Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу представителя административных ответчиков ФИО1 на решение Якутского городского суда Республики Саха (Якутия) от 22 октября 2019 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Саха (Якутия) от 13 января 2020 года, принятые по административному делу по административному исковому заявлению ФИО2 к Окружной администрации г. Якутска об оспаривании отказа в предварительном согласовании предоставления земельного участка и утверждении схемы расположения земельного участка.

Заслушав доклад судьи Зиганшина И.К., судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

ФИО2 обратился в Якутский городской суд Республики Саха (Якутия) с административным исковым заявлением к Окружной администрации г. Якутска, Управлению архитектуры и градостроительной политики Окружной администрации г. Якутска об оспаривании отказа от 8 ноября 2018 года № 05/1592 в предварительном согласовании предоставления земельного участка и утверждении схемы расположения земельного участка, расположенного по адресу: <адрес>, возложении обязанности утвердить схему расположения земельного участка и принять решение о предварительном согласовании предоставления земельного участка.

В обоснование заявленных требований ФИО2 указал, что на основании судебного решения он является собственником жилого дома, расположенного по адресу: <адрес>. В этой связи 14 ноября 2017 года он обратился в Окружную администрацию г. Якутска с заявлением об утверждении схемы расположения земельного участка и предварительном согласовании предоставления земельного участка в собственность, расположенного по указанному адресу. 8 ноября 2018 года орган местного самоуправления направил ответ об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка, на котором расположен жилой дом, в связи с тем, что испрашиваемый земельный участок расположен в территориальной зоне «Л-1». Он считает данный отказ незаконным и нарушающим его права, поскольку территориальная зона «Л-1» была установлена Правилами землепользования и застройки городского округа «город Якутск» без учета фактического (существующего) землепользования. Кроме того, факт расположения земельного участка в указанной зоне администрацией не доказан, в ЕГРН сведения о территориальной зоне «Л-1» не вносились. Оспариваемое решение не содержит предусмотренных законом оснований отказа в утверждении схемы расположения земельного участка.

Определением Якутского городского суда Республики Саха (Якутия) от 5 августа 2019 года к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечен Департамент имущественных и земельных отношений Окружной администрации г. Якутска.

Решением Якутского городского суда Республики Саха (Якутия) от 22 октября 2019 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Саха (Якутия) от 13 января 2020 года, административные исковые требования ФИО2 удовлетворены, отказ Окружной администрации г. Якутска в предварительном согласовании предоставления земельного участка и утверждении схемы расположения земельного участка, расположенного по адресу: <адрес>, выраженный в уведомлении от 8 ноября 2018 года № 05/1592, признан незаконным, на Окружную администрацию г. Якутска возложена обязанность в установленные действующими нормативными правовыми актами порядке и сроки повторно рассмотреть заявление ФИО2 об утверждении схемы расположения земельного участка, расположенного по адресу: <адрес>, а также предварительном согласовании предоставления данного земельного участка.

В кассационной жалобе ставится вопрос об отмене состоявшихся по делу судебных постановлений и принятии нового судебного акта об отказе в удовлетворении заявленных требований.

В обоснование кассационной жалобы заявитель указал на отсутствие у административного истца права на обжалование ответа органа местного самоуправления от 8 ноября 2018 года № 05/1592, считая, что он не является ненормативным правовым актом, принятым в рамках установленной административным регламентом процедуры предоставления муниципальной услуги предварительного согласования предоставления земельных участков. По существу оспариваемый отказ является законным, поскольку испрашиваемый заявителем земельный участок находится в территориальной зоне «Л-1», то есть не предназначен по виду разрешенного использования для индивидуального жилищного строительства. Правила землепользования и застройки в данной части заявителем не оспорены.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились, в соответствии с частью 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия полагает возможным рассмотреть административное дело в их отсутствие.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующим выводам.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции в силу части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

В данном случае такие нарушения допущены судами первой и апелляционной инстанций, влекущие отмену вынесенных по делу судебных актов.

Из материалов дела следует, что решением Якутского городского суда Республики Саха (Якутия) от 22 декабря 2006 года установлен факт владения и пользования ФИО2 на праве собственности жилым домом, расположенным по адресу: <адрес>.

По результатам рассмотрения заявления ФИО2 управлением архитектуры и градостроительной политики, департаментом имущественных и земельных отношений, на заседании рабочей группы по рассмотрению решений об отказе в предварительном согласовании предоставления земельных участков из земель, находящихся в муниципальной собственности или государственная собственность на которые не разграничена, на территории городского округа «город Якутск» 8 ноября 2018 года ФИО2 направлено уведомление № 05/1592 об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка.

