Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации города Пятигорска на решение Пятигорского городского суда Ставропольского края от 4 сентября 2020 г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ставропольского краевого суда от 26 января 2021 г.

по административному делу по административному иску прокурора г. Пятигорска в интересах публично-правового образования города Пятигорска и неопределенного круга лиц к администрации г. Пятигорска, Муниципальному учреждению «Управление архитектуры, строительства и жилищно-коммунального хозяйства администрации г. Пятигорска» о признании бездействия незаконным, возложении обязанностей,

Заслушав доклад судьи Пятого кассационного суда общей юрисдикции Фахретдиновой Р.Ф., выслушав пояснения представителя Администрации города Пятигорска по доверенности ФИО2, поддержавшей доводы кассационной жалобы, прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации Драева Т.К., возражавшего относительно доводов кассационной жалобы, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

прокурор г. Пятигорска обратился в суд с административным иском в защиту интересов публично-правового образования города Пятигорска и неопределенного круга лиц к Администрации города Пятигорска, Муниципальному учреждению «Управление архитектуры, градостроительства и жилищно-коммунального хозяйства администрации города Пятигорска» (далее – МУ «Управление архитектуры, строительства и жилищно-коммунального хозяйства администрации г. Пятигорска»), в котором просил признать незаконным бездействие отдела торговли, бытовых услуг и защиты прав потребителей Администрации г. Пятигорска, выразившееся в ненаправлении бюджетных заявок на 2020 год для закупки в городской резерв, а также восстановления, освежения материальных ресурсов городского резерва по продовольствию, вещевому имуществу, предметам первой необходимости, признать незаконным бездействие МУ «Управление архитектуры, строительства и жилищно-коммунального хозяйства администрации г. Пятигорска», выразившееся в ненаправлении бюджетных заявок на 2020 год для закупки в городской резерв, а также восстановления, освежения материальных ресурсов городского резерва по материально-техническим ресурсам, возложить на отдел торговли, бытовых услуг и защиты прав потребителей Администрации г. Пятигорска обязанность в течение 2 месяцев с момента вступления в законную силу решения суда направить бюджетные заявки на 2020 год для закупки в городской резерв, а также восстановления, освежения материальных ресурсов городского резерва по продовольствию, вещевому имуществу, предметам первой необходимости и определить размеры расходов по хранению и содержанию материальных ресурсов в городском резерве, возложить на МУ «Управление архитектуры, строительства и жилищно-коммунального хозяйства администрации г. Пятигорска» обязанность в течение 2 месяцев с момента вступления в законную силу решения суда направить бюджетные заявки на 2020 год для закупки в городской резерв, а также восстановления, освежения материальных ресурсов городского резерва по материально-техническим ресурсам и определить размеры расходов по хранению и содержанию материальных ресурсов в городском резерве, возложить на Администрацию г. Пятигорска и МУ «Управление архитектуры, строительства и жилищно-коммунального хозяйства администрации г. Пятигорска» обязанность в течение 4 месяцев с момента вступления в законную силу решения суда заключить контракты на создание городского резерва материальных ресурсов.

В обоснование требований указано, что прокуратурой г. Пятигорска проведена проверка, по результатам которой выявлены нарушения при формировании городского резерва, установлено, что городской резерв материальных ресурсов на случай чрезвычайных ситуаций не создан, муниципальные контракты в целях закупки товаров для создания городского резерва не заключены, бюджетные заявки на 2020 г. для закупки в городской резерв не направлены, размеры расходов по хранению и содержанию материальных ресурсов не определялись, что является нарушением Федерального закона от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» и Порядка создания и использования резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 10 ноября 1996 г. № 1340.

Решением Пятигорского городского суда Ставропольского края от 4 сентября 2020 г., оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Ставропольского краевого суда от 26 января 2021 г., требования прокурора удовлетворены в полном объеме.

В кассационной жалобе Администрации города Пятигорска, поданной 1 апреля 2021 г. и поступившей в Пятый кассационный суд общей юрисдикции 5 апреля 2021 г., ставится вопрос об отмене постановленных по делу судебных актов, как не соответствующих нормам материального и процессуального права, и принятии нового решения об отказе в удовлетворении административных исковых требований прокурора в полном объеме.

Иные лица, участвующие в деле, не явившиеся в судебное заседание, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, ходатайств об отложении судебного заседания не заявили.

На основании части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции рассмотрела административное дело в отсутствие лиц, участвующих в деле, в связи с их надлежащим извещением.

Проверив правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационной жалобы, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия пришла к следующему выводу.

В силу части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Такие нарушения судами первой и апелляционной инстанций не допущены.

Как установлено судами, проведенной прокуратурой г. Пятигорска Ставропольского края проверкой установлено, что в г. Пятигорске Ставропольского края городской резерв материальных ресурсов не создан, контракты в целях закупки товаров для создания городского резерва материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера не заключились.

