Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации городского округа Серпухов Московской области на решение Серпуховского городского суда Московской области от 12 ноября 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Московского областного суда от 28 февраля 2022 года по административному делу по административному исковому заявлению Серпуховского городского прокурора в интересах неопределенного круга лиц к администрации городского округа Серпухов Московской области об оспаривании бездействия.

Заслушав доклад судьи Первого кассационного суда общей юрисдикции Желонкиной Г.А., заключение прокурора четвертого отдела (кассационного) апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Дедова С.Б., полагавшего кассационную жалобу не подлежащей удовлетворению, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Серпуховский городской прокурор Московской области, действующий в интересах неопределенного круга лиц, обратился в суд с административным иском, в котором просил признать незаконным бездействие администрации городского округа Серпухов Московской области с 22 января 2016 года по настоящее время по строительству дорог местного значения (подъездной и внутриквартальных) для обеспечения проезда к земельным участкам, выделенным многодетным семьям в деревне Тверитино городского округа Серпухов Московской области; возложить обязанность в течение шести месяцев со дня вступления решения суда в законную силу построить дорогу местного значения (подъездную и внутриквартальные), соответствующие строительным нормам и правилам, обеспечивающие проезд к каждому земельному участку, выделенному многодетным семьям в деревне Тверитино городского округа Серпухов Московской области.

В обоснование заявленных требований указал, что постановлением Правительства Московской области от 10 ноября 2015 года № в отношении земельного участка с кадастровым номером № изменен вид разрешенного использования на «для индивидуального жилищного строительства». Земельный участок разделен на отдельные земельные участки, которые в 2016-2017 г. предоставлены администрацией городского округа многодетным семьям.

Серпуховской городской прокуратурой Московской области 27 ноября 2020 года проведено обследование возможного подъезда к земельным участкам, выделенным многодетным семьям и установлено, что до имеется асфальтированная дорога (к домам местных жителей), далее до земельного участка с кадастровым номером №, выделенного многодетным семьям, имеется наезженная дорога, которая отсыпана щебнем. Дорога, имеющая твердое покрытие и позволяющая беспрепятственно проехать к вышеуказанному земельному участку, отсутствует, что лишает многодетные семьи возможности реализовать свое право на строительство жилья.

Собственниками земельных участков в 2019 году подъезд осуществлялся со стороны автодороги « через подъездную дорогу к СНТ «Незабудкино», которая до СНТ «Незабудкино» имела переходный тип покрытия (щебеночно-гравийный), а от СНТ «Незабудкино» дорога фактически проходила по земельному участку с кадастровым номером № и имела грунтовый тип покрытия с многочисленными ямами на протяжении всей дороги и колейностью. Внутриквартальные дороги отсутствовали.

В связи с указанным городской прокуратурой 19 августа 2019 года в адрес администрации городского округа Серпухов внесено представление об устранении нарушений закона, однако вопрос с организацией подъездной дороги с щебеночным покрытием к земельному массиву, выделенному многодетным семьям, не решен.

Решением Серпуховского городского суда Московской области от 12 ноября 2021 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Московского областного суда от 28 февраля 2022 года, административный иск удовлетворен в части.

Признано незаконным бездействие администрации городского округа Серпухов Московской области с 22 января 2016 года по настоящее время по неорганизации строительства дорог местного значения для обеспечения проезда к земельным участкам, выделенным многодетным семьям в деревне Тверитино городского округа Серпухов Московской области, в части строительства внутриквартальных дорог.

На администрацию городского округа Серпухов Московской области возложена обязанность в течение одного года со дня вступления решения суда в законную силу построить дорогу местного значения, соответствующую строительным нормам и правилам, обеспечивающую проезд к каждому земельному участку, выделенному многодетным семьям в деревне Тверитино городского округа Серпухов Московской области, сообщить об исполнении решения суда в Серпуховский городской суд Московской области и Серпуховскому городскому прокурору Московской области в течение месяца со дня истечения срока, установленного для исполнения решения суда.

В удовлетворении требования о признании незаконным бездействия администрации городского округа Серпухов Московской области с 22 января 2016 года по настоящее время по неорганизации строительства дорог местного значения для обеспечения проезда к земельным участкам, выделенным многодетным семьям в деревне Тверитино городского округа Серпухов Московской области, в части строительства подъездной дороги отказано.

