Гражданский кодекс часть 1

Рассмотрела в открытом судебном заседании кассационные жалобы ФИО1, ФИО2, представителя ФИО15 на решение Элистинского городского суда Республики Калмыкия от 23 июля 2020 года и на апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Республики Калмыкия от 28 января 2021 года по административному делу по административному исковому заявлению прокурора города Элисты к администрации города Элисты от 27 декабря 2018 года №2897 «О внесении изменений в Схему размещения нестационарных торговых объектов на территории города Элисты» и постановления Администрации г. Элисты от 16 апреля 2019 года № 627 «О внесении изменений и дополнений в Схему нестационарных торговых объектов на территории города Элисты».

Заслушав доклад судьи Капункина Ю.Б., выслушав объяснения ФИО2, прокурора Капитан-Дубровскую Е.Н., судебная коллегия

установила:

постановлением Администрации города Элисты Республики Калмыкия от 21 мая 2017 года № 844 утверждена Схема размещения нестационарных торговых объектов на территории города Элисты. Указанный акт опубликован в газете «Элистинская панорама» и размещен на официальном сайте Администрации города Элисты; впоследствии в данную Схему неоднократно вносились изменения.

Прокурор города Элисты обратился в суд с административным исковым заявлением к администрации города Элисты, в котором, с учетом уточнений, просил признать недействующими с момента вступления решения суда в законную силу постановление администрации города Элисты «О внесении изменений в Схему размещения нестационарных торговых объектов на территории города Элисты» от 27 декабря 2018 года № 2897 в части включения в Схему объекта № 291, подлежащего размещению по <адрес>.; постановление администрации города Элисты «О внесении изменений и дополнений в Схему размещения нестационарных торговых объектов на территории города Элисты» от 16 апреля 2019 года № 627 в части включения в Схему объектов: № № – по <адрес>, павильон № №, площадью <данные изъяты> кв.м.; № № - по <адрес>», павильон площадью <данные изъяты> кв.м.; № № – по <данные изъяты>», павильон площадью <данные изъяты> кв.м.; № № – по <адрес>», павильон № № площадью <данные изъяты> кв.м.; № № – по <адрес>, павильон площадью <данные изъяты> кв.м.; № <адрес> – по <адрес>

В ходе рассмотрения дела, к участию в деле в качестве заинтересованных лиц были привлечены ИП ФИО3, ИП ФИО4, ИП ФИО1, ИП ФИО2, с которыми администрацией города Элисты заключены договоры о предоставлении указанных мест для размещения нестационарных торговых объектов.

Решением Элистинского городского суда Республики Калмыкия от 23 июля 2020 года исковые требования прокурора города Элисты, заявленные в интересах Республики Калмыкия, удовлетворены частично. Признаны недействующими с момента вступления решения суда в законную силу постановление Администрации города Элисты от 16 апреля 2019 года № 627 в части включения в Схему размещения нестационарных торговых объектов на территории города Элисты объектов: <данные изъяты>. Отказано в удовлетворении искового заявления прокурора города Элисты, заявленного в интересах Республики Калмыкия, в части признания недействующими с момента вступления решения суда в законную силу постановления Администрации города Элисты от 27 декабря 2018 года № 2897 в части включения в Схему размещения нестационарных торговых объектов на территории города Элисты объекта <данные изъяты>

Апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Республики Калмыкия от 28 января 2021 года решение Элистинского городского суда Республики Калмыкия от 23 июля 2020 года отменено в части отказа в удовлетворении исковых требований прокурора горожа Элисты, заявленных в интересах Республики Калмыкия, о признании недействующими с момента вступления решения суда в законную силу постановления Администрации города Элисты от 27 декабря 2018 года № 2897 «О внесении изменений в Схему размещения нестационарных торговых объектов на территории города Элисты» в части включения в Схему размещения нестационарных торговых объектов на территории города Элисты объекта № №, расположенного по адресу: <адрес>, западнее здания № №, площадью <данные изъяты> кв.м.; постановления Администрации города Элисты от 16 апреля 2019 года № 627 «О внесении изменений и дополнений в Схему размещения нестационарных торговых объектов на территории города Элисты» в части включения в Схему размещения нестационарных торговых объектов на территории города Элисты объектов: № № – по адресу: <адрес>», павильон площадью <данные изъяты> кв.м.; № 296 – по адресу: <адрес>», павильон № № площадью <данные изъяты> кв.м., принято новое решение, которым административные исковые требования прокурора города Элисты, заявленные в интересах Республики Калмыкия, в указанной части удовлетворены.

Признаны недействующими с момента вступления решения суда в законную силу: постановление администрации города Элисты от 27 декабря 2018 года № 2897 «О внесении изменений в Схему размещения нестационарных торговых объектов на территории города Элисты» в части включения в Схему размещения нестационарных торговых объектов на территории города Элисты объекта № № по адресу: <данные изъяты>.; постановление администрации города Элисты от 16 апреля 2019 года № 627 «О внесении изменений и дополнений в Схему размещения нестационарных торговых объектов на территории города Элисты» в части включения в Схему размещения нестационарных торговых объектов на территории города Элисты объектов: № № по адресу: <данные изъяты>.; № № по адресу: <данные изъяты>

В остальной части решение Элистинского городского суда Республики Калмыкия от 23 июля 2020 года оставлено без изменения.

