 8 части 1 статьи 14 Закона № 210-ФЗ).

Такой перечень оснований устанавливается федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами (часть 9 статьи 7 Закона № 210-ФЗ).

Органы, предоставляющие государственные услуги, и органы, предоставляющие муниципальные услуги, не вправе требовать от заявителя представления документов и информации или осуществления действий, представление или осуществление которых не предусмотрено нормативными правовыми актами, регулирующими отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг (пункт 1 части 1 статьи 7 Закона № 210-ФЗ).

Системное толкование приведенных положений закона позволяет утверждать, что административный регламент устанавливает только порядок и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги. Исчерпывающий перечень оснований для отказа в предоставлении государственной или муниципальной услуги приводится в административном регламенте в соответствии с нормативными правовыми актами, регулирующими отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг; данные положения административного регламента не должны возлагать дополнительные обязанности, не предусмотренные такими нормативными актами.

Отношения, возникающие в связи с предоставлением муниципальной услуги по выдаче градостроительных планов земельных участков, урегулированы градостроительным законодательством.

Согласно статье 57.3 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительный план земельного участка выдается в целях обеспечения субъектов градостроительной деятельности информацией, необходимой для архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции объектов капитального строительства в границах земельного участка (часть 1).

Градостроительный план земельного участка необходим для получения разрешительной документации на строительство (подпункт 2 пункта 7 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации) и разрешения на ввод объекта в эксплуатацию (подпункт 2 пункт 3 статьи 55 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Источниками информации для подготовки градостроительного плана земельного участка являются документы территориального планирования и градостроительного зонирования, нормативы градостроительного проектирования, документация по планировке территории, сведения, содержащиеся в Едином государственном реестре недвижимости, федеральной государственной информационной системе территориального планирования, государственной информационной системе обеспечения градостроительной деятельности, а также технические условия подключения (технологического присоединения) объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения (часть 2 статьи 57.3 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В целях получения градостроительного плана земельного участка правообладатель земельного участка обращается с заявлением в орган местного самоуправления по месту нахождения земельного участка. Заявление о выдаче градостроительного плана земельного участка может быть подано заявителем через многофункциональный центр. Орган местного самоуправления в течение двадцати рабочих дней после получения заявления осуществляет подготовку, регистрацию градостроительного плана земельного участка и выдает его заявителю. Градостроительный план земельного участка выдается заявителю без взимания платы (части 5, 6 статьи 57.3 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Как указано выше, основанием отказа органа местного самоуправления в предоставлении административному истцу муниципальной услуги в виде выдачи градостроительного плана земельного участка явилось представление в рамках межведомственного взаимодействия информации об отсутствии запрашиваемых сведений или представление сведений, содержащих противоречивые данные, в том числе данные, противоречащие сведениям, имеющимся в распоряжении органа местного самоуправления, что прямо предусмотрено абзацем девятым пункта 2.8 Административного регламента.

В тоже время кассационным определением административной коллегии по административным делам от 20 июля 2022 года № отменены решение Центрального районного суда города Воронежа от 22 октября 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Воронежского областного суда от 15 марта 2022 года и вынесено новое решение, которым, в частности, признан недействующим со дня вступления указанного кассационного определения в законную силу Административный регламент администрации городского округа город Воронеж по предоставлению муниципальной услуги «Предоставление градостроительного плана земельного участка», утвержденный постановлением главы городского округа город Воронеж от 30 июля 2012 года № 622, в части абзаца девятого пункта 2.8.

Как следует из пункта 20 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28 июня 2022 года № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации», проверяя соответствие решения, действия (бездействия) нормам права, регулирующим спорные отношения, судам следует исходить из установленных правил применения нормативных правовых актов, учитывая в том числе различия в их юридической силе, порядок преодоления коллизий юридических норм (статья 15 и пункт 4 части 9 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, статья 13 и часть 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации). При применении нормативных правовых актов, издаваемых на основе и во исполнение законов (подзаконные акты), суд обязан проверить, являются ли они действующими, в том числе не отменены (изменены) ли они издавшим их органом. Если нормативный правовой акт признан недействующим в другом деле, рассмотренном по правилам главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, главы 23 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд ссылается на соответствующее решение, вступившее в законную силу.

Требования к межведомственному информационному взаимодействию при предоставлении государственных и муниципальных услуг установлены статьей 7.1 Закона № 210-ФЗ, предусматривающей, в частности, предоставление документов и информации по межведомственному запросу органа, предоставляющего государственную услугу, органа, предоставляющего муниципальную услугу, подведомственной государственному органу или органу местного самоуправления организации, участвующей в предоставлении государственных и муниципальных услуг, либо многофункционального центра (часть 1).

Направление межведомственного запроса, представление документов и информации допускаются только в целях, связанных с предоставлением государственных или муниципальных услуг и (или) ведением базовых государственных информационных ресурсов в целях предоставления государственных или муниципальных услуг (часть 2).

В пункте 2.6.2 Административного регламента предусмотрен исчерпывающий перечень документов, необходимых в соответствии с нормативными правовыми актами для предоставления муниципальной услуги по выдаче градостроительных планов земельных участков, которые находятся в распоряжении государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов, участвующих в предоставлении государственных и муниципальных услуг.

Данной нормой Административного регламента предусмотрено, что в рамках межведомственного взаимодействия запрашиваются следующие документы: 1) выписка из Единого государственного реестра недвижимости об объектах недвижимости (зданиях, строениях, сооружениях), расположенных на земельном участке; 2) информация о расположенных в границах земельного участка объектах культурного наследия; 3) технический паспорт на объекты недвижимости (здания, строения, сооружения), расположенные на земельном участке; 4) информация о наличии/отсутствии проекта освоения лесов, а также сведения о наличии объектов капитального строительства (зданий, строений, сооружений) в границах земельного участка (в случае расположения земельного участка в границах государственного лесного фонда); 5) информация о возможности подключения (технологического присоединения) объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения (за исключением сетей электроснабжения).

Как установлено признанными незаконными положениями абзаца девятого пункта 2.8 Административного регламента, представление в рамках межведомственного взаимодействия информации об отсутствии запрашиваемых сведений влечет отказ в предоставлении муниципальной услуги по выдаче градостроительного плана земельного участка.

Между тем, представление сведений, содержащих противоречивые данные, в том числе данные, противоречащие сведениям, имеющимся в распоряжении органа местного самоуправления, не освобождает орган, предоставляющий муниципальную услугу, от обязанности по соблюдению права гражданина или организации на получение муниципальной услуги. В этой связи орган, предоставляющий муниципальную услугу, обязан принять все возможные меры к оказанию муниципальной услуги, в частности – устранению обнаружившихся противоречий, в том числе проверке достоверности сведений, имеющихся в распоряжении самого органа местного самоуправления.

С учетом изложенного, представление в рамках межведомственного взаимодействия информации об отсутствии любых запрашиваемых сведений или представление сведений, содержащих любые противоречивые данные, в том числе данные, противоречащие сведениям, имеющимся в распоряжении органа местного самоуправления, не может являться основанием для отказа в предоставлении муниципальной услуги по выдаче градостроительного плана земельного участка, поскольку создает дополнительные, не предусмотренные законом ограничения и препятствия для получении градостроительного плана земельного участка, нарушая права граждан и организаций.

Более того, в соответствии с пунктом 1 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на категории. К данным категориям относятся, в том числе, земли сельскохозяйственного назначения, земли населенных пунктов, земли лесного фонда (подпункты 1, 2, 5).

Согласно части 1 статьи 14 Федерального закона от 21 декабря 2004 года № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» (далее – Федеральный закон № 172-ФЗ) отнесение земель или земельных участков в составе таких земель к одной из установленных Земельным кодексом Российской Федерации категорий земель является обязательным.

Поскольку действующим законодательством не допускается отнесение одного земельного участка к нескольким категориям земель, для взаимоисключающего характера сведений государственного лесного реестра и Единого государственного реестра недвижимости принят Федеральный закон от 29 июля 2017 года № 280-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях устранения противоречий в сведениях государственных реестров и установления принадлежности земельного участка к определенной категории земель» (далее – Федеральный закон № 280-ФЗ).

В редакции Федерального закона № 280-ФЗ (статья 5) в части 3 статьи 14 Федерального закона № 172-ФЗ указано, что в случае, если земельный участок согласно сведениям, содержащимся в государственном лесном реестре, относится к категории земель лесного фонда, а в соответствии со сведениями Единого государственного реестра недвижимости относится к иной категории земель, принадлежность земельного участка к определенной категории земель определяется в соответствии со сведениями, содержащимися в Едином государственном реестре недвижимости, либо в соответствии со сведениями, указанными в правоустанавливающих или правоудостоверяющих документах на земельные участки, при отсутствии таких сведений в Едином государственном реестре недвижимости, за исключением случаев, предусмотренных частью 6 указанной статьи. Правила упомянутой части применяются в случае, если права правообладателя или предыдущих правообладателей на земельный участок возникли до 1 января 2016 года.

Таким образом, законодатель установил при определенных условиях приоритет сведений о категории земельного участка – сведений, содержащихся в Едином государственном реестре недвижимости.

В тоже время судами в оспариваемых судебных актах установлено, что согласно выписке из Единого государственного реестра недвижимости земельный участок с кадастровым номером № имеет категорию земель «земли населенных пунктов». Согласно же ответу управления лесного хозяйства Воронежской области земельный участок с кадастровым номером № имеет наложение на земли лесного фонда <адрес>. Лесной участок расположен в защитных лесах, категория защитности – леса, выполняющие функции защиты природных и иных объектов: леса, расположенные в зеленых зонах (леса, расположенные на землях лесного фонда и землях иных категорий, выделяемые в целях обеспечения защиты населения от воздействия неблагоприятных явлений природного и техногенного происхождения, сохранения и восстановления окружающей среды). Проект освоения лесов на данный лесной участок не разрабатывался.

В силу подпункта 3 пункта 4 статьи 114 Лесного кодекса Российской Федерации в лесах, расположенных в зеленых зонах, запрещается строительство и эксплуатация объектов капитального строительства, за исключением гидротехнических сооружений, линий связи, линий электропередачи, подземных трубопроводов.

Указанное противоречие судами при рассмотрении спора не устранено, в тоже время судебный акт является законным в том случае, когда он принят при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, и обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, а также тогда, когда такой акт содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов (пункты 2, 3 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19 декабря 2003 года № 23 «О судебном решении»).

Вышеприведенные законоположения, содержащие требования к судебному решению, направлены на обеспечение принятия судом законного и обоснованного решения и являются процессуальными гарантиями права на судебную защиту. Они исключают возможность произвольного изложения в судебном решении требований истца без проверки судом фактических оснований для удовлетворения заявленных требований административного истца.

Поскольку нижестоящими судами не установлены обстоятельства, имеющие значение для дела, суд кассационной инстанции лишен возможности разрешить административное дело по существу.

Судебная коллегия, установив, что допущенные нарушения являются существенными, что повлекло принятие судами незаконных судебных актов, считает необходимым их отменить, направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Учитывая вышеприведенные требования закона, суду в ходе нового рассмотрения дела надлежит, исходя из заявленных административных исковых требований, дать оценку имеющимся в административном деле доказательствам и с учетом доводов лиц, участвующих в деле, разрешить спор в соответствии с требованиями закона.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Центрального районного суда города Воронежа от 16 марта 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Воронежского областного суда от 28 июня 2022 года отменить, направить административное дело на новое рассмотрение в Центральный районный суд города Воронежа.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключается срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае, когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Кассационное определение изготовлено в полном объеме 18 октября 2022 года

Председательствующий

Судьи