Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационные жалобы ФИО1 и Главного управления по вопросам миграции Министерства внутренних дел Российской Федерации на решение Наро-Фоминского городского суда Московской области от 22 декабря 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Московского областного суда от 19 июня 2023 года, ФИО1 на определение Наро-Фоминского городского суда Московской области от 22 декабря 2022 года и апелляционное определение судьи Московского областного суда от 19 июня 2023 года по административному делу по административному исковому заявлению ФИО1 к Главному управлению по вопросам миграции Министерства внутренних дел Российской Федерации, Управлению Министерства внутренних дел Российской Федерации по Наро-Фоминскому городскому округу Московской области, отделу по вопросам миграции Управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по Наро-Фоминскому городскому округу Московской области об оспаривании решений.

Заслушав доклад судьи Первого кассационного суда общей юрисдикции Ендовицкой Е.В., судебная коллегия по административным делам

установила:

ФИО1 к. обратилась в суд с административным исковым заявлением, в котором с учетом уточнения просила признать незаконными решение отдела по вопросам миграции Управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по Наро-Фоминскому городскому округу Московской области (далее –ОВМ УМВД России по Наро-Фоминскому городскому округу Московской области) от 29 марта 2016 года о неразрешении ей въезда на территорию Российской Федерации, а также решение Главного управления по вопросам миграции Министерства внутренних дел Российской Федерации (далее – ГУВМ МВД России) от 24 декабря 2021 года об отказе снять запрет в ее отношении, отменить запрет от 29 марта 2016 года на въезд на территорию Российской Федерации и исключить эти сведения из базы данных.

В обоснование заявленных требований указывала, что при пересечении границы сотрудник отряда пограничного контроля Федеральной службы безопасности Российской Федерации сообщил, что ей не разрешен въезд на территорию Российской Федерации. Ее адвокатом был направлен 23 ноября 2021 года запрос, из ответа на который стало известно, что в ее отношении сроком до 13 марта 2026 года принято решение о неразрешении въезда в Российскую Федерацию по основаниям, предусмотренным подпунктом 14 части 1 статьи 27 Федерального закона от 15 августа 1996 года № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» (далее также – Федеральный закон № 114-ФЗ), поскольку она в период своего предыдущего пребывания на территории Российской Федерации не выехала из страны и находилась непрерывно свыше двухсот семидесяти суток со дня окончания предусмотренного федеральным законом срока временного пребывания. Впоследствии также от ее имени адвокат Амиров Ф.Т. 30 ноября 2021 года на имя начальника ГУВМ МВД России направил заявление о снятии запрета на въезд в Российскую Федерацию, на что был получен ответ от 24 декабря 2021 года, согласно которому наличие семьи не обеспечивает иностранным гражданам бесспорного иммунитета от законных и действенных принудительных мер в сфере миграционной политики. Административный истец считает названные решения незаконными, нарушающими ее права и законным интересы, так как в настоящее время все члены ее семьи являются гражданами Российской Федерации.

Определением Наро-Фоминского городского суда Московской области от 22 декабря 2022 года, оставленным без изменения апелляционным определением судьи Московского областного суда от 19 июня 2023 года прекращено производство на делу в части требований ФИО1 к. о признания незаконным решения ОВМ УМВД России по Наро-Фоминскому городскому округу от 29 марта 2016 года, которым ей не разрешен въезд на территорию Российской Федерации.

Решением Наро-Фоминского городского суда Московской области от 22 декабря 2022 года в удовлетворении остальной части административного иска отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Московского областного суда от 19 июня 2023 года решение суда отменено и принято новое решение об удовлетворении административного иска. Признано незаконным решение ГУВМ МВД России от 24 декабря 2021 года №. На Министерство внутренних дел Российской Федерации (далее также – МВД России) возложена обязанность повторно рассмотреть обращение ФИО1 к. об отмене решения ОВМ УМВД России по Наро-Фоминскому городскому округу Московской области от 29 марта 2016 года о неразрешении ей въезда на территорию Российской Федерации. В удовлетворении требований об отмене решения ОВМ УМВД России по Наро-Фоминскому городскому округу Московской области от 29 марта 2016 года ФИО1 к. отказано.