В кассационных жалобах представитель ФИО4, ФИО3 - ФИО16 просят отменить решение суда первой инстанции и апелляционное определение, принять новое решение, которым отказать в удовлетворении требований прокурора; судом допущено нарушение норм материального права; выводы суда не соответствуют фактическим обстоятельствам дела. Полагают, что поскольку ФИО4 и ФИО3 являются предпринимателями, то данный спор относится к подведомственности арбитражного суда.

Определением судьи от 9 апреля 2021 года кассационные жалобы с делом переданы для рассмотрения в судебном заседании Четвертого кассационного суда общей юрисдикции.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ), основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Изучив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, суд кассационной инстанции приходит к следующему.

Согласно пункту 2 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом; наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

В соответствии с пунктом 1 статьи 34 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ) структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Согласно пункту 3 части 1, части 4, части 6 статьи 43 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ в систему муниципальных правовых актов входят, в том числе, правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

В соответствии с частью 1 статьи 32 Устава города Элисты, принятого решением Элистинского городского Собрания от 16 июня 2014 года, администрация города Элисты является исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления г. Элисты, наделенным полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления г. Элисты федеральными законами и законами Республики Калмыкия.

Подпунктом 14 статьи 35 Устава города Элисты предусмотрено, что к полномочиям администрации города Элисты относится создание условий для обеспечения жителей города Элисты услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания.

Глава города Элисты в пределах своих полномочий издает постановления Администрации г. Элисты (статья 44 Устава города Элисты).

В силу пункта 6 статьи 2 Федерального закона от 28 декабря 2009 года № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» нестационарным торговым объектом является торговый объект, представляющий собой временное сооружение или временную конструкцию, не связанные прочно с земельным участком вне зависимости от наличия или отсутствия подключения (технологического присоединения) к сетям инженерно-технического обеспечения, в том числе передвижное сооружение.

Согласно части 3 статьи 10 указанного закона схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Схема размещения нестационарных торговых объектов и вносимые в нее изменения подлежат опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, а также размещению на официальных сайтах органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации и органа местного самоуправления в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (часть 5 статьи 10 Федерального закона от 28 декабря 2009 года № 381-ФЗ).

Постановлением Правительства Республики Калмыкия от 24 февраля 2011 года № 37 «О Порядке разработки и утверждения органами местного самоуправления схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории Республики Калмыкия» установлено, что разрабатываемая органами местного самоуправления схема размещения нестационарных торговых объектов должна содержать адресные ориентиры места нахождения объектов, тип торгового объекта, специализацию объектов, площадь места размещения, период функционирования объектов.

Соответственно схема размещения нестационарных торговых объектов не содержит информации о конкретных нестационарных торговых объектах или субъектах хозяйственной деятельности и поэтому не закрепляет права субъектов хозяйственной деятельности (в данном случае конкретных индивидуальных предпринимателей) на места, указанные в Схеме (Определение судебной коллегии по административным делам Верховного суда РФ от 10 августа 2016 года № 117-АПГ16-6).

Исходя из изложенного, постановления администрации города Элисты об утверждении схемы размещения нестационарных торговых объектов и вносимых в нее изменений являются нормативными правовыми актами, поскольку они содержат правовые нормы, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, регулирующие общественные отношения в области торговой деятельности в муниципальном образовании – город Элиста.

Если оспариваемый нормативный правовой акт признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, то в соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 215 КАС РФ суд принимает решение о признании такого нормативного правового акта не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

Таким образом, для признания оспариваемых нормативных правовых актов недействующими суду надлежало установить их несоответствие закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, а также нарушение ими прав и законных интересов неопределенного круг лиц или интересов субъекта Российской Федерации.

Как следует из материалов дела и установлено судом, администрацией города Элисты как исполнительно-распорядительным органом муниципального образования принято постановление от 2 мая 2017 года № 844, которым утверждена Схема размещения нестационарных торговых объектов на территории города Элисты (далее – Схема).

Постановлением Администрации г. Элисты от 27 декабря 2018 года № 2897 в Схему включен объект № № по <адрес>, западнее здания № №, площадью 40 кв.м.

16 апреля 2019 года постановлением Администрации г. Элисты № 627 «О внесении изменений и дополнений в Схему размещения нестационарных торговых объектов на территории г. Элисты» в Схему включены нестационарные торговые объекты: <данные изъяты>

Данные нормативные правовые акты официально опубликованы в газете «Элистинская панорама», а также размещены на официальном сайте Администрации г. Элисты.

