Гражданский кодекс часть 1

рассмотрел в открытом судебном заседании поданную 24.05.2021 кассационную жалобу Администрации г. Новороссийска на решение Октябрьского районного суда г. Новороссийска Краснодарского края от 14.12.2020 и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 18.03.2021 по административному делу по административному иску прокурора г. Новороссийска к Администрации г. Новороссийска о признании недействующим в части решения уполномоченного органа.

Заслушав доклад судьи Усенко Н.В., представителя Администрации г. Новороссийска по доверенности Залепилову А.И., поддержавшую кассационную жалобу, прокурора отдела управления Главного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Костюка А.И., просившего об оставлении судебных актов без изменения, Четвертый кассационный суд общей юрисдикции,

установил:

прокурор г. Новороссийска (прокурор) обратился в суд с административным иском, в котором просил признать недействующими с момента вступления решения суда в законную силу пункты 3, 5 постановления Администрации г. Новороссийска от 29.01.2020 № 451 «О развитии инженерных сетей и коммуникаций на территории муниципального образования г. Новороссийск».

В обоснование требований прокурор указал на то, что 29.01.2020 Администрацией г. Новороссийска принято постановление № 451 «О развитии инженерных сетей и коммуникаций на территории муниципального образования г. Новороссийск» (постановление № 451), которым застройщикам при осуществлении нового строительства рекомендовано рассмотреть возможность строительства инженерных сетей и коммуникаций только в подземном исполнении, ресурсоснабжающим организациям рекомендовано рассмотреть возможность перевода наземных инженерных сетей и коммуникаций в подземное исполнение.

В пункте 3 постановления № 451 Управлению архитектуры и градостроительства Администрации г. Новороссийска рекомендовано осуществлять выдачу разрешения на строительство при наличии проектной документации по строительству, реконструкции для объектов капитального строительства социально – культурной сферы и спортивных сооружений, предусматривающей строительство инженерных сетей и коммуникаций только в подземном исполнении.

Постановление № 451 не было опубликовано в официальном печатном издании.

16.03.2020 прокурором г. Новороссийска на постановление № 451 в адрес Администрации г. Новороссийска принесен протест.

Постановлением Администрации г. Новороссийска от 03.04.2020 № 1728 внесены изменения в постановление № 451. Постановление дополнено пунктом 4 о необходимости опубликования постановления в печатном бюллетене «Вестник муниципального образования г. Новороссийск» и размещения его на официальном сайте Администрации г. Новороссийска.

Прокурор считает, что пунктом 3 оспариваемого постановления предусмотрено дополнительное основание для отказа в выдаче разрешения на строительство, что противоречит части 4 статьи 3, части 13 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (ГрК РФ).

Ссылаясь на изложенное, прокурор г. Новороссийска просил об удовлетворении административного иска.

Решением Октябрьского районного суда г. Новороссийска Краснодарского края от 14.12.2020, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 18.03.2021, административный иск удовлетворен.

Суды признали недействующими с момента вступления в силу решения суда пункты 3, 5 постановления Администрации г. Новороссийска от 29.01.2020 № 451 «О развитии инженерных сетей и коммуникаций на территории муниципального образования город Новороссийск» незаконными.

Суды возложили на Администрацию г. Новороссийска обязанность опубликовать сообщение о принятом решении в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу в печатном издании «Вестник муниципального образования г. Новороссийск».

В кассационной жалобе Администрация г. Новороссийска просит об отмене судебных актов, как постановленных с существенным нарушением норм материального права, принятии нового решения об отказе в административном иске.

По мнению заявителя жалобы, оспариваемое постановление не противоречит положениям Градостроительного кодекса Российской Федерации, поскольку не предусматривает административной ответственности за его неисполнение. Обращает внимание на то, что постановление носит рекомендательный характер, поскольку в нем застройщикам только рекомендовано рассмотреть возможность принятия мер для обеспечения безопасности функционирования инженерных сетей и коммуникаций.

На кассационную жалобу прокуратурой Краснодарского края поданы возражения, в которых содержится просьба об оставлении судебных актов без изменения, кассационной жалобы – без удовлетворения.

По результатам изучения материалов дела и доводов кассационной жалобы кассационный суд не усматривает предусмотренных статьей 328 КАС РФ оснований для отмены судебных актов.

Согласно части 7 статьи 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 настоящей статьи, в полном объеме.

При рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу (часть 8 статьи 213 КАС РФ).

Основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу (пункт 1 части 2 статьи 215 КАС РФ).

Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (Закон № 131-ФЗ) установлено, что муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 7).

По общему правилу, установленному частью 1 статьи 47 Закона № 131-ФЗ, муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования.

Исключение составляют нормативные правовые акты представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах, муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, учредителем которых выступает муниципальное образование, а также соглашения, заключаемые между органами местного самоуправления.

Муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования (часть 3 статьи 7 Закона № 131-ФЗ).

В пункте 2 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 N 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» судам даны разъяснения относительно того, что признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Вместе с тем признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом.

Проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения (пункт 35 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 N 50).

Проверяя соответствие акта, обладающего нормативными свойствами, действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений, суд устанавливает смысл разъясняемых положений, учитывая буквальное значение содержащихся в них слов и выражений, а также их место в системе права, взаимосвязи с другими правовыми нормами, цели и условия принятия соответствующего нормативного правового акта (пункт 36 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 N 50).

Из содержания пункта 3 статьи 67 Устава г. Новороссийска, принятого решением городской Думы муниципального образования город Новороссийск от 19.02.2019 N 392 «О принятии Устава муниципального образования город Новороссийск» следует, что систему муниципальных правовых актов муниципального образования «город Новороссийск» наряду с иными образуют и правовые акты главы данного муниципального образования.

Глава муниципального образования город Новороссийск издает постановления и распоряжения по вопросам, отнесенным к его компетенции настоящим уставом в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», другими федеральными законами (часть 1 статьи 74 Устава).

Глава муниципального образования город Новороссийск в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, законами Краснодарского края, уставом муниципального образования город Новороссийск, нормативными правовыми актами городской Думы муниципального образования город Новороссийск, издает постановления администрации по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами Краснодарского края, а также распоряжения администрации по вопросам организации работы администрации (часть 2 статьи 74 Устава).

Согласно части 1 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации (ГрК РФ) законодательство о градостроительной деятельности состоит из настоящего Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить настоящему Кодексу (часть 4 статьи 3 ГрК РФ).

В части 15 статьи 51 ГрК РФ органы местного самоуправления поименованы в числе уполномоченных органов на выдачу разрешения на строительство.

В части 13 статьи 51 ГрК РФ приведен исчерпывающий перечень оснований для отказа в выдаче разрешения на строительство.

Разрешая дело, суды руководствовались положениями части 4 статьи 3, части 13 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Суды установили, что постановлением Администрации г. Новороссийска от 29.01.2020 № 451 «О развитии инженерных сетей и коммуникаций на территории муниципального образования город Новороссийск» (в редакции постановления от 03.04.2020 № 1728) застройщикам при осуществлении нового строительства рекомендовано рассмотреть возможность строительства инженерных сетей и коммуникаций только в подземном исполнении, ресурсоснабжающим организациям рекомендовано рассмотреть возможность перевода наземных инженерных сетей и коммуникаций в подземное исполнение.

В пункте 3 Постановления Управлению архитектуры и градостроительства г. Новороссийска рекомендовано осуществлять выдачу разрешений на строительство при наличии проектной документации по строительству, реконструкции для объектов капитального строительства, социально-культурной сферы и спортивных сооружений, предусматривающей строительство инженерных сетей и коммуникация только в подземном исполнении.

Оспариваемое постановление распространяет свое действие на все ресурсоснабжающие организации, а также застройщиков, следовательно, по мнению судов, по своему содержанию является нормативным правовым актом.

Пункт 3 постановления, в котором УАиГ рекомендовано выдавать разрешения на строительство при наличии проектной документации по строительству, реконструкции объектов капитального строительства, предусматривающей строительство инженерных сетей и коммуникаций только в подземном исполнении, является, как указали суды, незаконным, поскольку противоречит требованиям статьи 51 ГрК РФ, фактически создавая дополнительное основание для отказа в выдаче разрешения на строительство (реконструкцию), не предусмотренное федеральным законодательством.

С выводами судов о том, что оспариваемое постановление содержит признаки нормативного правового акта надлежит согласиться, поскольку оно издано органом местного самоуправления, в нем содержатся правила поведения, обязательные для отраслевого муниципального органа и неопределенного круга застройщиков, рассчитанные на неоднократное применение, направленные на изменение существующих правоотношений применительно к муниципальной услуге по выдаче разрешения на строительство (реконструкцию). Анализ содержания постановления свидетельствует о том, что, несмотря на наличие термина «рекомендовать» оно в силу безальтернативного значения термина «только» имеет предписывающий, а не рекомендательный характер.

Надлежит согласиться с судами в части выводов о несоответствии постановления требованиям статьи 51 ГрК РФ, содержащей закрытый перечень оснований к отказу в выдаче разрешения на строительство (реконструкцию) объектов капитального строительства, как вызывающего неоднозначное толкование, и как следствие, создающего дополнительные ограничения в градостроительной сфере.

Таким образом, выводы судов о том, что оспариваемое постановление является нормативным правовым актом и не соответствует закону являются верными, поскольку соответствуют фактическим обстоятельствам дела и постановлены при правильном применении норм материального права, регулирующего возникшие правоотношения. Кассационная жалоба сводится к несогласию с выводами судов, не содержит ссылок на обстоятельства, наличие которых влечет отмену судебных актов в порядке кассационного производства, в связи с чем не подлежит удовлетворению. Руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Четвертый кассационный суд общей юрисдикции

определил:

решение Октябрьского районного суда г. Новороссийска Краснодарского края от 14.12.2020 и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 18.03.2021 оставить без изменения, кассационную жалобу Администрации г. Новороссийска – без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного СУДА Российской Федерации в срок, установленный частью 2 статьи 318 КАС РФ.

Председательствующий

Судьи:

Мотивированное кассационное определение изготовлено 10.08.2021.

Постановление06.04.2022