В кассационной жалобе, поступившей в суд первой инстанции 10 ноября 2023 года, ГУВМ МВД России просит отменить апелляционное определение, оставив в силе решение суда первой инстанции. Указывает, что разрешение вопросов об отмене решений о неразрешении въезда на территорию Российской Федерации относится к компетенции Главного управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по Московской области. В данном случае ответ ГУВМ МВД России от 24 декабря 2021 года был дан в рамках Федерального закона от 2 мая 2006 года «О порядке рассмотрения обращений граждан» и Инструкции об организации рассмотрения обращений граждан в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации, утвержденной приказом МВД России от 12 сентября 2013 года № 707, он носил разъяснительный характер и прав административного истца не нарушает.

В кассационных жалобах, поступивших в суд первой инстанции 12 декабря 2023 года, ФИО1 к. просит отменить все состоявшиеся судебные акты по делу. В части прекращения производства по делу указывает на наличие иных оснований для отмены решения ОВМ УМВД России по Наро-Фоминскому городскому округу Московской области от 29 марта 2016 года, заявленных в настоящем споре, отличных от оснований, предъявленных при рассмотрении дела № 2а-3359/2017. В частности, обращает внимание на то, что члены семьи ФИО1 к. приобрели гражданство в 2020-2021 годах. Выражая несогласие с принятым по существу заявленных требований апелляционным определением, административный истец считает, что областным судом неверно избран способ восстановления ее нарушенных прав. При этом ФИО1 к. соглашается с его выводами о незаконности решения ГУВМ МВД России от 24 декабря 2021 года, в связи с чем считает решение суда первой инстанции по существу незаконным.

Лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно. При таких обстоятельствах, учитывая положения части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив в соответствии с требованиями части 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации правильность применения и толкования судами норм материального права и норм процессуального права в пределах доводов кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

По настоящему административному делу таких оснований для пересмотра судебного акта в кассационном порядке по доводам жалобы не имеется.

Правовое положение иностранных граждан в Российской Федерации, а также отношения с их участием определяет и регулирует Федеральный закон от 25 июля 2002 года № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», согласно статье 4 которого иностранные граждане пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных Федеральным законом.

Вопросы въезда и выезда иностранных граждан регламентируются Федеральным законом от 15 августа 1996 года № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию».

Согласно подпункту 14 части 1 статьи 27 Федерального закона № 114-ФЗ въезд в Российскую Федерацию иностранному гражданину или лицу без гражданства не разрешается в течение десяти лет со дня выезда из Российской Федерации в случае, если иностранный гражданин или лицо без гражданства в период своего предыдущего пребывания в Российской Федерации не выехали из Российской Федерации и находились в Российской Федерации непрерывно свыше двухсот семидесяти суток со дня окончания предусмотренного федеральным законом срока временного пребывания в Российской Федерации.

Как установлено судами и следует из материалов административного дела, ФИО1 к., ДД.ММ.ГГГГ года рождения, является гражданкой Республики Азербайджан.

Согласно сведениям автоматизированной системы центрального банка данных по учету иностранных граждан и лиц без гражданства административный истец прибыла и находилась на территории Российской Федерации с 26 апреля 2012 года по 13 марта 2016 года, то есть она превысила предусмотренный законом срок пребывания и находилась в стране свыше 270 суток со дня окончания временного пребывания.

В связи с данным установленным фактом 29 марта 2016 года отделом Управления Федеральной миграционной службы по Наро-Фоминскому району Московской области (далее – ОУФМС России по Наро-Фоминскому району Московской области) в отношении ФИО1 к. на основании подпункта 14 части 1 статьи 27 Федерального закона № 114-ФЗ сроком до 13 марта 2026 года было принято решение о неразрешении въезда в Российскую Федерацию.