Таким образом, как указано судами, постановления от 27 декабря 2018 года № 2897 и от 16 апреля 2019 года № 627 приняты администрацией города Элисты в пределах своей компетенции и обнародованы с соблюдением установленного порядка, что сторонами по делу не оспаривается.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, выраженной в Постановлении № 6-П от 31 марта 2015 года, легальность нормативных правовых актов предполагает не только наличие в них определенного, не противоречащего закону нормативного содержания (общего правила), но и соблюдение надлежащей законной формы, порядка принятия и обнародования. В действующей системе правового регулирования судебная проверка такого нормативного акта включает установление его соответствия федеральному закону по содержанию нормативных предписаний, по форме акта, а также по издавшему его субъекту, порядку принятия, опубликования и введения в действие.

Разрешая спор, суд первой инстанции исходил из того, что необходимость согласования с Министерством по земельным и имущественным отношениям Республики Калмыкия внесенных в Схему размещения нестационарных торговых объектов на территории города Элисты изменений отсутствует.

Не согласившись с данным выводом суда первой инстанции, суд апелляционной инстанции указал следующее.

Так, статьей 39.33 ЗК РФ определены случаи и основания для использования земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитута, публичного сервитута.

Одним из таких случаев использования указанных земель и земельных участков без их предоставления и установления сервитутов согласно подпункту 6 пункта 1 статьи 39.33 ЗК РФ является размещение нестационарных торговых объектов, рекламных конструкций, а также иных объектов, виды которых устанавливаются Правительством РФ.

В соответствии с пунктом 2 статьи 39.33 ЗК РФ использование земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в целях, указанных в подпунктах 1 - 5 и 7 пункта 1 статьи 39.33 ЗК РФ, осуществляется на основании разрешений уполномоченного органа.

На основании пункта 1 статьи 39.36 ЗК РФ размещение нестационарных торговых объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании схемы размещения нестационарных торговых объектов в соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2009 года № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации».

В соответствии с частью 1 статьи 10 Федерального закона от 28 декабря 2009 года № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов.

Частью 2 статьи 10 Федерального закона от 28 декабря 2009 года № 381-ФЗ предусмотрено, что порядок включения в схему размещения нестационарных торговых объектов, расположенных на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности, устанавливается Правительством Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 сентября 2010 года № 772 утверждены Правила включения нестационарных торговых объектов, расположенных на земельных участках, в зданиях, строениях и сооружениях, находящихся в государственной собственности, в схему размещения нестационарных торговых объектов (далее - Правила).

Данные Правила определяют порядок включения нестационарных торговых объектов, расположенных на земельных участках, в зданиях, строениях и сооружениях, находящихся в государственной собственности (в федеральной собственности или в собственности субъекта Российской Федерации) (далее - объекты), в схему размещения нестационарных торговых объектов, утверждаемую органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации (далее - схема размещения).

Согласно этим Правилам орган местного самоуправления направляет в орган, осуществляющий полномочия собственника имущества, заявление о включении объектов в схему размещения с указанием нормативов и фактических показателей минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов на территории муниципального образования, цели использования объектов, включаемых в схему размещения, видов объектов, планируемых к включению в схему размещения, а также планируемые сроки размещения объектов (пункты 4 - 5 Правил).

Орган, осуществляющий полномочия собственника имущества, в течение 30 рабочих дней рассматривает поступившее заявление и принимает решение о согласовании включения объектов в схему размещения или об отказе в таком согласовании (пункт 6 Правил).

О принятом решении орган, осуществляющий полномочия собственника имущества, в письменном виде сообщает органу местного самоуправления, направившему заявление (пункт 7 Правил).

Основанием для отказа в согласовании включения объектов в схему размещения является отсутствие неиспользуемых земельных участков, зданий, строений и сооружений, находящихся в государственной собственности, а также установленные законодательством Российской Федерации ограничения в их обороте (пункт 8 Правил).

В статье 2 Закона Республики Калмыкия «О размещении нестационарных торговых объектов на территории Республики Калмыкия», принятого Народным Хуралом (Парламентом) Республики Калмыкия 18 ноября 2016 года № 481-V, указано, что размещение нестационарных торговых объектов осуществляется на основании схемы размещения нестационарных торговых объектов, утверждаемой органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти Республики Калмыкия.

Постановлением Правительства Республики Калмыкия от 24 февраля 2011 года № 37 «О Порядке разработки и утверждения органами местного самоуправления схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории Республики Калмыкия» утвержден порядок разработки и утверждения органами местного самоуправления схем размещения нестационарных объектов на территории Республики Калмыкия (далее - Порядок).

Пунктом 8 данного Порядка предусмотрено, что внесение изменений в схему осуществляется по мере необходимости в порядке, установленном для ее разработки и утверждения.

В силу пункта 1 раздела 1 Положения о Министерстве по земельным и имущественным отношениям Республики Калмыкия, утвержденного постановлением Правительства Республики Калмыкия от 20 февраля 2013 года № 65, Министерство является органом исполнительной власти Республики Калмыкия, осуществляющим от имени Республики Калмыкия полномочия органов местного самоуправления города Элисты Республики Калмыкия по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, расположенными на территории города Элисты, в пределах установленных законодательством.

Пунктом 1 статьи 2 Закона Республики Калмыкия от 20 ноября 2015 года № 147-V-З «О перераспределении полномочий по управлению и распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена на территории города Элисты Республики Калмыкия» установлено, что уполномоченный Правительством Республики Калмыкия орган исполнительной власти Республики Калмыкия в сфере управления и распоряжения земельными участками осуществляет полномочия органов местного самоуправления города Элисты Республики Калмыкия по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, расположенными на территории города Элисты.

Полномочия, указанные в части 1 настоящей статьи, перераспределены сроком на 5 лет.

Пунктом 5.3.19 раздела 2 Положения о Министерстве по земельным и имущественным отношениям Республики Калмыкия определено, что Министерство участвует в осуществлении нормативно-правового регулирования в сфере земельных отношений, в том числе в согласовании проектов нормативно-правовых актов и иных актов, затрагивающих вопросы, отнесенные к его компетенции.

Из указанных норм следует, что действие Постановления Правительства РФ от 29 сентября 2010 года № 772 распространяется на земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, а органом, осуществляющим полномочия собственника в отношении таких земельных участков, расположенных на территории г. Элисты, является Министерство по земельным и имущественным отношениям Республики Калмыкия.

Следовательно, как указал суд апелляционной инстанции, в случае внесения изменений в схему размещения нестационарных торговых объектов на территории города Элисты на орган местного самоуправления возложена обязанность направить в Министерство по земельным и имущественным отношениям Республики соответствующее заявление и получить его письменное согласование в порядке, предусмотренном Постановлением Правительства РФ от 29 сентября 2010 года № 772.

Так, согласно ответу Министерства по земельным и имущественным отношениям Республики Калмыкия № № от 16 октября 2019 года администрация города Элисты за согласованием внесенных изменений в Схему размещения нестационарных торговых объектов на территории города Элисты не обращалась.

Обязанность доказывания обстоятельств соблюдения процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта возлагается на орган, принявший этот нормативный правовой акт (подпункт «в» пункта 2 части 8, части 9 статьи 213 КАС РФ).

Между тем, как указал суд апелляционной инстанции, доказательств соблюдения администрацией города Элисты предусмотренной законом процедуры письменного согласования оспариваемых постановлений с Министерством по земельным и имущественным отношениям Республики Калмыкия суду не представлено.

В суде апелляционной инстанции представитель Министерства по земельным и имущественным отношениям Республики Калмыкия пояснил, что Министерство в силу возложенных на него полномочий должно проводить согласование внесенных в Схему размещения нестационарных торговых объектов на территории города Элисты изменений в соответствии с Правилами, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 29 сентября 2010 года № 772. В противном случае будут нарушены права землепользователей и арендаторов на территории города. Элисты, земельные участки которых могут быть расположены в местах запланированных администрацией города для размещения нестационарных торговых объектов. Основанием для отказа в согласовании включения объектов в схему размещения является отсутствие неиспользуемых земельных участков на территории города Элисты, государственная собственность на которые не разграничена, а также установленные законодательством Российской Федерации ограничения в их обороте.

Поскольку, как указал суд апелляционной инстанции, в силу приведенных норм права для такого согласования установлен обязательный письменный порядок, то нельзя признать обоснованными доводы представителя административного ответчика о том, что согласование было проведено путем участия представителя Министерства по земельным и имущественным отношениям Республики Калмыкия в заседаниях Комиссии по вопросам размещения нестационарных торговых объектов на территории города Элисты.

Также, согласно положению о Комиссии по вопросам размещения нестационарных торговых объектов на территории города Элисты, утвержденному постановлением Администрации г. Элисты от 24 марта 2017 года № 507, целями создания данной комиссии являются подготовка схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории г. Элисты, рассмотрение вопросов о внесении изменений в схему, а также рассмотрение вопросов, связанных с размещением нестационарных торговых объектов, в том числе архитектурно-художественных требований к ним, вопросов о сносе (переносе), демонтаже самовольно установленных и незаконно размещенных объектов, разработка предложений по рациональному размещению нестационарных торговых объектов.

Соответственно, как указал суд апелляционной инстанции, на данную комиссию не возложена обязанность осуществлять согласование проекта нормативного правового акта органа местного самоуправления о внесении изменений в Схему размещения нестационарных торговых объектов на территории города Элисты с Министерством по земельным и имущественным отношениям Республики Калмыкия.

При этом отмечено на отсутствие каких-либо доказательств, свидетельствующие о наличии у ФИО5 полномочий на согласование оспариваемых постановлений администрации города Элисты от имени Министерства.

Ссылаясь на изложенное, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что оспариваемые нормативные правовые акты – постановления администрации города Элисты от 27 декабря 2018 года № № и от 16 апреля 2019 года № № о внесении изменений в Схему размещения нестационарных торговых объектов на территории города Элисты в части включения в нее объектов №№ № приняты административным ответчиком с нарушением предусмотренной законом процедуры согласования, что является основанием для признания их недействующими в той части, в которой они оспариваются прокурором.

Вместе с тем, опровергая доводы представителя заинтересованных лиц об отсутствии необходимости согласования оспариваемых нормативных правовых актов с Министерством, поскольку для размещения нестационарных торговых объектов не требуется предоставления земельных участков в собственность или аренду, а также установления сервитута или публичного сервитута, суд апелляционной указал, что основаны на неверном толковании норм материального права, поскольку процедура согласования, утвержденная Постановлением Правительства РФ от 29 сентября 2010 года № 772, касается только порядка включения нестационарных торговых объектов, расположенных на земельных участках, находящихся в государственной собственности, в схему их размещения и не затрагивает вопросы непосредственного предоставления таких участков.

Согласно части 4 статьи 7 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, данному Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Статьей 105 ЗКекса РФ предусмотрено установление зон с особыми условиями использования территорий.

К числу таких зон отнесены охранная зона объектов электроэнергетики (объектов электросетевого хозяйства и объектов по производству электрической энергии), охранная зона линий и сооружений связи и зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, а также устанавливаемые в случаях, предусмотренных Водным кодексом Российской Федерации, в отношении подземных водных объектов зоны специальной охраны.

В соответствии с пунктом 2 статьи 5 Федерального закона от 13 июля 2015 года № 252-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс РФ и отдельные законодательные акты Российской Федерации» срок внесения сведений о местоположении границ с особыми условиями использования территории в государственный кадастр недвижимости продлен до 1 января 2022 года.

Целью установления охранных зон является определение порядка пользования земельными участками. Земельные участки в границах охранных зон у собственников не изымаются и используются ими с соблюдением установленного для этих земельных участков особого правового режима (ограничивающего или запрещающего те виды деятельности, которые несовместимы с целями установления зон).

Пунктом 5 Порядка разработки и утверждения органами местного самоуправления схем размещения нестационарных объектов на территории Республики Калмыкия, утвержденного постановления Правительства Республики Калмыкия от 24 февраля 2011 года № 37, предусмотрено, что при разработке схемы органы местного самоуправления руководствуются градостроительным, земельным, санитарно-эпидемиологическим, экологическим, противопожарным законодательством и другими установленными федеральными законами требованиями.

В соответствии с Порядком размещения нестационарных торговых объектов на территории г. Элисты, принятым постановлением Администрации г. Элисты от 21 марта 2017 года № 494, определены требования к размещению нестационарных торговых объектов и их внешнему виду, а также урегулированы вопросы, связанные с заключением договоров на их размещение.

Как предусмотрено пунктом 3.1 Порядка размещение нестационарных торговых объектов на территории города Элисты должно соответствовать действующим градостроительным, строительным, архитектурным, пожарным, санитарным и иным нормам и правилам.

Не допускается размещение нестационарных торговых объектов на территориях, занятых инженерными коммуникациями и их охранными зонам, а также на расстоянии менее 3 метра от ствола дерева и менее 1,5 метров от внешней границы кроны кустарника (подпункты «в» и «е» пункта 3.3 Порядка).

Правительство Российской Федерации постановлением от 24 февраля 2009 года № 160 утвердило Правила установления охранных зон, которые определяют порядок установления охранных зон объектов электросетевого хозяйства, границы зон, а также особые условия использования земельных участков, расположенных в пределах охранных зон, обеспечивающие безопасное функционирование и эксплуатацию указанных объектов (пункты 1 и 3 Правил).

Пунктом 5 Правил определено, что охранные зоны устанавливаются для всех объектов электросетевого хозяйства исходя из требований к границам установления охранных зон. В охранных зонах запрещается осуществлять любые действия, которые могут нарушить безопасную работу объектов электросетевого хозяйства, в том числе привести к их повреждению или уничтожению, и (или) повлечь причинение вреда жизни, здоровью граждан и имуществу физических или юридических лиц, а также повлечь нанесение экологического ущерба и возникновение пожаров.

Согласно пункту 10 указанных Правил в пределах охранных зон объектов электросетевого хозяйства без письменного решения сетевых организаций о согласовании запрещаются строительство, капитальный ремонт, реконструкция или снос зданий и сооружений.

Подпунктом «а» пункта 11 вышеназванных Правил предусмотрено, что в охранных зонах, установленных для объектов электросетевого хозяйства напряжением до 1000 вольт, помимо действий, предусмотренных пунктом 10 настоящих Правил, без письменного решения о согласовании сетевых организаций запрещается размещать торговые точки.

В соответствии с приложением к данным Правилам охранные зоны устанавливаются вдоль воздушных линий электропередачи - в виде части поверхности участка земли и воздушного пространства (на высоту, соответствующую высоте опор воздушных линий электропередачи), ограниченной параллельными вертикальными плоскостями, отстоящими по обе стороны линии электропередачи от крайних проводов при неотклоненном их положении для проектного номинального класса напряжения до 1 киловольта(1000 вольт) на расстоянии 2 метра.

Вдоль подземных кабельных линий электропередачи - в виде части поверхности участка земли, расположенного под ней участка недр (на глубину, соответствующую глубине прокладки кабельных линий электропередачи), ограниченной параллельными вертикальными плоскостями, отстоящими по обе стороны линии электропередачи от крайних кабелей на расстоянии 1 метра (при прохождении кабельных линий напряжением до 1 киловольта в городах под тротуарами - на 0,6 метра в сторону зданий и сооружений и на 1 метр в сторону проезжей части улицы).

Исходя из изложенного, охранная зона для воздушной линии электропередач напряжением до 1 киловольта(1000 вольт) составляет 2 метра, для подземных кабельных линий электропередачи – 1 метр.

Из письма филиала ПАО «Россети Юг» - Калмэнерго» от 27 января 2021 года и пояснений допрошенного в суде апелляционной инстанции в качестве специалиста ведущего инженера производственно-технической группы Элистинского РЭС следует, что по <адрес> в местах расположения нестационарных торговых объектов № № и № № проходят подземная кабельная линия напряжением 10 кВ ТП -64-ТП20, введенная в эксплуатацию 1 января 1986 года, инвентарный номер № и воздушная линия электропередач напряжением 0,4 кВ от трансформаторной подстанции № №, введенная в эксплуатацию с 1 января 1991 года.

Размещение нестационарных торговых объектов № 294 и № 297 в охранных зонах указанных объектов электросетевого хозяйства недопустимо в отсутствие предварительного согласования с сетевой организаций, между тем филиалом ПАО «<данные изъяты>» - «<данные изъяты>» такое согласование не поводилось.

Для обеспечения сохранности действующих кабельных, радиорелейных и воздушных линий связи и линий радиофикации, а также сооружений связи, повреждение которых нарушает нормальную работу взаимоувязанной сети связи Российской Федерации, наносит ущерб интересам граждан, производственной деятельности хозяйствующих субъектов, обороноспособности и безопасности Российской Федерации постановлением Правительства Российской Федерации от 9 июня 1995 года № 578 утверждены Правила охраны линий и сооружений связи Российской Федерации.

Согласно пункту 10 Правил охраны линий и сооружений связи Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 9 июня 1995 года № 578, на трассах кабельных и воздушных линий связи и линий радиофикации устанавливаются охранные зоны с особыми условиями использования: для подземных кабельных и для воздушных линий связи и линий радиофикации, расположенных вне населенных пунктов на безлесных участках, - в виде участков земли вдоль этих линий, определяемых параллельными прямыми, отстоящими от трассы подземного кабеля связи или от крайних проводов воздушных линий связи и линий радиофикации не менее чем на 2 метра с каждой стороны.

В городах и других населенных пунктах границы охранных зон на трассах границы подземных кабельных линий связи определяются владельцами или предприятиями, эксплуатирующими эти линии (пункт 10 Правил).

Само по себе прохождение подземной кабельной линии связи через земельный участок фактически предполагает наличие ее охранной зоны и соответственно налагает запрет на размещение в пределах такой охранной зоны каких-либо объектов, которые могут нарушить нормальную работу этой линии, без письменного согласования предприятия, в ведении которого находится эта линия связи (пункт 18 Правил).

Из писем Калмыцкого филиала ПАО «<данные изъяты>» от 15 октября 2019 года, от 7 июля 2020 года, от 26 января 2021 года усматривается, что обществу принадлежит подземная кабельная канализация <данные изъяты>, в которую входят объекты подземной кабельной канализации протяженностью 44 457,5 пог.м; 883 канализационных колодца (№№1-883), 78 наружных распределительных шкафа. Право собственности ПАО «<данные изъяты>» на данное линейно-кабельное сооружение зарегистрировано с 31 марта 2010 года.

Согласно указанным письмам, приложенному к ним инвентарному плану подземной кабельной канализации <данные изъяты>, а также пояснениям допрошенного в суде апелляционной инстанции в качестве специалиста ведущего инженера стационарного цеха Городского центра технической коммуникации и эксплуатации г. Элисты Калмыцкого филиала ПАО «Ростелеком» следует, что охранная зона подземной кабельной канализации <данные изъяты> нарушена в местах размещения нестационарных торговых объектов № № по <адрес>, западнее д. 18 и № <адрес> по <данные изъяты>».

Письменное согласование мест размещения нестационарных торговых объектов объектов № № и № №<адрес> с Калмыцким филиалом ПАО «Ростелеком» не проводилось.

Предполагаемое размещение нестационарных торговых объектов № № по <адрес>, павильон № 1; № № по <адрес>»; № № по <адрес>»; № №<адрес> – не нарушает охранную зону линии связи <данные изъяты> ПАО «<данные изъяты>», поскольку объекты расположены с соблюдением минимального расстояния 2 м от линии связи. В границах размещения нестационарного торгового объекта № № по <данные изъяты> принадлежащие ПАО «<данные изъяты>» линии связи отсутствуют.

Как указал суд апелляционной инстанции, обращаясь с настоящим иском, прокурор ссылался также на то, что спорные нестационарные торговые объекты №№ 291, 293, 294, 295, 296, 297, 298 нарушают охранные зоны водопровода и канализации, расположенные в местах их размещения.

В соответствии с подпунктом «в» пункта 3.3 утвержденного постановлением администрации города Элисты от 21 марта 2017 года № 494 Порядка размещения нестационарных торговых объектов на территории г. Элисты запрещается размещение нестационарных торговых объектов на территориях, занятых инженерными коммуникациями и их охранными зонами.

Регулируя вопросы водопользования, Водный кодекс РФ предусматривает для водных объектов, используемых для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, установление зоны санитарной охраны в соответствии с законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения.

Порядок установления охранных зон объектов водопроводных и канализационных сетей действующим законодательством прямо не урегулирован.

Вместе с тем, в своде правил СП 42.133330.2011 «СНиП 2.07.01-89*. Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений. Актуализированная редакция СНиП 2.07.01.-89*», утвержденных Приказом Минрегиона России от 28 декабря 2010 года № 820, закреплен размер ремонтно-охранных зон водопровода и канализации, необходимых для эксплуатации и безопасной работы данных инженерных коммуникаций.

Согласно таблице 15 пункта 12.35 СНиП 2.07.01-89* расстояние по горизонтали (в свету) от ближайших подземных инженерных сетей до фундаментов зданий и сооружений составляет: для водопровода и напорной канализации – 5 метров, для самотечной канализации (бытовой и дождевой) – 3 метра.

Письмами МУП «<данные изъяты>» от 24 октября 2019 года, от 8 июля 2020 года и от 25 января 2021 года, на балансе которого находятся водопроводные и канализационные сети г. Элисты, подтверждается нарушение охранных зон водопровода и канализации размещением нестационарных торговых объектов № № по <адрес>, павильон № 1; № № по <адрес>»; № № по <адрес>» и № № по <адрес>.

Нарушений охранных зон водопровода и канализации в местах размещения нестационарных торговых объектов № № по <адрес>; № № по <адрес>» и № № по <адрес>», № № по <адрес> специалистами МУП «<данные изъяты>» не выявлено.

Данные обстоятельства также подтвердил в судебном заседании инженер производственно-технического отдела МУП «Элиставодоканал», допрошенный судом апелляционной инстанции в качестве специалиста.

Актами осмотра мест размещения нестационарных торговых объектов №№ от 12 декабря 2019 года, от 7 июля 2020 года, от 15 июля 2020 года, проведенными старшим помощником прокурора города Элисты совместно с главным специалистом отдела по управлению земельными ресурсами Управления по земельным и имущественным отношениям администрации города Элисты, начальником производственно-технического отдела МУП «Элиставодоканал», начальником ГЦЭТ г. Элисты ПАО «<данные изъяты>», начальником изысканий МУП «Архитектурно-планировочное бюро г. Элисты», с участием представителей заинтересованных лиц ФИО6, ФИО7 и ФИО2, установлено, что в нарушение требований действующего законодательства размещение нестационарных торговых объектов №№ № определено Администрацией г. Элисты на территориях, занятых инженерными коммуникациями (водопровод, канализация, линия связи и объекты электросетевого хозяйства) и их охранными зонами, в некоторых случаях имеют место нарушение минимальных расстояний, предусмотренных для отступа от зеленых насаждений (деревьев и кустарников).

Данные обстоятельства подтверждаются также представителем администрации города Элисты, который в суде апелляционной инстанции пояснил, что вследствие неправильного определения административным ответчиком мест размещения спорных нестационарных торговых объектов произошло их наложение на территории, занятые инженерными коммуникациями и их охранными зонами, кроме того при включении спорных объектов в схему размещения нестационарных торговых объектов не были учтены расстояния от объектов до зоны зеленых насаждений.

Из материалов дела усматривается, что при включении в Схему размещения нестационарных торговых объектов на территории города Элисты объектов №№ 291, 293, 294, 295, 296, 297, 298 администрацией города Элисты не было проведено согласование ни с одной организацией, эксплуатирующей сети инженерно-технического обеспечения и коммуникации, предназначенные для жизнеобеспечения, производственной деятельности хозяйствующих субъектов и безопасности на территории города Элисты.

Доказательств, опровергающих эти обстоятельства, административным ответчиком в нарушение предписаний части 2 статьи 62 КАС РФ не представлено.

