Кассационное определение № 2А-2196/19 от 12.03.2020 Пятого кассационного суда общей юрисдикции

г. Пятигорск 12 марта 2020 года

Судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Фахретдиновой Р.Ф.,

судей Зайнуллиной Г.К., Белоусовой Ю.К.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Администрации г. Пятигорска Ставропольского края

на решение Пятигорского городского суда Ставропольского края от 05.07.2019 и апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Ставропольского краевого суда от 25.09.2019

по заявлению заместителя прокурора г. Пятигорска к Администрации г.Пятигорска, муниципальному учреждению Управление образования администрации г. Пятигорска, Муниципальному бюджетному дошкольному образовательному учреждению детский сад № 11 «Березка» о признании бездействия незаконным, возложении обязанностей.

Заслушав доклад судьи Пятого кассационного суда общей юрисдикции Белоусовой Ю.К., пояснения представителя Администрации г. Пятигорск Осипян П.А., поддержавшей доводы кассационной жалобы, а также возражения прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Зудина А.Н. против ее удовлетворения, судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

Заместитель прокурора г. Пятигорска, в порядке статьи 45 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, обратился в Пятигорский городской суд с заявлением о признании бездействия Администрации г. Пятигорска и Муниципального бюджетного дошкольного образовательного учреждения детский сад № 11 «Березка» в части необеспечения МБДОУ ДС № 11 «Березка» круглосуточной охраной объекта (территории) путем привлечения сотрудников охранных организаций за счет средств местного бюджета, а также допущенных нарушениях требований пожарной безопасности, незаконным, просил суд возложить на ответчиков исполнение ряда обязанностей, направленных на устранение допущенных нарушений.

Заявление мотивировано отсутствием на указанном объекте дошкольного образования наличия круглосуточной охраны путем привлечения сотрудников охранных организаций, что является нарушением Требований к антитеррористической защищенности объектов (территорий) Министерства образования и науки Российской Федерации и объектов (территорий), относящихся к сфере деятельности Министерства образования и науки Российской Федерации, и формы паспорта безопасности этих объектов (территорий), утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 07.10.2017 № 1235.

05.07.2019 решением Пятигорского городского суда Ставропольского края, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Ставропольского краевого суда от 25.09.2019, заявление заместителя прокурора г. Пятигорска удовлетворено частично, судом признано незаконным бездействие администрации г. Пятигорска в части не обеспечения МБДОУ ДС № 11 «Березка» г. Пятигорска круглосуточной охраной объекта (территории) путем привлечения сотрудников охранных организаций за счет средств местного бюджета, на администрацию г. Пятигорска возложена обязанность в срок до конца 2019 обеспечить выделение необходимого дополнительного целевого финансирования в МУ «Управление образования администрации г. Пятигорска» для заключения МБДОУ ДС № 11 «Березка» г. Пятигорска договора об осуществлении круглосуточной охраны объекта (территории) путем привлечения сотрудников охранных организаций, на МУ Управление образования администрации г. Пятигорска возложена обязанность не позднее 1 месяца с момента поступления бюджетных средств распределить их целевым назначением МБДОУ ДС № 11 «Березка» г. Пятигорска, на МБДОУ ДС № 11 «Березка» г. Пятигорска возложена обязанность в течение 3 месяцев с момента поступления бюджетных денежных средств заключить договор об организации круглосуточной охраны объектов (территорий) путем привлечения сотрудников охранных организаций.

В удовлетворении требований о признании незаконным бездействия МБДОУ ДС № 11 «Березка» г. Пятигорска в части обеспечения круглосуточной охраны объекта (территории) путем привлечения сотрудников охранных организаций за счет средств местного бюджета, судом отказано.

Суды со ссылками на положения Федерального Закона от 06.10.2008 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», Федерального закона от 06.03.2006 №35-ФЗ «О противодействии терроризму», Федерального закона от 30.12.2009 № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений», Требований к антитеррористической защищенности объектов (территорий) Министерства образования и науки Российской Федерации и объектов (территорий), относящихся к сфере деятельности Министерства образования и науки Российской Федерации, и формы паспорта безопасности этих объектов (территорий), утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 07.10.2017 № 1235, пришли к выводу, что органом местного самоуправления, а также образовательной организацией не в полном объеме соблюдаются требования законодательства об антитеррористической защищенности рассматриваемого объекта образования, поскольку данный объект не обеспечен круглосуточной охраной путем привлечения сотрудников охранных организаций, а со стороны Администрации г. Пятигорска не принимаются должные меры для надлежащего финансирования в целях обеспечения реализации мероприятий, направленных на повышение уровня защиты жизни, здоровья, обеспечения безопасности обучающихся, а также работников образовательного учреждения.