1 декабря 2021 года адвокат Амиров Ф.Т. в интересах ФИО1 к. обратился в ГУВМ МВД России с заявлением о снятии запрета на въезд в Российскую Федерацию, а 24 декабря 2021 года его обращение рассмотрено и указано, что решение о неразрешении въезда на территорию Российской Федерации в отношении ФИО1 к. принято обоснованно и может быть обжаловано в судебном порядке.

Разрешая заявленные требования по существу и отказывая в их удовлетворении, суд первой инстанции исходил из того, что должностными лицами ГУВМ МВД России в рамках установленного законом срока ФИО1 к. направлены разъяснения по существу обращения в ответе от 24 декабря 2021 года №. При этом, по мнению суда, заявитель не вправе обжаловать содержание ответа, данного государственным органом, органом местного самоуправления.

Установив, что обращение адвоката Амирова Ф.Т. в интересах ФИО1 к. было рассмотрено в установленном законом порядке, уполномоченным лицом и по существу поставленных в обращении вопросов, а также на обращение дан мотивированный ответ со ссылками на нормы действующего законодательства, городской суд пришел к выводу, что само по себе несогласие адвоката в интересах ФИО1 к. с существом ответа не может свидетельствовать о нарушении их прав и незаконности принятых решений, в связи с чем в удовлетворении административного иска отказал.

Отменяя решение суда первой инстанции, областной суд указал, что, несмотря на вынесение 29 марта 2016 года решения о неразрешении ФИО1 к. въезда в Российскую Федерацию по основанию, предусмотренному подпунктом 14 части 1 статьи 27 Федерального закона № 114-ФЗ, в своем решении от 24 декабря 2021 года ГУВМ МВД России исходил из другого основания принятия оспаривания решения, поскольку указал, что ФИО1 к. неоднократно (два раза и более) в течение трех лет привлекалась к административной ответственности на территории Российской Федерации, в связи с чем ей был закрыт въезд в Российскую Федерацию сроком на 10 лет. При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что разрешение обращения нельзя признать надлежащим, так как должностное лицо, отказывая в отмене запрета на въезд в Российскую Федерацию, исходил из других фактов совершения иностранным гражданином нарушения правил пребывания на территории Российской Федерации.

Прекращая производство по административному делу в части оспаривания решения от 29 марта 2016 года о неразрешении административному истцу въезда в Российскую Федерацию, суды исходил из наличия, предусмотренных пунктом 2 части 1 статьи 194 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований.

При установленных по делу фактических обстоятельствах судебная коллегия соглашается с выводами суда апелляционной инстанции по существу заявленных требований и выводами судов относительно прекращения в части производства по делу.

МВД России включено в Перечень федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных принимать решение о неразрешении въезда в Российскую Федерацию в отношении иностранного гражданина или лица без гражданства, утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 14 января 2015 года № 12.

Приказом МВД России от 13 декабря 2019 года № 940 утверждено Положение о Главном управлении по вопросам миграции Министерства внутренних дел Российской Федерации (далее Положение).

В силу пункта 2.6 Положения ГУВМ МВД России выполняет функции головного подразделения Министерства в сфере обеспечения осуществления федерального государственного контроля (надзора) в сфере миграции.

Согласно пункту 11.23.33 Положения основной функцией ГУВМ МВД России является, в том числе, организация и координация деятельности территориальных органов МВД России по подготовке, утверждению и исполнению в соответствии с законодательством Российской Федерации решений о неразрешении въезда в Российскую Федерацию.

Приказом МВД России от 8 мая 2019 года № 303 утвержден Порядок рассмотрения материалов, содержащих обстоятельства, являющиеся основанием для принятия (отмены) решения о неразрешении въезда в Российскую Федерацию в отношении иностранного гражданина или лица без гражданства, а также форм решения о неразрешении въезда в Российскую Федерацию в отношении иностранного гражданина или лица без гражданства, решения об отмене решения о неразрешении въезда в Российскую Федерацию в отношении иностранного гражданина или лица без гражданства, уведомления иностранного гражданина или лица без гражданства о принятом в отношении него решении о неразрешении въезда в Российскую Федерацию (далее Порядок).