Ссылаясь на изложенное, суд апелляционной инстанции указал, что совокупность имеющихся в деле доказателсьтв свидетельствует о том, что нестационарный торговый объект № 291 по ул. Пушкина, западнее д. 18, павильон площадью 40 кв.м. нарушает охранную зону подземной кабельной канализация АТСКУ-АТС-2;

- нестационарный торговый объект № № по <адрес>, павильон № 1 павильон площадью 30 кв.м. нарушает охранную зону водопровода диаметром 63 мм (расстояние до водопровода составляет 1,3 метра). Объект расположен на расстоянии менее 3 метров от стволов деревьев, растущих с северной и восточной стороны от места его размещения;

- нестационарный торговый объект № № по <адрес> площадью 40 кв.м. расположен с нарушением охранной зоны водопровода диаметром 159 мм (расстояние до водопровода составляет 0,9 метра), нарушает охранную зону подземной кабельной канализация <данные изъяты> ПАО «<данные изъяты>». Кроме того, объект расположен в охранной зоне воздушной линии электропередач ПАО «<данные изъяты>» - «Калмэнерго» 0,4 кВ от трансформаторной подстанции № 149, поскольку находится на расстоянии менее 2 м от воздушной линии электропередач;

- нестационарный торговый объект № № по <адрес>» павильон площадью 40 кв.м. расположен на расстоянии менее 1,5 метра от кроны растущих кустарников;

- нестационарный торговый объект № № по <адрес>» павильон площадью расположен с нарушением охранной зоны водопровода диаметром 63 мм (расстояние до водопровода составляет 0,9 м);

- нестационарный торговый объект № № по <адрес> павильон площадью 20 кв.м. нарушает охранную зону водопровода диаметром 159 мм (расстояние до водопровода составляет 1,2 м), а также охранные зоны кабельной линии электропередач <данные изъяты> и воздушной линии электропередач ПАО «<данные изъяты>» - «<данные изъяты>» 0,4 кВ от трансформаторной подстанции № 149, поскольку находится на расстоянии менее 1 метра от подземной кабельной линии электропередач 10 кВ и менее 2 метров от воздушной линии электропередач 0,4 кВ;

- нестационарный торговый объект № № по <адрес> расположен на расстоянии менее 1,5 метра до внешних границ крон растущих кустарников.

Вместе с тем, судом апелляционной инстанции указано, что придя к выводу об удовлетворении иска прокурора только в части признания недействующими оспариваемых постановлений органа местного самоуправления в части включения в Схему размещения нестационарных торговых объектов на территории города Элисты объектов №№ №, поскольку они были размещены в охранной зоне водопровода, канализации, линии связи, объектов электросетевого хозяйства и непосредственной близости произрастания от деревьев и кустарников, и отказывая в остальной части иска, суд первой инстанции не учел, что в силу приведенных выше нормативных правовых актов – Порядка размещения нестационарных торговых объектов на территории горожда Элисты, Правил охраны линий и сооружений связи Российской Федерации и норм СНиП 2.07.01-89* размещение нестационарных торговых объектов №№ № в местах нахождения инженерных коммуникациях и их охранных зон с нарушением минимального отступа от зоны зеленых насаждений также является недопустимым.

Кроме того, судом не было принято во внимание, что оспариваемые по настоящему делу нормативные правовые акты органа местного самоуправления приняты в отсутствие предусмотренного Постановлением Правительства РФ от 29 сентября 2010 года № 772 письменного согласования с Министерством по земельным и имущественным отношениям Республики Калмыкия, осуществляющим полномочия собственника по распоряжению земельными участками на территории города Элисты, государственная собственность на которые не разграничена.

По указанным основаниям, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что оспариваемые прокурором города Элисты постановления администрации города Элисты № 2897 от 27 декабря 2018 года и № 627 от 16 апреля 2019 года в части включения в Схему размещения нестационарных торговых объектов на территории города Элисты объектов №№ № приняты с нарушением процедуры их принятия и не соответствуют нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, что является основанием для признания их недействующими в той части, в которой они оспариваются прокурором.

Вместе с тем, опровергая довод представителя заинтересованных лиц о том, что рассмотрение данного дела подсудно арбитражному суду, суд апелляционной инстанции указал, что прокурор оспаривает правомерность включения спорных объектов в Схему размещения нестационарных торговых объектов на территории города Элисты, являющуюся по своей правовой природе муниципальным нормативным правовым актом, рассчитанным неоднократное применение и обязательным для неопределенного круга лиц, следовательно в силу статьи 19 КАС РФ спор подлежит рассмотрению судом общей юрисдикции.

Судебная коллегия кассационного суда находит выводы, изложенные в обжалуемых судебных актах правильными, основанными на тех нормах материального права, которые подлежали применению к сложившимся отношениям сторон, и соответствующими установленным судом обстоятельствам дела.

Доводы кассационной жалобы нашли подробную оценку в апелляционном определении, с которой суд судебная коллегия соглашается.

В соответствии со статьей 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд кассационной инстанции, рассмотрев кассационную жалобу вправе оставить судебные акты без изменения, а кассационную жалобу - без удовлетворения.

Руководствуясь, статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Элистинского городского суда Республики Калмыкия от 23 июля 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Республики Калмыкия от 28 января 2021 года оставить без изменения, кассационные жалобы без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьей 318 КАС РФ.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 28 мая 2021 года.

Председательствующий Капункин Ю.Б.

Судьи Мальманова Э.К.

Монмарь Д.В.

Постановление09.06.2021