Суд первой инстанции, удовлетворяя требования прокурора, исходил из того, что в нарушение пункта 4 статьи 158, статьи 174.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации и пункта 2 «Положения о резерве материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера на территории муниципального образования города-курорта Пятигорска», утвержденного Постановлением Администрации города Пятигорска от 4 декабря 2017 г. № 5400 бюджетные заявки на 2020 год для закупки в городской резерв, а также восстановления, освежения материальных ресурсов городского резерва Отделом торговли, бытовых услуг и защиты прав потребителей Администрации города Пятигорска (по продовольствию, вещевому имуществу, предметам первой необходимости), МУ «Управление архитектуры, строительства и жилищно-коммунального хозяйства администрации г. Пятигорска» (по материально-техническим ресурсам) не направлялись, размеры расходов по хранению и содержанию материальных ресурсов в городском резерве не определялись.

При этом суд пришел к выводу о том, что указанные бездействия явились причиной, по которой контракты на приобретение материальных ресурсов в городской резерв в соответствии с Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» не заключены, городской резерв материальных ресурсов в городе не создан.

Суд апелляционной инстанции согласился с такими выводами суда первой инстанции, признав их основанными на верной оценке юридически значимых обстоятельств дела и правильном применении норм материального права, регулирующих спорные правоотношения.

Судебная коллегия, проверив административное дело в пределах доводов кассационной жалобы, полагает об отсутствии оснований для отмены судебных актов.

В соответствии со статьей 23 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» финансовое обеспечение деятельности федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления, специально уполномоченных на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций в соответствии с названным Федеральным законом является расходным обязательством соответственно Российской Федерации, субъекта Российской Федерации и муниципального образования.

В силу абзаца 1 статьи 25 названного Федерального закона резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций создаются заблаговременно в целях экстренного привлечения необходимых средств в случае возникновения чрезвычайных ситуаций. Указанные резервы создаются федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, а также организациями.

Согласно пункту 2 Порядка создания и использования резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 10 ноября 1996 г. № 1340, резервы материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций создаются заблаговременно в целях экстренного привлечения необходимых средств в случае возникновения чрезвычайных ситуаций и включают продовольствие, пищевое сырье, медицинское имущество, медикаменты, транспортные средства, средства связи, строительные материалы, топливо, средства индивидуальной защиты и другие материальные ресурсы.

Постановлением Администрации г. Пятигорска от 4 декабря 2017 г. № 5400 утверждены Положение о резерве материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера на территории муниципального образования города-курорта Пятигорска, а также Номенклатура и объем городского резерва материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера на территории муниципального образования г. Пятигорска.

В силу подпунктов 1, 2 пункта 2.1 названного Положения функции по созданию, хранению, освежению и восполнению городского резерва возлагаются по продовольствию, вещевому имуществу, предметам первой необходимости - на отдел торговли, бытовых услуг и защиты прав потребителей Администрации, по материально-техническим ресурсам - на МУ «Управление архитектуры, строительства и жилищно-коммунального хозяйства администрации города Пятигорска».

Органы, на которые возложены функции по созданию городского резерва, в том числе, разрабатывают предложения в проекты правовых актов по вопросам закладки, хранения, учета, обслуживания, освежения, замены и списания материальных ресурсов резерва, представляют на очередной год бюджетные заявки для закупки в городской резерв, а также восстановления, освежения материальных ресурсов городского резерва, определяют размеры расходов по хранению и содержанию материальных ресурсов в городском резерве, определяют места хранения материальных ресурсов городского резерва, отвечающие требованиям по условиям хранения и обеспечивающие возможность доставки в зоны чрезвычайных ситуаций, заключают в объеме выделенных ассигнований договоры (контракты) на поставку материальных ресурсов в городской резерв, организуют хранение, освежение, замену, обслуживание и выдачу материальных ресурсов, находящихся в городском резерве, ведут учет и отчетность по операциям с материальными ресурсами городского резерва, обеспечивают поддержание городского резерва в постоянной готовности к использованию, что предусмотрено пунктом 2.2 названного Положения.

Пунктом 2.3 Положения предусмотрено, что приобретение материальных ресурсов в городской резерв осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» в пределах бюджетных ассигнований, предусмотренных в бюджете города-курорта Пятигорска на очередной финансовый год и плановый период.

Положениями пункта 3 статьи 11 Федерального закона от 1 апреля 2020 г. № 98-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» в Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» внесены изменения в части признания утратившими силу норм, касающихся предварительного отбора участников закупки.

Суды первой и апелляционной инстанций, установив, что органом местного самоуправления не представлены доказательства предпринятых в рамках своих полномочий мер по направлению бюджетных заявок на 2020 г. после внесения изменений в законодательство (1 апреля 2020 г.) для закупки в городской резерв, а также восстановления, освежения материальных ресурсов городского резерва по продовольствию, вещевому имуществу, предметам первой необходимости и материально-техническим ресурсам, определения размеров расходов по хранению и содержанию материальных ресурсов в городском резерве, пришли к обоснованному выводу об удовлетворении требований прокурора.