С учетом наличия доказательств приятия образовательным учреждением в 2018-2019 годы мер, направленных на обеспечение круглосуточной физической охраны, суды пришли к выводу, что бездействие со стороны данного административного ответчика отсутствовало.

Не согласившись с принятыми судебными актами, Администрация г.Пятигорска обжаловала их в кассационном порядке, приведя в обоснование жалобы доводы о том, что судами при принятии решений не учтены фактические обстоятельства дела и требования материальных норм права; образовательное учреждение самостоятельно несет обязанность по принятию мер антитеррористической защищенности объекта образования и такие меры им были приняты, прокурором доказательств их недостаточности представлено не было; суды, удовлетворяя требования прокурора о возложении на административных ответчиков обязанности по обеспечению круглосуточной охраны объекта путем привлечения сотрудников охранных организаций не учли, что такая обязанность напрямую в требованиях не предусмотрена, имеющейся охраны было достаточно, доказательств недостаточности принятых мер по обеспечению охраны учебного учреждения прокурором не представлено, возложив обязанность по заключению договоров суды не учли свободу юридического лица в их заключении, при этом услуги охраны уже оказывались; отсутствие соответствующего финансирования у Администрации г. Пятигорска не может расцениваться как проявление бездействия относительно предмета спора; судом апелляционной инстанции жалоба Администрации г. Пятигорска рассмотрена формально.

Полагает, что решение суда первой инстанции и апелляционное определение суда апелляционной инстанции подлежат отмене, с принятием кассационной инстанцией нового решения, которым в удовлетворении требований прокурора надлежит отказать в полном объеме.

В судебное заседание суда кассационной инстанции иные лица, участвующие в деле, не явились, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом в порядке статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, от прокуратуры г. Пятигорска поступили возражения, от Управлениям МЧС России по Ставропольскому краю ходатайство о рассмотрении дела в их отсутствии. Судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции рассмотрела кассационную жалобу в отсутствии неявившихся лиц.

Изучив изложенные в кассационной жалобе доводы, материалы дела и принятые по делу судебные акты, судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующим выводам.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (статья 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

В соответствии с частью 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления. По административным делам, затрагивающим интересы неопределенного круга лиц, суд кассационной инстанции вправе выйти за пределы доводов кассационных жалобы, представления. При этом суд кассационной инстанции не вправе проверять законность судебных актов в той части, в которой они не обжалуются, а также законность судебных актов, которые не обжалуются.

В силу пункта 7.1 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах городского округа отнесено к вопросам местного значения городского округа.

В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 17 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления муниципальных районов обладают полномочиями по финансированию муниципальных учреждений.

В силу пункта 5 части 1 статьи 9 Федерального закона от 29.12.2012 №273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов по решению вопросов местного значения в сфере образования относится обеспечение содержания зданий и сооружений муниципальных образовательных организаций, обустройство прилегающих к ним территорий.

Согласно части 1 статьи 37 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Постановлением Правительства РФ от 07.10.2017 № 1235 утверждены Требования к антитеррористической защищенности объектов (территорий) Министерства образования и науки Российской Федерации и объектов (территорий), относящихся к сфере деятельности Министерства образования и науки Российской Федерации и формы паспорта безопасности этих объектов (территорий) (далее - Требования, утв. Постановлением Правительства РФ от 07.10.2017 № 1235).

С учетом степени угрозы совершения террористического акта и возможных последствий его совершения пунктом 12 упомянутых Требований установлены категории опасности объектов (территорий), в соответствии с подпунктом «б» которого рассматриваемое образовательное учреждение г. Пятигорска относится ко второй категории опасности, что сторонами не оспаривалось и нашло отражение в материалах дела.

В отношении объектов (территорий) второй категории опасности дополнительно к иным предусмотренным мероприятиям, осуществляются, в том числе, мероприятия по обеспечению охраны объектов (территорий) сотрудниками частных охранных организаций или подразделениями ведомственной охраны федеральных органов исполнительной власти, имеющих право на создание ведомственной охраны (подпункт «а» пункта 23 Требований, утв. Постановлением Правительства РФ от 07.10.2017 № 1235).