Пунктом 7.1 названного Порядка установлено, что при изменении обстоятельств, послуживших основанием для принятия решения о неразрешении въезда: подразделение МВД России в течение 15 рабочих дней со дня выявления соответствующих обстоятельств готовит проект решения об отмене решения о неразрешении въезда, принятого МВД России или его территориальным органом, либо письмо в территориальный орган МВД России, принявший решение о неразрешении въезда, за подписью начальника (заместителя начальника) подразделения МВД России с обоснованием необходимости отмены такого решения.

В соответствии с пунктом 8.1 названного Порядка материалы для принятия решения об отмене решения о неразрешении въезда рассматриваются подразделениями МВД России, которыми были подготовлены материалы для принятия решения о неразрешении въезда.

При этом из примечания пункта 2.2 Порядка следует, что к числу подразделений МВД России относится, в том числе, ГУВМ МВД России.

Анализ приведенных норм, вопреки доводам административного ответчика, позволяет сделать вывод о том, что ГУВМ МВД России как федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий полномочия по федеральному государственному контролю (надзору) за решениями территориальных органов МВД России в сфере миграции уполномочен принимать решения как о неразрешении иностранным гражданам или лицам без гражданства въезда в Российскую Федерацию, так и решения об их отмене.

Кроме того, вопреки доводам административного ответчика, несмотря на рассмотрение поданного ФИО1 к. обращения в соответствии с нормами Федерального закона от 2 мая 2006 года «О порядке рассмотрения обращений граждан», оно по свей сути содержит в себе отказ в отмене вынесенного в отношении нее решения и нарушает ее права, поскольку обстоятельства, на которые в ответе от 24 декабря 2021 года ссылается ГУВМ МВД России, не соответствуют действительности.

Кроме того, следует отметить, что при вынесении оспариваемого решения ГУВМ МВД России не учло следующее.

Согласно Конституции Российской Федерации каждый, кто на законных основаниях находится на территории какого-либо государства, имеет в пределах этой территории право на свободу передвижения и свободу выбора местожительства. Любое ограничение прав и свобод человека должно быть основано на федеральном законе, преследовать социально значимую, законную цель (обеспечение защиты основ конституционного строя, общественного спокойствия, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства), являться необходимым в демократическом обществе (пропорциональным преследуемой социально значимой, законной цели) (часть 1 статьи 27, частью 3 статьи 55).

Несоблюдение одного из этих критериев представляет собой нарушение прав и свобод человека, которые подлежат судебной защите в установленном законом порядке.

Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно указывал, что, оценивая нарушение тех или иных правил пребывания (проживания) иностранных граждан в Российской Федерации как противоправное деяние, и, следовательно, требующее применения мер государственного принуждения, уполномоченные органы исполнительной власти и суды обязаны соблюдать вытекающие из Конституции Российской Федерации требования справедливости и соразмерности, которые предполагают дифференциацию публично-правовой ответственности в зависимости от тяжести содеянного, размера и характера причиненного ущерба, степени вины правонарушителя и иных существенных обстоятельств, обусловливающих индивидуализацию при применении взыскания.

Суды, рассматривая дела, связанные с нарушением иностранными гражданами режима пребывания (проживания) в Российской Федерации, должны учитывать обстоятельства, касающиеся длительности проживания иностранного гражданина в Российской Федерации, его семейное положение, обеспеченность жильем на территории Российской Федерации, обращение о приеме в российское гражданство. Уполномоченные органы обязаны избегать формального подхода при рассмотрении вопросов, касающихся в том числе и неразрешения въезда в Российскую Федерацию (постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 17 февраля 2016 года № 5-П, определение от 2 марта 2006 года № 55-О).

Таким образом, необходимость ограничения прав и свобод человека должна быть обоснована установленными фактическими обстоятельствами. Ограничение прав и свобод человека допускается лишь в том случае, если имеются относимые и достаточные основания для такого ограничения при условии соблюдения баланса между законными интересами лица, права и свободы которого ограничиваются, и законными интересами иных лиц, государства, общества.

В любом случае суды, не ограничиваясь установлением лишь формальных оснований применения закона, должны исследовать и оценивать реальные обстоятельства, чтобы признать соответствующие решения в отношении иностранного гражданина необходимыми и соразмерными; в противном случае это может привести к избыточному ограничению прав и свобод иностранных граждан.

С учетом изложенного, поскольку в силу части 11 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации законность оспариваемого решения не доказана, а права и законные интересы ФИО1 к. нарушены, областной суд пришел к обоснованному выводу о необходимости признания оспариваемого решения ГУВМ МВД России от 24 декабря 2021 года незаконным с возложением на него обязанности по повторному рассмотрению обращения административного истца.

Вопреки доводам административного истца, избранный областным судом инстанции способ защиты нарушенных прав не противоречит разъяснениям, данным в пункте 26 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28 июня 2022 года № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» и не затрагивает компетенцию органа публичной власти, в связи с чем обоснованно отказано в удовлетворении требований об отмене решения ОВМ УМВД России по Наро-Фоминскому городскому округу Московской области от 29 марта 2016 года.

Как указано в пункте 54 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 сентября 2016 года № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации», наличие вступившего в законную силу решения суда по спору, возникшему из публичных правоотношений, между теми же сторонами, о том же предмете и по тем же основаниям, является основанием для отказа в принятии административного искового заявления, прекращения производства по административному делу (пункт 4 части 1 статьи 128, пункт 2 части 1 статьи 194 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Указом Президента Российской Федерации от 5 апреля 2016 года № 156 «О совершенствовании государственного управления в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров и в сфере миграции» была упразднена Федеральная миграционная служба, а ее правопреемником стало МВД России.

Из материалов дела усматривается, что решением Наро-Фоминского городского суда Московской области от 20 декабря 2017 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Московского областного суда от 7 мая 2018 года, по административному делу № 2а-3359/2017 ФИО1 к. было отказано в удовлетворении требований о признании незаконным и отмене вынесенного в отношении нее решения ОУФМС России по Наро-Фоминскому району Московской области от 29 марта 2016 года о неразрешении ей сроком до 13 марта 2026 года въезда в Российскую Федерацию.

С учетом наличия вступившего законную силу решения суда по делу № 2а-3359/2017 городским судом обоснованно было в части прекращено производство по настоящему делу по спору, возникшему из публичных правоотношений, между теми же сторонами, о том же предмете и по тем же основаниям.

Вопреки доводам административного истца, обстоятельства получения близкими родственниками ФИО1 к. гражданства Российской Федерации в 2020-2021 годах не свидетельствуют о наличии иных оснований спора и не могут повлечь отмену обжалуемых судебных актов в части прекращения производства по делу, а лишь могут быть изложены заявителем при обращении в миграционный орган и учтены при новом рассмотрении ее обращения об отмене решения о неразрешении въезда в Российскую Федерацию.

Выводы, изложенные в апелляционных определениях, мотивированы, соответствуют установленным обстоятельствам дела, нормы материального права применены областным судом правильно, нарушений норм процессуального права, которые привели или могли привести к неправильному разрешению данного дела, не допущено.

Все юридически значимые обстоятельства определены областным судом правильно, исследованы, доказательства оценены в соответствие с требованиями статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Иная оценка заявителями установленных по делу обстоятельств, имеющихся доказательств, а также иное толкование норм закона не свидетельствует о нарушении судом апелляционной инстанции норм материального или процессуального права.

Предусмотренных частью 3 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации безусловных оснований к отмене обжалуемого по существу спора апелляционного определения, а также судебных актов о прекращении производства по делу не установлено.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Московского областного суда от 19 июня 2023 года, а также определение Наро-Фоминского городского суда Московской области от 22 декабря 2022 года и апелляционное определение судьи Московского областного суда от 19 июня 2023 года оставить без изменения, кассационные жалобы ФИО1 и Главного управления по вопросам миграции Министерства внутренних дел Российской Федерации - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключается срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае, когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Кассационное определение изготовлено в полном объеме 23 января 2024 года.

Председательствующий

Судьи