Доводы кассационной жалобы о том, что подобного рода заявки на выделение денежных средств были направлены Отделом торговли, бытовых услуг и защиты прав потребителей Администрации города Пятигорска и МУ «Управление архитектуры, строительства и жилищно-коммунального хозяйства администрации г. Пятигорска» 12 августа 2020 г. в адрес Муниципального учреждения «Финансовое управление администрации города Пятигорска» не опровергают выводов судебных инстанций, поскольку указанные действия были совершены после проведения прокурорской проверки и обращения в суд.

Ссылка заявителя жалобы на то, что судебные акты являются неисполнимыми в связи с невозможностью осуществить направление бюджетной заявки на истекший 2020-й финансовый год и заключить контракты на создание городского резерва материальных ресурсов, не могут быть признаны состоятельными, поскольку судом апелляционной инстанции решение суда первой инстанции проверялось по состоянию на дату его вынесения в 2020 г. В то же время указанные обстоятельства по существу сводятся к вопросам, разрешаемым в порядке исполнения судебного акта согласно пункту 2 части 1 статьи 43 Федерального закона от 2 октября 2007 г. № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» в случае утраты возможности исполнения исполнительного документа, обязывающего должника совершить определенные действия (воздержаться от совершения определенных действий).

По тем же основаниям подлежат отклонению доводы кассационной жалобы о признании утратившим силу в рамках механизма «регуляторной гильотины» Постановления Правительства Российской Федерации от 10 ноября 1996 г. № 1340 «О порядке создания и использования резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», которое подлежало применению к спорным правоотношениям в момент их возникновения в 2020 г., поскольку предметом требований прокурора является бездействие органа местного самоуправления в указанный период. Отмена названного нормативно-правового акта с 1 января 2021 г. не исключает правомерность его применения в отношениях по закупке в городской резерв, а также восстановления, освежения материальных ресурсов городского резерва по состоянию на 2020 г.

Ссылка на недостаточность финансовых средств и короткий период времени для исполнения указанной обязанности также относятся к вопросам, разрешаемым в ходе исполнения судебного акта, что может быть преодолено путем обращения с заявлением об изменения порядка и способа его исполнения либо с заявлением о рассрочке, отсрочке его исполнения.

Изложенные в жалобы доводы о том, что материальный резерв был создан и передан на хранение согласно договору от 23 марта 2009 г. № 39 в МУП «Пятигорские инженерные сети» были предметом проверки судов и опровергнуты имеющимися в материалах доказательствами, среди которых письмо МУ «Финансовое управление администрации города Пятигорска» от 14 февраля 2020 г. № 03/156 в адрес прокуратуры г. Пятигорска о том, что заявки на выделение денежных средств из бюджета города-курорта Пятигорска в 2019-2020 г. в Финансовое управление не представлялись, письменные объяснения представителя МУ «Управление общественной безопасности администрации города Пятигорска» от 13 февраля 2020 г. данные старшему помощнику прокурора г. Пятигорска, согласно которым фактически материальный резерв отсутствует, договоры с организациями на хранение, освежение, замену и списание ресурсов материального резерва не заключались.

При этом доводы заявителя жалобы о том, что требования прокурора, заявленные по настоящему делу, по своему существу являются вмешательством в осуществление полномочий местного самоуправления обоснованно были отклонены судами как несостоятельные, поскольку прокурор в силу возложенных на него Федеральным законом от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» полномочий по надзору за соблюдением федерального законодательства исполнял свои прямые обязанности путем проведения прокурорской проверки и применения мер прокурорского реагирования в виде внесения представления об устранении выявленных нарушений. Основанием для обращения в суд с административным иском в интересах неопределенного круга лиц в рамках правомочий, предусмотренных статьей 39 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в данном случае послужило длительное бездействие органа местного самоуправления, факт которого был установлен судами и не опровергнут административным ответчиком.

Также судом первой инстанции обоснованно принят к производству административный иск, подписанный прокурора города Пятигорска, поскольку согласно положениям статьи 54 Федеральным законом от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» в качестве прокурора как специального должностного лица органа прокуратуры выступают прокуроры, их заместители в том числе, в случаях, указанных в статье 27 названного Федерального закона, согласно которой в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского и административного судопроизводства, когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, прокурор предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном суде иск в интересах пострадавших.

При таком положении, судебные акты по доводам жалобы подлежат оставлению без изменения.

Руководствуясь статьями 328 - 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Пятигорского городского суда Ставропольского края от 4 сентября 2020 г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ставропольского краевого суда от 26 января 2021 г. оставить без изменения, кассационную жалобу администрации города Пятигорска – без удовлетворения.

Кассационное определение вступает в законную силу со дня вынесения и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня вынесения судебного акта судом апелляционной инстанции, без учета времени рассмотрения дела судом кассационной инстанции.

Председательствующий Р.Ф. Фахретдинова

Судьи Ю.К. Белоусова

ФИО1

Мотивированное кассационное определение изготовлено 2 июня 2021 г.