На основании задания прокуратуры Ставропольского края прокуратурой г. Пятигорска, совместно с Министерством по чрезвычайным ситуациям Российской Федерации, проведена проверка соблюдения законодательства, направленного на обеспечение безопасности детей во всех образовательных организациях в связи с трагическими событиями, произошедшими 17.10.2018 в Керченском политехническом колледже.

Прокуратурой г. Пятигорска установлено, что в рассматриваемом по настоящему делу образовательном учреждении, охрана учреждения осуществляется не в соответствии с Требованиями (отсутствует круглосуточная охрана специализированной охранной организацией).

В соответствии с приведенными нормами права, установленное обстоятельство свидетельствует о допущенных административными ответчиками нарушениях Требований, утвержденных приведенным Постановлением Правительства РФ от 07.10.2017 № 1235 в части не обеспечения объекта образовательного учреждения круглосуточной охраной и за счет средств органа местного самоуправления, выделение которых на данные цели в адрес учреждения возложены на орган местного самоуправления, т.е. применительно к рассматриваемому спору на Администрацию г. Пятигорска.

Поскольку предусмотренный законодателем вид охранных услуг отсутствовал, а имеющийся не соответствовал установленным требованиям, вопреки позиции Администрации г. Пятигорска, ею, как органом местного самоуправления, за счет выделения субсидий которого в адрес образовательного учреждения последним организуются мероприятия по обеспечению охраны объектов (территорий), суды первой и апелляционной инстанций пришли к обоснованному выводу, что Администрацией не в полном объеме соблюдаются требования законодательства об антитеррористической защищенности рассматриваемого объекта образования.

Отсутствие финансирования, на которое ссылается Администрация г.Пятигорска не может служить основанием для несоблюдения органом местного самоуправления своей непосредственной обязанности по выделению средств на организацию образовательным учреждением охраны объекта в целях его террористической защищенности и исполнений требований действующего законодательства в указанной части. Образовательное учреждение самостоятельно несет обязанность по принятию мер антитеррористической защищенности объекта образования, вместе с тем реализовать такую обязанность может только за счет выделяемых средств бюджета городского округа, которые Администрацией г.Пятигорска в необходимом размере обеспечены не были, несмотря на то, что упомянутыми Требованиями прямо предусмотрена обязанность по обеспечению круглосуточной охраной объектов такой категории путем привлечения сотрудников охранных организаций и за счет средств местного бюджета.

Отсутствие финансирования администрации муниципального образования на осуществление профилактических мероприятий в области противодействия терроризму и обеспечения антитеррористической защищенности образовательных учреждений города обоснованно расценено судами, как бездействие со стороны администрации по принятию всех соответствующих исчерпывающих мер для получения средств бюджета на эти расходы. Представленные Администрацией г. Пятигорска доказательства (направленные письма в адрес Губернатора и Правительства) выводы судов не опровергают и исчерпывающими надлежащими мерами не являются.

В 2018 году Министерство образования и науки Российской Федерации преобразовано в Министерство просвещения Российской Федерации, к компетенции которого отнесены дошкольные и общеобразовательные учреждения, и в Министерство науки Российской Федерации, в ведение которого входят высшие учебные заведения.

В связи с этим Постановлением Правительства Российской Федерации от 02.08.2019 № 1006 утверждены Требования к антитеррористической защищенности объектов (территорий) Министерства просвещения Российской Федерации и объектов (территорий), относящихся к сфере деятельности Министерства просвещения Российской Федерации и формы паспорта безопасности этих объектов (территорий) ( далее - Требования, утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 02.08.2019 №1006).

Указанные Требования с момента введения их в действие распространяются на объект образования, являющийся предметом рассмотрения по настоящему делу.

В дальнейшем Постановление Правительства РФ от 07.10.2017 № 1235 полностью утратило силу с 07.11.2019 в связи с изданием Постановления Правительства от 07.11.2019 № 1421.

Пунктом 25 Требований, утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 02.08.2019 № 1006, предусмотрено в отношении объектов (территорий) тождественных рассматриваемому по категории опасности, дополнительно к иным мероприятиям, осуществляются мероприятия по обеспечению охраны объекта (территорий) сотрудниками частных охранных организаций, подразделениями вневедомственной охраны войск национальной гвардии Российской Федерации, военизированными и сторожевыми подразделениями организации, подведомственной Федеральной службе войск национальной гвардии Российской Федерации, или подразделениями ведомственной охраны федеральных органов исполнительной власти, имеющих право на создание ведомственной охраны (подпункт «б» пункта 25 приведенных требований).

Пунктом 32 Требований, утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 02.08.2019 № 1006 предусмотрено, что контроль за выполнением Требований осуществляется, в том числе, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в виде плановых и внеплановых проверок антитеррористической защищенности объектов (территорий) в целях:

а) проверки выполнения на объектах (территориях) требований к их антитеррористической защищенности, а также разработанных в соответствии с ними организационно-распорядительных документов органов (организаций), являющихся правообладателями объектов (территорий);

б) оценки эффективности использования систем обеспечения антитеррористической защищенности объектов (территорий) и реализации требований к антитеррористической защищенности объектов (территорий);

в) выработки и реализации мер по устранению выявленных в ходе проведения проверок антитеррористической защищенности объектов (территорий) недостатков.

Из чего следует, что Требованиями, утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 02.08.2019 № 1006 прямо предусмотрена обязанность органов местного самоуправления по контролю и принятию мер соответствия объектов учреждений дошкольного и среднего образования требованиям законодательства к их террористической защищенности.

Таким образом, допущенное Администрацией г. Пятигорска бездействие по неосуществлению надлежащего финансирования образовательного учреждения путем для организации соответствующих мероприятий по обеспечению охраны объекта (территорий) повлекло несоответствие имеющейся охраны образовательного учреждения Требованиям, утв. Постановлением Правительства РФ от 07.10.2017 № 1235 в период возникновения спорных правоотношений и Требованиям, утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 02.08.2019 № 1006 в настоящее время.

В резолютивной части решения по административному делу об оспаривании решения, действия (бездействия) должны содержаться указание на признание оспоренных решения, действия (бездействия) не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца, на удовлетворение заявленного требования полностью или в части со ссылками на орган, организацию, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями, принявшие оспоренное решение или совершившие оспоренное действие (бездействие), и на существо оспоренных решения, действия (бездействия) (пункт 1 часть 3 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Суд первой инстанции признал незаконным бездействие Администрации г. Пятигорска в части не обеспечения образовательного учреждения круглосуточной охраной объекта (территории) путем привлечения сотрудников охранных организаций за счет средств местного бюджета, тогда как орган местного самоуправления несет ответственность за надлежащее своевременное финансирование расходов по охране за счет средств местного бюджета, а полномочия по привлечению охранных предприятий к выполнению этих функций в учреждении делегированы непосредственно образовательному учреждению и его учредителю.

Вместе с тем, указанное обстоятельство не является основанием для отмены или изменения состоявшихся судебных актов, поскольку в соответствии с правовой позицией Верховного Суда Российской Федерации, закрепленной в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19.06.2012 № 13, правильное по существу решение суда не может быть отменено по формальным соображениям.

С учетом данной правовой позиции также отсутствуют основания для отмены принятых судебных актов в связи с тем, что требования прокурора, подлежавшие рассмотрению по правилам Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, были рассмотрены по правилам Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, поскольку при их принятии ответчикам были предоставлены исчерпывающие возможности реализовать свое право на судебную защиту, судами верно распределено бремя доказывания между сторонами, выводы судов соответствуют фактическим обстоятельствам дела, основаны на совокупности представленных сторонами доказательствах, получившими надлежащую мотивированную оценку судами, кроме этого, административным ответчиком эти обстоятельства не оспариваются.

Вопреки позиции административного ответчика, изложенной в кассационной жалобе, судами дана оценка всем юридически значимым обстоятельствам дела, его позиция, а также доводы иных лиц, участвующих в деле, рассмотрены в полном объеме, в соответствии с процессуальным законодательством, представленные сторонами доказательства получили надлежащую оценку судов по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

По итогам рассмотрения дела судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции пришла к выводу, что принятые судебные акты являются законными и обоснованными, при их принятии существенных нарушений норм материального и процессуального права, которые могли повлиять на исход дела, допущено не было, доказательств, которые не соответствуют критериям допустимости, по делу не имеется.

Приведенные Администрацией г. Пятигорска в кассационной жалобе доводы связаны с несогласием с выводами судов, направлены на переоценку доказательств, оснований для которой не имеется.

Руководствуясь статьями 328-330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Пятигорского городского суда Ставропольского края от 05.07.2019 и апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Ставропольского краевого суда от 25.09.2019 оставить без изменения, кассационную жалобу Администрации г. Пятигорска без удовлетворения.