В кассационной жалобе, поданной 27 апреля 2022 года через Серпуховский городской суд Московской области, поступившей в Первый кассационный суд общей юрисдикции 19 мая 2022 года, администрация городского округа Серпухов Московской области просит отменить судебные акты, в связи с несоответствием выводов суда обстоятельствам дела, неправильным применением судом норм материального права; повторяя доводы, изложенные в судах первой и апелляционной инстанций, настаивает на отсутствии у администрации обязанности по обеспечению строительства дорог и объектов инженерной инфраструктуры, а также неразумность срока в течение которого следует исполнить решение суда, поскольку не учтены все этапы и процедура строительства дороги. Для определения сроков строительства дороги административный ответчик заявлял ходатайство о проведении по делу судебной строительно-технической экспертизы, в удовлетворении которого судом необоснованно отказано.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно. При таких обстоятельствах, учитывая положения части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив в соответствии с требованиями части 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации правильность применения и толкования судами норм материального права и норм процессуального права в пределах доводов кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

По настоящему административному делу таких оснований для пересмотра судебного акта апелляционной инстанции в кассационном порядке по доводам жалобы не имеется.

Разрешая спор и удовлетворяя административный иск в части, суд первой инстанции, с выводами которого согласился суд апелляционной инстанции пришел к выводу, что обязанность органа местного самоуправления по организации на территории городского округа вопросов обеспечения жителей транспортной инфраструктурой, автомобильной дорогой местного значения, установлена законодателем. Установленные нарушения прав многодетных семей подлежат устранению путем возложения на административного ответчика обязанности построить дорогу местного значения, соответствующую строительным нормам и правилам, обеспечивающую проезд к каждому земельному участку, выделенному многодетным семьям.

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции полагает выводы судов правильными.

Как установлено судами и следует из материалов дела, на территории Серпуховского городского округа в целях реализации Закона Московской области от 1 июня 2011 года № «О бесплатном предоставлении земельных участков многодетным семьям в Московской области» ряду многодетных семей в 2016-2017 году постановлениями администрации города Серпухов были предоставлены для индивидуального жилищного строительства земельные участки, которые постановлением Правительства Московской области от 10 ноября 2015 года № были включены в границы населенного пункта деревни Тверитино сельского поселения Дашковское Серпуховского муниципального района.

Прокуратурой города Серпухова Московской области по обращению граждан проведена проверка о нарушении прав многодетных семей на пользование земельными участками. Установлено, что на момент проверки (15 августа 2019 года) собственниками земельных участков подъезд к земельным участкам осуществлялся со стороны автодороги «Серпухов-Райсеменовкое» 7 км + 700 м, через подъездную дорогу к СНТ «Незабудкино», которая до СНТ «Незабудкино» имела переходный тип покрытия (щебеночно-гравийное), а от СНТ «Незабудкино» дорога фактически проходила по земельному участку с кадастровым номером № и имела грунтовый тип покрытия с многочисленными ямами на протяжении всей дороги и колейностью. Внутриквартальные дороги отсутствовали.

Главе администрации городского округа Серпухов 19 августа 2019 года внесено представление об устранении нарушений закона, на которое сообщено, что с ООО «Регион» заключен муниципальный контракт от 2 сентября 2019 года № на выполнение работ по ремонту автомобильных дорог общего пользования местного значения городского округа Серпухов, деревень Тверитино, Фенино, Акулово. Срок выполнения работ установлен до ДД.ММ.ГГГГ. Размещение подъездной дороги планируется на участке от имеющейся автомобильной дороги с асфальтовым покрытием в по границе участка с кадастровыми номерами: № с примыканием к иным участкам.

Из акта совместной выездной проверки от 27 ноября 2020 года следует, что до дома № 30 деревни Тверитино городского округа Серпухов Московской области имеется асфальтированная дорога (к домам местных жителей), далее до земельного массива, выделенного многодетным семьям, а именно до земельного участка с кадастровым номером № имеется наезженная дорога, которая отсыпана щебнем. Внутриквартальные дороги и дороги к конкретным земельным участкам отсутствуют. Проезд собственниками земельных участков, которые выделены многодетным семьям в обследуемом районе осуществляется по направлениям движения, имеющим на момент проверки высокую колейность, твердое покрытие отсутствует.

Между муниципальным образованием - администрацией городского округа Серпухов от имени ДД.ММ.ГГГГ заключен муниципальный контракт № на выполнение работ по ремонту автомобильных дорог общего пользования местного значения в городском округе Серпухов.

Перечнем объектов по ремонту автомобильных дорог общего пользования местного значения к наименованию объектов отнесен ремонт автомобильной дороги в деревне Фенино, дорога в деревне Акулово, дорога в деревне Тверитино.

В рамках контракта составлена дефектная ведомость на ремонт автомобильной дороги общего пользования городского округа Серпухов, деревни Тверитино, 0,44 км, имеющей износ покрытия 80% от общей площади. Согласно приложенной схеме данный участок дороги является подъездной дорогой ведущей от массива жилых домов деревни Тверитино до массива земельных участков, предоставленных многодетным семьям. Данный контракт исполнен, оплата произведена.

28 февраля 2020 года между и заключен муниципальный контракт №, предметом контракта является выполнение исполнителем работ по разработке проектно-сметной документации на капитальный ремонт дорог в городском округе Серпухов в соответствии с Техническим заданием. Исполнитель обязуется по заданию Заказчика выполнить работы (оказать услуги), указанные в пункте 1.1. контракта.

В соответствии с пунктом 3.1 контракта, срок оказание услуги - «Проектирование через 30 календарных дней с даты заключения контракта». Согласно представленной проектной документации в рамках данного контракта предполагается обустройство участка дороги с твердым покрытием, обеспечивающей подъезд к массиву земельных участков, предоставленных многодетным семьям в деревне Тверитино.

Из акта совместной выездной проверки от 26 октября 2021 года следует, что до дома 30 в деревне Тверитино имеется асфальтированная дорога (к домам местных жителей), далее до земельного массива, выделенного многодетным семьям, имеется наезженная дорога, которая отсыпана щебнем, имеет многочисленные ямы и выбоины, местами высокую колейность. Внутриквартальные дороги и дороги к конкретным земельным участкам отсутствуют. Проезд собственниками земельных участков, которые выделены многодетным семьям в обследуемом районе осуществляется по траве и утрамбованному грунту, имеющим на момент проверки высокую колейность, твердое покрытие отсутствует. К данному акту приложены фотоматериалы.

Пунктом 1 части 1 статьи 39.1 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что предоставление земельных участков в собственность граждан и юридических лиц может осуществляться бесплатно на основании решения органа государственной власти или органа местного самоуправления.

Предусмотрено бесплатное предоставление гражданам, имеющие трех и более детей, земельных участков, в том числе для индивидуального жилищного строительства, в случаях и в порядке, которые установлены законами субъектов Российской Федерации (Пункт 6 статьи 39.5 Земельного кодекса Российской Федерации).

Конституция Российской Федерации, провозглашая Россию социальным государством (статья 7, часть 1), обязывает к осуществлению в Российской Федерации государственной поддержки семьи, материнства, отцовства и детства (статья 7, часть 2), а также исходит из необходимости предоставления государственной защиты семьи, права которой составляют неотъемлемую часть конституционно-правового статуса личности в Российской Федерации (статья 38, часть 1; статья 64). В силу этих конституционных положений, рассматриваемых во взаимосвязи со статьями 9 (часть 2), 36 (части 1 и 2) и 40 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации, законодатель, обладающий дискрецией в определении конкретных направлений и мер по реализации государственной поддержки семьи, материнства, отцовства и детства, правомочен, в частности, использовать для целей организации такой поддержки возможности поощрения органами государственной власти и органами местного самоуправления индивидуального жилищного строительства, в том числе путем предоставления для этого земельных участков бесплатно в собственность определенным категориям граждан и создания тем самым дополнительных условий осуществления права на жилище.

При этом, если предоставление земельного участка в собственность гражданам бесплатно выступает именно в качестве меры социальной поддержки, направленной на удовлетворение потребностей граждан в жилище, тем более в отношении многодетных семей как находящихся потенциально в наиболее уязвимом социальном положении и нуждающихся в особой заботе со стороны государства и общества, в силу конституционных принципов равенства и справедливости предполагается недопустимость возложения на самих таких граждан бремени несения дополнительных финансовых затрат, связанных с инфраструктурным оснащением предоставленных земельных участков, - иное вследствие значительной тяжести такого рода вынужденных расходов могло бы обесценить данную меру социальной поддержки и поставить под сомнение доверие граждан к действиям государства. Именно на органах публичной власти лежит обязанность по благоустройству соответствующих территорий, с тем чтобы земельные участки, предназначенные для оказания государственной поддержки семьи, были, по возможности, уже на момент их предоставления гражданам (или в течение определенного разумного срока после такого предоставления) снабжены необходимой коммунальной, транспортной и иной инфраструктурой, от наличия которой во многом зависит реальная возможность проведения самого индивидуального жилищного строительства, а также последующего пользования вновь возведенным жилым объектом.

Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях указывал, что конституционная природа местного самоуправления как публичной власти, наиболее приближенной к населению и ориентированной в том числе на выполнение задач социального государства, связанных с непосредственным обеспечением жизнедеятельности населения муниципальных образований, обусловливает необходимость учета особенностей данной публичной власти; это предопределяет необходимость достижения баланса таких конституционно защищаемых ценностей, как самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий, с одной стороны, и гарантированность гражданам соответствующих социальных прав, включая права, приобретенные на основании закона, независимо от того, на территории какого муниципального образования они проживают, - с другой (постановления от 11 ноября 2003 года № 16-П, от 15 мая 2006 года № 5-П, от 18 мая 2011 года № 9-П, от 5 июля 2017 года № 18-П и др.).

Приведенная правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации должна учитываться и при выработке организационно-правового механизма государственной поддержки семьи, материнства, отцовства и детства, имея в виду сам характер такой поддержки как исходящей в силу Конституции Российской Федерации (статья 7, часть 2; статья 38, часть 1) от государства в целом, что предполагает обеспечение оптимального распределения полномочий по осуществлению соответствующих мер и несению связанных с этим финансовых обязательств между органами государственной власти, с одной стороны, и органами местного самоуправления - с другой. При этом нельзя не учитывать, что решение вопросов благоустройства территорий, включая инфраструктурные аспекты, является одним из традиционных направлений реализации функций местного самоуправления, основным предназначением которого является обеспечение удовлетворения основных жизненных потребностей населения конкретных муниципальных образований.

В числе вопросов местного значения городского округа в части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закреплены, в частности: организация в границах городского округа электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом в пределах полномочий, установленных законодательством Российской Федерации (пункт 4); дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа и обеспечение безопасности дорожного -движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах городского округа, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации (пункт 5).

Вместе с тем до настоящее время не организовано строительство дорог местного значения (подъездной и внутриквартальных), обеспечивающих проезд к земельным участкам, выделенным многодетным семьям в районе деревни Тверитино городского округа Серпухов.

Доводы жалобы об отсутствии достаточных средств на осуществление возложенных законом на орган местного самоуправления полномочий в сфере водоснабжения, водоотведения, газоснабжения, электроснабжения, дорожной деятельности не может являться основанием для освобождения от исполнения указанных полномочий, поскольку формы финансового покрытия таких расходов в рамках межбюджетных отношений и установление соответствующего механизма определяются в законодательном порядке.

Несогласие заявителя жалобы с выводами суда первой и апелляционной инстанции, иное толкование норм материального права, регулирующего рассматриваемые правоотношения, не означают, что при рассмотрении дела допущена судебная ошибка, и не подтверждают, что имеет место нарушение судом апелляционной инстанции норм права.

Вопреки доводам жалобы выводы суда основаны на фактических обстоятельствах дела и нормах действующего законодательства, мотивированы и являются правильными.

Утверждение администрации в жалобе о том, что на нее не возложена обязанность по обеспечению спорных земельных участков коммунальной и транспортной инфраструктурой, противоречит приведенным выше законоположениям, а потому не может быть признано состоятельным.

Довод кассационной жалобы о невозможности выполнения работ по строительству дороги в установленный судом срок не является основанием для отмены судебного решения.

Административный ответчик согласно части 1 статьи 189 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации не лишен возможности обратиться в суд с соответствующим заявлением отсрочить либо рассрочить исполнение судебного акта, изменить способ и порядок его исполнения, - представив для этого соответствующие доказательства.

Нормы материального права применены судом правильно, нарушений норм процессуального права, которые привели или могли привести к неправильному разрешению данного дела, не допущено; выводы, изложенные в судебных актах, мотивированы, соответствуют установленным обстоятельствам дела.

Предусмотренных частью 3 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации безусловных оснований к отмене обжалуемого судебного акта не установлено.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции,

определила:

решение Серпуховского городского суда Московской области от 12 ноября 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Московского областного суда от 28 февраля 2022 года оставить без изменения, кассационную жалобу администрации городского округа Серпухов Московской области – без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который исчисляется со следующего дня после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае, когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 10 июня 2022 года.

Председательствующий:

Судьи: