Гражданский кодекс часть 1

рассмотрел в открытом судебном заседании кассационную жалобу ФИО1 ФИО13, представителя ФИО2 ФИО14, ФИО3 ФИО15 по доверенности ФИО4 ФИО16 на решение Красноярского районного суда Астраханской области от 17 июня 2019 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Астраханского областного суда от 21 августа 2019 года по административному делу по административному исковому заявлению ФИО2 ФИО17, ФИО2 ФИО18, ФИО3 ФИО19 об оспаривании действий (бездействия) главы муниципального образования «Аксарайский сельсовет» ФИО3 ФИО20 и Совета муниципального образования «Аксарайский сельсовет».

Заслушав доклад судьи Малаевой В.Г., Четвертый кассационный суд общей юрисдикции

установил:

Административные истцы – ФИО2 ФИО21, ФИО2 ФИО22, ФИО3 <данные изъяты> (далее – истцы) обратились в Красноярский районный суд Астраханской области с административном исковым заявлением к административным ответчикам: – Совету муниципального образования «Аксарайский сельсовет» (далее – Совет), главе муниципального образования «Аксарайский сельсовет» ФИО3 ФИО23 (с привлечением заинтересованного лица – администрации муниципального образования «Красноярский район») с учетом уточнения исковых требований:

– о признании незаконным действия главы муниципального образования «Аксарайский сельсовет» ФИО3 ФИО24 выразившегося в исполнении ею полномочий главы администрации муниципального образования «Аксарайский сельсовет», и о возложении обязанности устранить допущенные нарушения;

– о признании незаконным бездействия Совета, выразившегося в непринятии мер по назначению конкурса на должность главы администрации муниципального образования «Аксарайский сельсовет» и о возложении обязанности устранить допущенные нарушения.

В обоснование своих требований истцы указали на то, что ФИО3 ФИО25., являясь первым главой вновь образованного муниципального образования, в нарушение действующего законодательства одновременно исполняет полномочия главы администрации муниципального образования, чем нарушает их права и интересы административных истцов, в том числе право на участие в конкурсе на замещение вакантной должности главы.

Решением Красноярского районного суда Астраханской области от 17 июня 2019 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Астраханской области от 21 августа 2019 года, отказано в удовлетворении требований истцов о признании незаконными:

действия главы муниципального образования «Аксарайский сельсовет» Красноярского района Астраханской области ФИО3 ФИО26. по исполнению ею полномочий главы администрации муниципального образования «Аксарайский сельсовет» и о возложении обязанности устранить допущенные нарушения;

бездействия Совета муниципального образования «Аксарайский сельсовет» по непринятию мер по назначению конкурса на должность главы администрации муниципального образования «Аксарайский сельсовет» и о возложении обязанности устранить допущенные нарушения.

В кассационной жалобе, поданной в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции, ставится вопрос об отмене состоявшихся по делу судебных актов как незаконных ввиду неправильного применения и толкования норм материального права, что, по мнению истцов, привело к ошибочным выводам судов первой и апелляционной инстанции, и о принятии по делу нового решения об удовлетворении заявленных истцами требований.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения дела в кассационном порядке, в судебное заседание суда кассационной инстанции не явились. На основании части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ) Четвертый кассационный суд общей юрисдикции находит возможным рассмотрение дела в отсутствие неявившихся лиц, извещенных надлежащим образом.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, возражений, кассационный суд общей юрисдикции не нашел оснований для удовлетворения кассационной жалобы ввиду следующего.

В соответствии с частью 2 статьи 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Судебный акт подлежит безусловной отмене кассационным судом общей юрисдикции в случаях, предусмотренных в части 1 статьи 310 КАС РФ.

Нарушения такого характера не допущены судами первой и апелляционной инстанций.

В силу части 1 статьи 13 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ) в редакции Федерального закона от 27 мая 2014 года № 136-ФЗ, действующей на день создания вновь образованного муниципального образования, преобразованием муниципальных образований является, в том числе объединение муниципальных образований, влекущее за собой в силу части 8 статьи 13 Закон № 131-ФЗ создание вновь образованных муниципальных образований.

Согласно статье 2 Закона № 131-ФЗ к органам местного самоуправления относятся органы, избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

В соответствии с пунктом 1 статьи 34 Закона № 131-ФЗ структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования (статья 35), глава муниципального образования (статья 36), местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) (статья 37), контрольный орган муниципального образования (статья 38), иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (статья 39).

Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных данным законом (абзац 1 части 2 статьи 34 Закона № 131-ФЗ).

В частности, такие случаи предусмотрены в абзацах 2 и 3 части 2 статьи 34 Закона № 131-ФЗ.

Так, в абзаце 2 части 2 статьи 34 Закона № 131-ФЗ предусмотрено, что уставом муниципального образования, имеющего статус сельского поселения, внутригородского муниципального образования города федерального значения, может быть предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования.

Уставами муниципального района и поселения, являющегося административным центром муниципального района, может быть предусмотрено образование местной администрации муниципального района, на которую возлагается исполнение полномочий местной администрации указанного поселения. В этом случае в поселении, являющемся административным центром муниципального района, местная администрация не образуется, глава поселения входит в состав представительного органа поселения и исполняет полномочия его председателя (абзац 3 части 2 статьи 34 Закона № 131-ФЗ).

Из анализа содержания абзацев 2 и 3 части 2 статьи 34 Закона № 131-ФЗ следует, что в сельском поселении, во внутригородском муниципальном образовании города федерального значения глава муниципального образования независимо от способа своего избрания может одновременно возглавлять представительный орган муниципального образования и местную администрацию.

В соответствии с абзацем 1 части 3 статьи 34 Закона № 131-ФЗ порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.

Частью 5 статьи 34 Закона № 131-ФЗ предусмотрен порядок определения структуры органов местного самоуправления в случае создания на межселенных территориях вновь образованного муниципального образования или в случае создания вновь образованного муниципального образования путем преобразования существующего муниципального образования. Такой порядок определяется населением на местном референдуме (в муниципальном образовании с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 300 человек – на сходе граждан) или представительным органом муниципального образования и закрепляется в уставе муниципального образования.

При отсутствии предусмотренной данным Законом инициативы граждан о проведении местного референдума структура органов местного самоуправления определяется представительным органом вновь образованного муниципального образования после его избрания (абзац 4 части 5 статьи 34 Закона № 131-ФЗ).

Численность и срок полномочий депутатов представительного органа первого созыва вновь образованного муниципального образования, а также порядок избрания, полномочия и срок полномочий первого главы данного муниципального образования в случае отсутствия инициативы граждан о проведении указанного в настоящей части местного референдума устанавливаются законом субъекта Российской Федерации (абзац 5 части 5 статьи 34 Закона № 131-ФЗ).

Выборы в органы местного самоуправления вновь образованного муниципального образования должны быть проведены не позднее чем через шесть месяцев со дня его создания (абзац 6 части 5 статьи 34 Закона № 131-ФЗ).

Представительным органом субъекта Российской Федерации – Думой Астраханской области был принят Закон Астраханской области от 10 апреля 2018 года № 32/2018-3 «О преобразовании муниципальных образований и административно-территориальных единиц «Село Малый Арал», «Степновский сельсовет» и внесении изменений в Закон Астраханской области «Об установлении границ муниципальных образований и наделении их статусом сельского, городского поселения, городского округа, муниципального района» и Закон Астраханской области «Об административно-территориальном устройстве Астраханской области» (далее – Закон Астраханской области от 10 апреля 2018 года № 32/2018-ОЗ).

Статьей 1 Закона Астраханской области от 10 апреля 2018 года № 32/2018-ОЗ регламентировано следующее:

1. Преобразовать путем объединения муниципальные образования «Село Малый Арал», «Степновский сельсовет», входящие в состав муниципального образования «Красноярский район», в муниципальное образование «Аксарайский сельсовет» (далее – вновь образованное муниципальное образование).

2. Наделить вновь образованное муниципальное образование статусом сельского поселения с административным центром в поселке Степной.

3. Днем создания вновь образованного муниципального образования является день вступления в силу данного Закона.

4. Границы вновь образованного муниципального образования, охватывающие территории преобразованных муниципальных образований «Село Малый Арал», «Степновский сельсовет», а также перечень населенных пунктов, входящих в состав территории вновь образованного муниципального образования, устанавливаются Законом Астраханской области от 6 августа 2004 года № 43/2004-ОЗ «Об установлении границ муниципальных образований и наделении их статусом сельского, городского поселения, городского округа, муниципального района».

Статьей 2 Закона Астраханской области от 10 апреля 2018 года № 32/2018-ОЗ предусмотрено, что в случае отсутствия инициативы граждан о проведении местного референдума по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования в установленный частью 5 статьи 34 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» срок установить следующее:

1) представительный орган вновь образованного муниципального образования первого созыва состоит из 10 депутатов и избирается сроком на пять лет;

2) первый глава вновь образованного муниципального образования избирается из состава представительного органа вновь образованного муниципального образования сроком на пять лет, исполняет полномочия председателя представительного органа вновь образованного муниципального образования первого созыва и осуществляет полномочия, установленные статьей 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

До формирования органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования полномочия по решению вопросов местного значения вновь образованного муниципального образования на соответствующих территориях осуществляют органы местного самоуправления муниципальных образований «ФИО8» и «Степновский сельсовет».

Поскольку Закон Астраханской области от 10 апреля 2018 года № 32/2018-03 вступил в силу 22 апреля 2018 года, этот же день является и днем создания вновь образованного муниципального образования «Аксарайский сельсовет».

При этом инициативы граждан о проведении местного референдума по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования «Аксарайский сельсовет» в установленный частью 5 статьи 34 Закона № 131-ФЗ срок не последовало.

Как установлено судами первой и апелляционной инстанций, на территории вновь образованного муниципального образования «Аксарайский сельсовет» 15 июля 2018 года состоялись выборы представительного органа муниципального образования «Аксарайский сельсовет» – Совета муниципального образования «Аксарайский сельсовет» Красноярского района Астраханской области.

Советом муниципального образования «Аксарайский сельсовет» 14 августа 2018 года принято решение № 3, которым утверждено Положение о Совете муниципального образования «Аксарайский сельсовет» Красноярского района Астраханской области (далее – Положение о Совете), в соответствии с пунктом 1 статьи 1 которого Совет муниципального образования «Аксарайский сельсовет» Красноярского района Астраханской области (далее – Совет) является представительным органом сельского поселения – муниципального образования «Аксарайский сельсовет» Красноярского района Астраханской области.

Согласно пункту 1 статьи 8 «Структурная организация Совета» Положения о Совете Совет состоит из 10 депутатов, рабочими органами Совета являются глава муниципального образования, возглавляющий Совет, заместитель председателя Совета, комиссии Совета, рабочие группы, депутатские фракции.

Согласно пункту 1 статьи 9 Положения о Совете Совет возглавляет глава муниципального образования, наделенный полномочиями председателя Совета, избранный из числа депутатов Совета сроком на пять лет.

На основании статьи 36 Закона № 131-ФЗ, Закона Астраханской области № 32/2018-03 Совет муниципального образования «Аксарайский сельсовет» 14 августа 2018 года принял решение № 2:

об избрании главой муниципального образования «Аксарайский сельсовет» ФИО3 ФИО27 из числа депутатов Совета муниципального образования «Аксарайский сельсовет» первого созыва сроком на пять лет (пункт 1);

о возложении на главу муниципального образования «Аксарайский сельсовет» полномочий председателя Совета муниципального образования «Аксарайский сельсовет» и исполнение полномочий, установленных статьей 36 Закона № 131-ФЗ (пункт 2), что не противоречит пункту 2 части 1 статьи 2 Закона Астраханской области от 10 апреля 2018 года № 32/2018-ОЗ.

20 августа 2018 года в отношении Совета муниципального образования «Аксарайский сельсовет» в ЕГРЮЛ внесена запись о его создании.

Решением Совета муниципального образования «Аксарайский сельсовет» Красноярского района Астраханской области от 18 сентября 2018 года № 10 принят Устав муниципального образования, который обнародован путем его размещения на информационных стендах преобразованных администраций и официальном сайте администрации.

Решением Совета муниципального образования «Аксарайский сельсовет» Красноярского района Астраханской области от 13 декабря 2018 года № 39 утверждена структура администрации муниципального образования «Аксарайский сельсовет».

26 декабря 2018 года в отношении администрации муниципального образования «Аксарайский сельсовет» Красноярского района Астраханской области в ЕГРЮЛ внесена запись о ее создании.

Учитывая, что инициативы граждан о проведении местного референдума по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования «Аксарайский сельсовет» в установленный частью 5 статьи 34 Закона № 131-ФЗ срок не последовало, Совет муниципального образования «Аксарайский сельсовет» Красноярского района Астраханской области в силу положений части 5 статьи 34 Закона № 131-ФЗ, статьи 2 Закона Астраханской области от 10 апреля 2018 года № 32/2018-ОЗ правомерно принял 14 августа 2018 года решение № 2 об избрании главой муниципального образования «Аксарайский сельсовет» ФИО3 ФИО28. из числа депутатов Совета муниципального образования «Аксарайский сельсовет» первого созыва сроком на пять лет, а также о возложении на главу муниципального образования «Аксарайский сельсовет» полномочий председателя Совета муниципального образования «Аксарайский сельсовет» и исполнение полномочий, установленных статьей 36 Закона № 131-ФЗ.

В соответствии со статьей 36 Закона № 131-ФЗ глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования в соответствии с данной статьей собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Глава муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования избирается, в том числе, представительным органом муниципального образования из своего состава. В случае избрания представительным органом муниципального образования из своего состава он исполняет полномочия его председателя либо возглавляет местную администрацию.

Глава муниципального образования не может одновременно исполнять полномочия председателя представительного органа муниципального образования и полномочия главы местной администрации.

Вместе с тем в соответствии с частью 3 статья 36 Закона № 131-Ф установленное пунктом 4 части 2 указанной статьи ограничение не распространяется на органы местного самоуправления муниципального образования, имеющего статус сельского поселения в котором в соответствии с уставом данного муниципального образования предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования.

Учитывая, что в соответствии с частью 2 статьи 1 Закона Астраханской области от 10 апреля 2018 года № 32/2018-03 вновь образованное муниципальное образование наделено статусом сельского поселения, то ограничения, предусмотренные пунктом 4 части 2 статьи 36 Закона № 131-ФЗ, на органы местного самоуправления муниципального образования «Аксарайский сельсовет» Красноярского района Астраханской области не распространяются.

Поскольку глава муниципального образования «Аксарайский сельсовет» ФИО3 ФИО29 исполняла полномочия главы администрации муниципального образования «Аксарайский сельсовет» на основании указанных норм Закона № 131-ФЗ, Закона Астраханской области от 10 апреля 2018 года № 32/2018-ОЗ и решения Совета муниципального образования «Аксарайский сельсовет» Красноярского района Астраханской области от 14 августа 2018 года № 2, права и законные интересы истцов исполнением ФИО3 ФИО30. в соответствии с действующим законодательством полномочий главы администрации муниципального образования «Аксарайский сельсовет» не нарушены, суды первой и апелляционной инстанций законно и обоснованно отказали истцам в удовлетворении их требований о признании незаконным действие главы муниципального образования «Аксарайский сельсовет» ФИО3 ФИО31, выразившееся в исполнении ею полномочий главы администрации муниципального образования «Аксарайский сельсовет» и о возложении обязанности устранить допущенные нарушения.

Статьей 37 Закона № 131-ФЗ определено, что местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия.

Главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования.

В соответствии с пунктом 3 статьи 14 Устава муниципального образования «Аксарайский сельсовет» глава муниципального образования в соответствии с абзацем 1 части 3 статьи 36 Закона № 131-ФЗ возглавляет администрацию и исполняет полномочия председателя Совета муниципального образования.

Поскольку ФИО3 ФИО32. исполняла полномочия главы администрации муниципального образования «Аксарайский сельсовет» на основании указанных норм действующего законодательства, суды первой и апелляционной инстанций обоснованно пришли к выводу о том, что законные основания для проведения в данном случае конкурса на замещение должности главы администрации отсутствуют, что права истцов не нарушены, поскольку оснований полагать, что действия главы муниципального образования «Аксарайский сельсовет» по исполнению ею полномочий председателя Совета муниципального образования и главы исполнительно-распорядительного органа муниципального образования (местной администрации) не соответствуют Закону № 131-ФЗ, Закону Астраханской области 3 от 10 апреля 2018 года № 32/2018-0 либо Уставу муниципального образования не имеется.

В этой связи суды первой и апелляционной инстанции также законно и обоснованно пришли к выводу об отказе истцам в удовлетворении их требований о признании незаконным бездействия Совета, выражающееся в непринятии мер по назначению конкурса на должность главы администрации муниципального образования «Аксарайский сельсовет» и о возложении обязанности устранить допущенные нарушения.

В соответствии со статьей 226 КАС РФ, если иное не предусмотрено данным Кодексом, при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд выясняет нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление; соблюдены ли сроки обращения в суд; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, на принятие оспариваемого решения, совершение оспариваемого действия (бездействия); порядок принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия) в случае, если такой порядок установлен; основания для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами; соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.

Для признания оспариваемого решения, действия (бездействия) незаконными необходима одновременная совокупность следующих условий: несоответствие оспариваемых решения, действия (бездействия) требованиям закона и нарушение ими прав и свобод административного истца.

По смыслу указанных норм права, суд отказывает в удовлетворении заявления, если установит, что оспариваемое постановление принято в соответствии с законом в пределах полномочий органа местного самоуправления и его должностных лиц и права либо свободы гражданина не нарушены.

По данному административному делу такая совокупность императивных оснований судом установлена.

Остальные доводы, изложенные в кассационной жалобе, не могут быть приняты судом кассационной инстанции в качестве основания к отмене решения суда первой и апелляционной инстанций, поскольку противоречат установленным по делу обстоятельствам и исследованным материалам дела, направлены на ошибочное толкование норм материального права и не содержат новых обстоятельств, которые не были предметом обсуждения судов первой и апелляционной инстанций или опровергали бы выводы обжалуемых судебных актов.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Четвертый кассационной суд общей юрисдикции

определил:

решение Красноярского районного суда Астраханской области от 17 июня 2019 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Астраханского областного суда от 21 августа 2019 года оставить без изменения, кассационную жалобу ФИО1 ФИО33, представителя ФИО2 ФИО34, ФИО3 ФИО35 по доверенности ФИО4 ФИО36 – без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи