Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации Петропавловск-Камчатского городского округа на решение Петропавловск-Камчатского городского суда Камчатского края от 19 ноября 2019 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Камчатского краевого суда от 12 марта 2020 года по административному делу по административному исковому заявлению первого заместителя прокурора города Петропавловска-Камчатского в интересах Российской Федерации и неопределённого круга лиц о признании недействующим постановления администрации Петропавловск-Камчатского городского округа от 21 июня 2019 года № 1260 «Об утверждении проекта планировки территории и проекта межевания территории части квартала № 1 планировочного подрайона Петропавловск-Камчатского городского округа 3.1.1. – Деловое ядро центра Северного городского планировочного района».

Заслушав доклад судьи Ровенко П.А., выслушав объяснения представителей общества с ограниченной ответственностью «Олимп-Камчатка» ФИО1 и ФИО2, объяснения представителя акционерного общества «Корпорация развития Дальнего Востока» ФИО3, а также объяснения прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации Нишоновой Ф.А., считавших решение суда первой инстанции и апелляционное определение законными и обоснованными, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

у с т а н о в и л а:

первый заместитель прокурора города Петропавловска-Камчатского, действующий в интересах Российской Федерации и неопределённого круга лиц, обратился в Петропавловск-Камчатский городской суд Камчатского края с административным исковым заявлением о признании недействующим со дня вступления решения суда в законную силу постановления администрации Петропавловск-Камчатского городского округа (далее – Администрация) от 21 июня 2019 года № 1260 «Об утверждении проекта планировки территории и проекта межевания территории части квартала № 1 планировочного подрайона Петропавловск-Камчатского городского округа 3.1.1. – Деловое ядро центра Северного городского планировочного района» (далее – Постановление от 21 июня 2019 года № 1260), опубликованное в официальном печатном издании администрации Петропавловск-Камчатского городского округа – газете «Град Петра и Павла» 21 июня 2019 года, № 26.

В обоснование заявленных требований прокурор указал, что проведённой прокуратурой города проверкой установлено, что Постановление от 21 июня 2019 года № 1260 не соответствует требованиям действующего градостроительного законодательства, законодательства о территориях опережающего социально-экономического развития, а также нарушает интересы Российской Федерации, права, свободы и законные интересы неопределённого круга лиц.

Так, оспариваемым постановлением Администрация включила в указанный выше планировочный район с утверждением документации по его планировке земельный участок с кадастровым номером №, который постановлением Правительства Российской Федерации от 28 августа 2015 года № 899, действующим в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 23 декабря 2016 года № 1461, отнесён к территории опережающего социально-экономического развития «Камчатка» (далее – ТОСЭР «Камчатка»).

В то же время, ТОСЭР «Камчатка» является территорией, которая необходима для осуществления полномочий по вопросам, отнесенным к ведению Российской Федерации. Принятие решений по подготовке и утверждению документации по планировке территорий опережающего социально-экономического развития отнесено к компетенции Министерства Российской Федерации по развитию Дальнего Востока и Арктики.

При таких обстоятельствах у Администрации отсутствовали полномочия по утверждению проекта планировки территории и проекта межевания территории квартала № 1 планировочного подрайона Петропавловск-Камчатского городского округа 3.1.1. – Деловое ядро центра Северного городского планировочного района в части земельного участка с кадастровым номером <данные изъяты>.

С учётом изложенного, первый заместитель прокурора города просил суд признать недействующим со дня вступления решения суда в законную силу Постановление от 21 июня 2019 года № 1260.

Определениями Петропавловск-Камчатского городского суда Камчатского края к участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены: общество с ограниченной ответственностью «Русский двор», акционерное общество «Корпорация развития Дальнего Востока» (далее – АО «Корпорация развития Дальнего Востока»), Агентство приоритетных проектов развития Камчатского края, общество с ограниченной ответственностью «Олимп-Камчатка» (далее – ООО «Олимп-Камчатка»); Управление архитектуры, градостроительства и земельных отношений администрации Петропавловск-Камчатского городского округа, Министерство Российской Федерации по развитию Дальнего Востока и Арктики, врио Губернатора Камчатского края ФИО4

Решением Петропавловск-Камчатского городского суда Камчатского края от 19 ноября 2019 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Камчатского краевого суда от 12 марта 2020 года, административное исковое заявление первого заместителя прокурора города Петропавловска-Камчатского в интересах Российской Федерации и неопределённого круга лиц удовлетворено: признано недействующим со дня вступления решения суда в законную силу Постановление от 21 июня 2019 года № 1260.

20 июля 2020 года в Девятый кассационный суд общей юрисдикции поступила кассационная жалоба Администрации, поданная 3 августа 2020 года через Петропавловск-Камчатский городской суд Камчатского края, в которой ставится вопрос об отмене решения суда первой инстанции и апелляционного определения по мотиву их незаконности и необоснованности, а также о принятии по делу нового решения об отказе в удовлетворении административных исковых требований.

Определением судебной коллегии по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 9 сентября 2020 года произведена замена участвовавшего в административном деле в качестве заинтересованного лица Агентства приоритетных проектов развития Камчатского края на его правопреемника – Министерство инвестиций и предпринимательства Камчатского края.

Представители административного ответчика и заинтересованных лиц (кроме ООО «Олимп-Камчатка» и АО «Корпорация развития Дальнего Востока»), которые были извещены о месте и времени рассмотрения кассационной жалобы, в судебное заседание не явились. При указанных обстоятельствах, руководствуясь статьёй 150, частью 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ), судебная коллегия считает возможным рассмотреть кассационную жалобу в их отсутствие.

Частью 2 статьи 329 КАС РФ предусмотрено, что при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

В соответствии с частями 2 и 3 статьи 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта. Также судебный акт подлежит безусловной отмене кассационным судом общей юрисдикции в случаях, указанных в части 1 статьи 310 КАС РФ.

Судебная коллегия суда кассационной инстанции считает, что при рассмотрении настоящего административного дела судами были допущены нарушения норм процессуального права.

В силу положений частей 1, 2 статьи 39, части 3 статьи 208 КАС РФ заместитель прокурора города Петропавловска-Камчатского вправе обратиться в Петропавловск-Камчатский городской суд в защиту интересов Российской Федерации, прав, свобод и законных интересов неопределённого круга лиц с административным исковым заявлением об оспаривании нормативного правового акта Администрации.

Согласно положениям статьи 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, вводят местные налоги и сборы, решают иные вопросы местного значения.

Частью 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ) по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, Федеральному закону от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ).

Утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов городского округа документации по планировке территории отнесено к вопросам местного значения городского округа (пункт 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ).

Из содержания части 4 статьи 41 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что к документации по планировке территории относятся проект планировки территории и проект межевания территории.

Статьями 42 и 43 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлены требованиям к составу и содержанию проектов планировки территории и проекту межевания территории.

В соответствии с частью 1 статьи 42 Градостроительного кодекса Российской Федерации подготовка проектов планировки территории осуществляется для выделения элементов планировочной структуры, установления границ территорий общего пользования, границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства, определения характеристик и очерёдности планируемого развития территории.

Согласно части 2 статьи 43 Градостроительного кодекса Российской Федерации подготовка проекта межевания территории осуществляется для определения местоположения границ образуемых и изменяемых земельных участков, установления, изменения, отмены красных линий для застроенных территорий, в границах которых не планируется размещение новых объектов капитального строительства, а также для установления, изменения, отмены красных линий в связи с образованием и (или) изменением земельного участка, расположенного в границах территории, применительно к которой не предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, при условии, что такие установление, изменение, отмена влекут за собой исключительно изменение границ территории общего пользования.

В соответствии с требованиями части 10 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации подготовка документации по планировке территории осуществляется на основании документов территориального планирования, правил землепользования и застройки (за исключением подготовки документации по планировке территории, предусматривающей размещение линейных объектов).

Согласно части 13 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации особенности подготовки документации по планировке территории применительно к территориям поселения, городского округа устанавливаются статьёй 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Решение о подготовке документации по планировке территории применительно к территории городского округа, за исключением случаев, указанных в частях 2 – 4.2 и 5.2 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации, принимается органом местного самоуправления городского округа по инициативе указанных органов либо на основании предложений физических или юридических лиц о подготовке документации по планировке территории и подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, в течение трёх дней со дня принятия такого решения и размещается на официальном сайте поселения (при наличии официального сайта поселения) или на официальном сайте городского округа (при наличии официального сайта городского округа) в сети «Интернет» (части 1 и 2 статьи 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с частью 5 статьи 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации проекты планировки территории и проекты межевания территории, решение об утверждении которых принимается в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации органами местного самоуправления городского округа, до их утверждения подлежат обязательному рассмотрению на публичных слушаниях.

Общественные обсуждения или публичные слушания по проекту планировки территории и проекту межевания территории проводятся в порядке, установленном статьей 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, с учётом положений статьи 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации (часть 6 статьи 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В то же время, в силу части 2 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации уполномоченные федеральные органы исполнительной власти принимают решение о подготовке документации по планировке территории, обеспечивают подготовку документации по планировке территории, за исключением случаев, указанных в части 1.1 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации, и утверждают документацию по планировке территории, предусматривающую размещение объектов федерального значения и иных объектов капитального строительства, размещение которых планируется на территориях двух и более субъектов Российской Федерации, в том числе на территории закрытого административно-территориального образования, границы которого не совпадают с границами субъектов Российской Федерации, за исключением случая, указанного в части 3.1 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Так, положения статьи 10.7 Федерального закона от 29 декабря 2004 года № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» (далее – Федеральный закон от 29 декабря 2004 года № 191-ФЗ) предусматривают, что особенности осуществления градостроительной деятельности в связи с созданием ТОСЭР устанавливаются Федеральным законом от 29 декабря 2014 года № 473-ФЗ «О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон от 29 декабря 2014 года № 473-ФЗ).

Под ТОСЭР понимается часть территории субъекта Российской Федерации, включая закрытое административно-территориальное образование, и (или) акватории водных объектов, на которых в соответствии с решением Правительства Российской Федерации установлен особый правовой режим осуществления предпринимательской и иной деятельности в целях формирования благоприятных условий для привлечения инвестиций, обеспечения ускоренного социально-экономического развития и создания комфортных условий для обеспечения жизнедеятельности населения (пункт 3 статьи 2 Федерального закона от 29 декабря 2014 года № 473-ФЗ).

Из содержания части 1, пункта 4 части 2 статьи 3 Федерального закона от 29 декабря 2014 года № 473-ФЗ следует, что ТОСЭР создается на семьдесят лет по решению Правительства Российской Федерации на основании предложения уполномоченного федерального органа; решение о создании ТОСЭР принимается в виде постановления, в котором предусматривается, в том числе, описание местоположения границ ТОСЭР.

Уполномоченный федеральный орган осуществляет принятие решений о подготовке документации по планировке ТОСЭР и об утверждении проекта планировки ТОСЭР (пункт 3 статьи 7, часть 1 статьи 26 Федерального закона от 29 декабря 2014 года № 473-ФЗ).

Министерство Российской Федерации по развитию Дальнего Востока и Арктики является федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление функций по созданию ТОСЭР на территории Дальневосточного федерального округа (пункт 1 постановления Правительства Российской Федерации от 28 марта 2015 года № 287 «Об определении федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций в области создания территорий опережающего социально-экономического развития на территории Дальневосточного федерального округа, и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации»).

Как установлено судами первой и апелляционной инстанций, а также следует из материалов настоящего административного дела, постановлением Администрации от 21 июня 2019 года № 1260, опубликованным в печатном издании – газете «Град Петра и Павла» 21 июня 2019 года (№ 26), утверждён проект планировки территории и проект межевания территории части квартала № 1 планировочного подрайона Петропавловск-Камчатского городского округа 3.1.1. – Деловое ядро центра Северного городского планировочного района.

В состав указанного планировочного района орган местного самоуправления включил, в том числе, земельный участок с кадастровым номером №, который постановлением Правительства Российской Федерации от 28 августа 2015 года № 899 «О создании территории опережающего социально-экономического развития «Камчатка» (в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 23 декабря 2016 года № 146) включён Перечень кадастровых кварталов и земельных участков с кадастровыми номерами, в границах которых создаётся ТОСЭР «Камчатка».

Проанализировав приведённые положения Федеральных законов от 29 декабря 2004 года № 191-ФЗ и от 29 декабря 2014 года № 473-ФЗ, постановлений Правительства Российской Федерации от 28 марта 2015 года № 287 и от 28 августа 2015 года № 899, суды первой и апелляционной инстанций пришли к обоснованному выводу о том, что утверждение документации по планировке территории применительно к земельному участку с кадастровым номером <данные изъяты>, включённому в ТОСЭР «Камчатка», не относится к компетенции Администрации.

Между тем одного данного верного вывода судов было недостаточно для признания Постановления от 21 июня 2019 года № 1260 недействующим полностью (а не в соответствующей части), тогда как вопрос законности и обоснованности утверждения проекта планировки территории и проекта межевания территории для иных земельных участков, поставленных на кадастровых учёт и включённых в квартал № 1 планировочного подрайона Петропавловск-Камчатского городского округа 3.1.1. – Деловое ядро центра Северного городского планировочного района, судами не исследовался.

Часть 7 статьи 213 КАС РФ предусматривает, что при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 статьи 213 КАС РФ, в полном объёме.

В свою очередь, подпункты «а», «в» пункта 2, пункт 3 части 8 статьи 213 КАС РФ определяют, что при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд должен выяснить соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органа, принявшего нормативный правовой акт, процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Между тем каких-либо выводов о соблюдении (либо несоблюдении) Администрацией при принятии Постановления от ДД.ММ.ГГГГ№ установленной Градостроительным кодексом Российской Федерации процедуры подготовки и утверждения документации по планировке территории (включая проведение публичных слушаний по проекту оспариваемого нормативного правового акта), наличия (либо отсутствия) полномочий у Администрации на утверждение остальной части проекта планировки территории и проекта межевания территории (за исключением территории земельного участка с кадастровым номером <данные изъяты>), соответствия (либо несоответствия) Постановления от ДД.ММ.ГГГГ№ (за исключением включения в него земельного участка с кадастровым номером <данные изъяты>) нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, – вынесенные по делу судебные постановления не содержат.

Судебный акт является законным в том случае, когда принят при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, и обоснованным, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, а также тогда, когда он содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов (пункты 2 и 3 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от ДД.ММ.ГГГГ№ «О судебном решении»).

В силу части 1 статьи 307 КАС РФ рассмотрение административного дела в судебном заседании суда апелляционной инстанции осуществляется по правилам производства в суде первой инстанции с учётом особенностей, предусмотренных КАС РФ. Суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объёме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления (часть 1 статьи 308 КАС РФ).

Положения указанных статей КАС РФ, действующих в системной связи с другими положениями главы 34 КАС РФ, являются процессуальной гарантией правильного рассмотрения и разрешения судами административных дел и направлены на исправление в апелляционном порядке возможной ошибки, допущенной судом нижестоящей инстанции.

Данное правовое регулирование, обеспечивающее реализацию задач по защите нарушенных или оспариваемых прав свобод и законных интересов в сфере административных и иных публичных правоотношений, укрепление законности и предупреждение нарушений в сфере административных и иных публичных правоотношений (пункты 2 и 4 статьи 3 КАС РФ), не позволяет принимать немотивированные судебные акты.

В то же время, суд апелляционной инстанции названные требования процессуального закона не исполнил.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 329 КАС РФ суд кассационной инстанции, рассмотрев кассационные жалобу, представление с административным делом, вправе отменить судебный акт суда первой, апелляционной или кассационной инстанции полностью либо в части и направить дело на новое рассмотрение в соответствующий суд с указанием при необходимости на обязанность рассмотреть дело в ином составе судей.

Судебная коллегия суда кассационной инстанции полагает, что допущенные нарушения норм процессуального права являются существенными, они могли привести к принятию неправильного судебного акта, в связи с чем, учитывая необходимость своевременного рассмотрения дела, считает возможным отменить апелляционное определение и направить дело на новое рассмотрение в судебную коллегию по административным делам Камчатского краевого суда в ином составе судей.

При новом рассмотрении дела суду апелляционной инстанции следует учесть указанные выше нормы материального и процессуального законодательства, а также устранить допущенную неполноту при оценке законности оспариваемого нормативного правового акта.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

о п р е д е л и л а:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Камчатского краевого суда от 12 марта 2020 года отменить, направить административное дело на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции в ином составе судей.

Кассационное определение вступает в законную силу со дня его вынесения и может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев.

Председательствующий

Судьи