Удовлетворяя заявленные ФИО2 требования о признании указанного отказа незаконным, суды первой и апелляционной инстанций исходили из того, что у Окружной администрации г. Якутска правовых оснований, предусмотренных Земельным кодексом Российской Федерации, для отказа в предварительном согласовании предоставления земельного участка и в утверждении схемы его расположения не имелось, поскольку установлен факт расположения на земельном участке жилого дома и факт владения и пользования этим жилым домом административным истцом с 1976 года, при этом отсутствуют доказательства наличия на спорном участке городских лесов, при установлении территориальной зоны «Л-1» органом местного самоуправления не была учтена сложившаяся планировка территории и существующее фактическое использование испрашиваемого земельного участка под индивидуальное жилищное строительство.

Судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции с такими выводами согласиться не может в силу следующего.

Положениями пункта 1 статьи 39.14 Земельного кодекса Российской Федерации регламентирован порядок предоставления земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов.

В соответствии с подпунктами 1 - 3 пункта 1 статьи 39.14 Земельного кодекса Российской Федерации предоставление земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов предусматривает подготовку схемы расположения земельного участка в случае, если земельный участок предстоит образовать и не утвержден проект межевания территории, в границах которой предстоит образовать такой земельный участок; подачу в уполномоченный орган гражданином или юридическим лицом заявления о предварительном согласовании предоставления земельного участка в случае, если земельный участок предстоит образовать или границы земельного участка подлежат уточнению в соответствии с Федеральным законом «О государственной регистрации недвижимости»; принятие решения о предварительном согласовании предоставления земельного участка в порядке, установленном статьей 39.15 Земельного кодекса Российской Федерации, в случае, если земельный участок предстоит образовать или границы земельного участка подлежат уточнению в соответствии с Федеральным законом «О государственной регистрации недвижимости».

Уполномоченный орган принимает решение об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка, в том числе в случае, если схема расположения земельного участка, приложенная к заявлению о предварительном согласовании предоставления земельного участка, не может быть утверждена по основаниям, указанным в пункте 16 статьи 11.10 Земельного кодекса Российской Федерации (подпункт 1 пункта 8 статьи 39.15); земельный участок, который предстоит образовать, не может быть предоставлен заявителю по основаниям, указанным в подпунктах 1 - 13, 14.1 - 19, 22 и 23 статьи 39.16 Земельного кодекса Российской Федерации (подпункт 2 пункта 8 статьи 39.15).

Одним из оснований для отказа в утверждении схемы расположения земельного участка в силу подпункта 3 пункта 16 статьи 11.10 Земельного кодекса Российской Федерации является разработка схемы расположения земельного участка с нарушением предусмотренных статьей 11.9 Земельного кодекса Российской Федерации требований к образуемым земельным участкам.

В соответствии с пунктами 4 и 6 статьи 11.9 Земельного кодекса Российской Федерации не допускается образование земельных участков, если их образование приводит к невозможности разрешенного использования расположенных на таких земельных участках объектов недвижимости, а также образование земельных участков не должно нарушать требования, установленные Земельным кодексом Российской Федерации, другими федеральными законами.

Подпункт 8 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации устанавливает принцип деления земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.

Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов (пункт 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации).

В пункте 1 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что в состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к следующим территориальным зонам: жилым; общественно-деловым; производственным; инженерных и транспортных инфраструктур; рекреационным; сельскохозяйственного использования; специального назначения; военных объектов; иным территориальным зонам.

Градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков) в силу абзаца 2 пункта 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации устанавливается правилами землепользования и застройки.

Аналогичные требования содержит часть 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Согласно пункту 3 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки. Указанные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования.

На основании пункта 4 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации земельный участок и прочно связанные с ним объекты недвижимости не соответствуют установленному градостроительному регламенту территориальных зон в случае, если виды их использования не входят в перечень видов разрешенного использования; их размеры не соответствуют предельным значениям, установленным градостроительным регламентом.

Согласно Правилам землепользования и застройки городского округа «город Якутск», утвержденным решением Якутской городской Думы от 25 декабря 2013 года, являющимся документом градостроительного зонирования (пункт 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации), испрашиваемый ФИО2 земельный участок находится в территориальной зоне «Л-1» - зона городских лесов, территорий, занятых компактно произрастающей высокорастущей растительностью; естественных ландшафтов; естественных водоемов; сложившихся заниженных участков рельефа, служащих для сбора поверхностных вод с прилегающих территорий.

Градостроительный регламент к указанной территориальной зоне установлен пунктом 43.10 Правил землепользования и застройки городского округа «город Якутск», из которого следует, что основными видами разрешенного использования являются: овощеводство; охота и рыбалка; природно-познавательный туризм; птицеводство; пчеловодство; свиноводство; скотоводство; туристическое обслуживание.

Таких образом, градостроительным регламентом территориальной зоны «Л-1», в которой расположен испрашиваемый ФИО2 земельный участок, не допускается его использование в целях индивидуального жилищного строительства.

Учитывая вышеприведенные требования законодательства, фактические обстоятельства дела, судебная коллегия приходит к выводу, что у административного ответчика имелись правовые основания для принятия решения об отказе ФИО2 в предварительном согласовании предоставления испрашиваемого земельного участка без проведения торгов и утверждении схемы его расположения, поскольку его образование приведет к нарушению требований Земельного кодекса Российской Федерации о соответствии земельного участка и прочно связанного с ним объекта недвижимости установленному градостроительному регламенту территориальных зон в связи с тем, что разрешенный вид использования земельного участка не соответствует целям его использования.

Между тем деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель устанавливается исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства, является одним из основных принципов земельного законодательства.

Выводы нижестоящих судов о том, что при установлении территориальной зоны «Л-1» органом местного самоуправления не учтена сложившаяся планировка территории и существующее землепользование, являются необоснованными, поскольку генеральный план, в соответствии с которым принимаются градостроительные регламенты, определяя назначение территорий исходя из планов развития территории городского округа в целом, может не соответствовать ее фактическому использованию и допускает потенциальное изменение назначения территории, так как определяет стратегию градостроительного развития муниципальных образований и условия формирования среды жизнедеятельности.

Действительно при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом сложившейся планировки территории и существующего землепользования (пункт 4 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Правовое регулирование градостроительной деятельности, осуществляемое в целях устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории (пункт 1 статьи 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации), предусматривает необходимость соотнесения законных интересов лиц, основанных в том числе на существующем землепользовании, и интересов публичных образований, возникающих в ходе принятия градостроительных решений, обеспечивающих потребности общества в целом (часть 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Данный подход конкретизирован в части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации, согласно которому границы территориальных зон устанавливаются с учетом как функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения, так и сложившейся планировки территории и существующего землепользования.

В то же время судами не учтено, что в силу пункта 3 статьи 6 Земельного кодекса Российской Федерации земельный участок как объект права собственности и иных предусмотренных данным кодексом прав на землю является недвижимой вещью, которая представляет собой часть земной поверхности и имеет характеристики, позволяющие определить ее в качестве индивидуально определенной вещи.

Существование земельного участка как объекта недвижимости и индивидуально определенной вещи, имеющей свои уникальные характеристики, подтверждает его государственный кадастровый учет (часть 7 статьи 1 Федерального закона от 13 июля 2015 года № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости»).

Нижестоящими судами не учтено, что на момент принятия правил землепользования и застройки городского округа «город Якутск» не имелось возможности учесть месторасположение земельного участка при домовладении по адресу: <адрес>, поскольку его границы не были сформированы.

В этой связи принятие градостроительного регламента в отношении оспариваемой территории без учета того, что на нем расположен и используется жилой дом, принадлежащий административному истцу, не свидетельствует об отсутствии оснований к отказу ФИО2 в предварительном согласовании предоставления испрашиваемого земельного участка для целей индивидуального жилищного строительства.

Ввиду изложенного суды необоснованно учли фактическое использование спорного земельного участка для индивидуального жилищного строительства с расположенным на нем жилым домом, принадлежащим административному истцу, поскольку земельный участок, испрашиваемый ФИО2, не образован в установленном порядке, его образование предполагалось в рамках рассмотрения заявления административного истца о предварительном согласовании предоставления земельного участка и утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории с последующим обеспечением выполнения кадастровых работ, необходимых для образования испрашиваемого земельного участка.

Обращаясь в уполномоченный орган с соответствующим заявлением, ФИО2 просил о предварительном согласовании предоставления земельного участка в связи с его образованием на основании схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории, которая предусмотрена статьей 11.10 Земельного кодекса Российской Федерации, чем фактически подтвердил отсутствие каких-либо документов, определяющих местоположение границ земельного участка и его образование ранее к жилому дому, находящему в его собственности.

Таким образом, выводы судов нижестоящих инстанций о незаконности отказа Окружной администрации г. Якутска ФИО2 в предварительном согласовании предоставления земельного участка и утверждении схемы расположения земельного участка, расположенного по адресу: <адрес>, выраженного в уведомлении от 8 ноября 2018 года № 05/1592, основаны на неправильном применении норм материального права, регулирующих возникшие правоотношения.

Поскольку допущенные судами нарушения привели к принятию незаконных судебных актов, в силу части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации решение Якутского городского суда Республики Саха (Якутия) от 22 октября 2019 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Саха (Якутия) от 13 января 2020 года подлежат отмене.

Учитывая, что обстоятельства по делу установлены и исследованы в полном объеме, суд кассационной инстанции на основании пункта 5 части 1 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, не передавая административное дело на новое рассмотрение, принимает новый судебный акт об отказе в удовлетворении административного иска ФИО2

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329 и 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции,

определила:

решение Якутского городского суда Республики Саха (Якутия) от 22 октября 2019 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Саха (Якутия) от 13 января 2020 года отменить и принять по делу новое решение.

В удовлетворении административного искового заявления ФИО2 к Окружной администрации г. Якутска об оспаривании отказа в предварительном согласовании предоставления земельного участка и утверждении схемы расположения земельного участка отказать.

Председательствующий

Судьи