Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу ФИО1 на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Севастопольского городского судаот 1 августа 2023 г. по административному делу по административному исковому заявлению ФИО1 к управлению государственного строительного надзора и экспертизы г. Севастополя о признании решения в виде предостережения.

Заслушав доклад судьи Четвертого кассационного суда общей юрисдикции Аняновой О.П., судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

у с т а н о в и л а:

ФИО1 обратился в суд с административным исковым заявлением к Управлению государственного строительного надзора и экспертизыг. Севастополя (далее – Севгосстройнадзор), в котором просил признать незаконным и отменить решение административного ответчика, выраженное в виде предостережения о недопустимости нарушения обязательных требований от 5 августа 2022 г. №.

В обоснование исковых требований указал, что является собственником земельного участка с кадастровым номером <данные изъяты>, расположенного по адресу: <адрес>. Первоначально право собственности на земельный участок было подтверждено государственным актом о праве собственности на землю, выданным 16 декабря 2011 г. на основании решения Севастопольского городского Совета от 1 июля 2011 г. № 1104. Ранее решением Севастопольского городского Совета от 5 мая 2011 г. № 930 было утверждено градостроительное обоснование размещения объектов градостроительства – квартала индивидуальной дачной застройки поул. Эпроновская. Данным решением также было поручено Управлению градостроительства и архитектуры Севастопольской городской государственной администрации осуществить мероприятия по корректировке Генерального плана развития г. Севастополя до 2025 г. с учетом указанного градостроительного обоснования. 10 августа 2022 г. административным истцом было получено предостережение о недопустимости нарушения обязательных требований от 5 августа 2022 г. №, вынесенное Севгосстройнадзором, на которое 17 августа 2022 г.ФИО3 направлены возражения. Однако 7 сентября 2022 г. истцом получен ответ об отказе в удовлетворении его возражений. В августе 2019 г. ФИО9. с привлечением специалистов проведены работы по детальной археологической разведке (разведка с шурфовкой), по результатам выполненных археологических изысканий на земельном участке не были обнаружены объекты культурного наследия, обладающие признаками объекта археологического наследия. Управление охраны объектов культурного наследия г. Севастополя письмом от 8 ноября 2019 г. подтвердило указанные обстоятельства. Согласно письму Министерства культуры Российской Федерации от 30 января 2020 г. земельный участок не является объектом культурного наследия, включенным в реестр. Таким образом, предостережение является незаконным, нарушает права и законные интересы ФИО1, как собственника земельного участка и безосновательно делает невозможным использование земельного участка в соответствии с видом разрешенного использования.

Решением Гагаринского районного суда г. Севастополяот 12 января 2023 г. административный иск ФИО1 удовлетворен.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Севастопольского городского суда от 1 августа 2023 г. решение районного суда отменено, принято новое решение об отказе в удовлетворении административных исковых требований ФИО1

В кассационной жалобе по доводам, в ней изложенным ФИО1 просит апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Севастопольского городского суда от 1 августа 2023 г. отменить, как принятое с нарушением норм материального права, оставить решением Гагаринского районного суда г. Севастополяот 12 января 2023 г. в силе.

На кассационную жалобу ФИО4 Севгосстройнадзором поданы возражения.

Лица, участвующие в рассмотрении дела, извещенные о дате, времени и месте рассмотрения дела в кассационном порядке, в судебное заседание суда кассационной инстанции не явились. На основании части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации(далее – КАС РФ) судебная коллегия находит возможным рассмотрение дела в отсутствие неявившихся лиц, участвующих в деле.

В соответствии с частью 2 статьи 329 КАС РФ при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления. При этом суд кассационной инстанции не вправе проверять законность судебных актов в той части, в которой они не обжалуются, а также законность судебных актов, которые не обжалуются.

Согласно части 2 статьи 328 КАС РФ, основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции приходит к выводу, что судом апелляционной инстанции при рассмотрении настоящего дела такого рода нарушения допущены не были.

Судом установлено и следует из материалов дела, что ФИО1 является собственником спорного земельного участка, с видом разрешенного использования – «для индивидуального дачного строительства».

Предостережением Севгосстройнадзора от 5 августа 2022 г№, полученного административным истцом11 августа 2022 г., ФИО1 указано, что в соответствии с приказом Министерства культуры России от 12 августа 2016 г. № 1864«Об утверждении требований к осуществлению деятельности и градостроительным регламентам в границах территории объекта культурного наследия федерального значения – достопримечательное место «Древнийг. Херсонес Таврический и крепости Чембало и Каламита», расположенного в г. Севастополе» земельный участок с кадастровым номером <данные изъяты>, по адресу: <адрес>, расположен в регламентном участке Р-4-6, участок ПР-1, а также в соответствии с действующей градостроительной документацией – Генеральным планом <адрес>, утвержденным решением сессии Севастопольского городского Совета от 13 декабря 2005 г. № 4114, земельный участок расположен в зоне спецтерриторий, в границах которых размещение объекта индивидуального жилищного строительства не предусмотрено.

17 августа 2022 г. на данное предостережение ФИО3 направлены возражения, зарегистрированные в Севгосстройнадзоре 22 августа 2022 г.

7 сентября 2022 г. по результатам рассмотрения возражений административного истца Севгосстройнадзором направлено письмо заисх. №, фактически повторяющее обстоятельства, изложенные в предостережении от 5 августа 2022 г. Также указано, что Севгосстройнадзор не оспаривает право собственности административного истца на участок с кадастровым номером <данные изъяты>

Считая вышеуказанное предостережение о недопустимости нарушения обязательных требований незаконным и нарушающим права и законные интересы, ФИО1 обратился с настоящим иском в суд.

Удовлетворяя исковые требования, суд первой инстанции установив, что земельный участок с кадастровым номером <данные изъяты> поставлен на кадастровый учет с видом разрешенного использования – «для индивидуального дачного строительства», объекты, обладающие признаками объекта археологического наследия, не выявлены и хозяйственное освоение земельного участка не приведет к повреждению археологических объектов, пришел к выводу, что оспариваемое предостережение противоречит документам об образовании земельного участка и постановке его на кадастровый учет, заключению Управления охраны объектов культурного наследия г. Севастополя об отсутствии объектов, обладающих признаками объектов археологического наследия.

Суд апелляционной инстанции, признал выводы суда первой инстанции постановленными с существенным нарушением норм материального права, которыми регулируются спорные правоотношения.

С 1 июля 2021 г. вступил в силу Федеральный закон от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (далее – Закон № 248-ФЗ).

Согласно статье 49 Закона № 248-ФЗ в случае наличия у контрольного (надзорного) органа сведений о готовящихся нарушениях обязательных требований или признаках нарушений обязательных требований и (или) в случае отсутствия подтвержденных данных о том, что нарушение обязательных требований причинило вред (ущерб) охраняемым законом ценностям либо создало угрозу причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, контрольный (надзорный) орган объявляет контролируемому лицу предостережение о недопустимости нарушения обязательных требований и предлагает принять меры по обеспечению соблюдения обязательных требований.

Предостережение о недопустимости нарушения обязательных требований объявляется и направляется контролируемому лицу в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом, и должно содержать указание на соответствующие обязательные требования, предусматривающий их нормативный правовой акт, информацию о том, какие конкретно действия (бездействие) контролируемого лица могут привести или приводят к нарушению обязательных требований, а также предложение о принятии мер по обеспечению соблюдения данных требований и не может содержать требование представления контролируемым лицом сведений и документов.

Контролируемое лицо вправе после получения предостережения о недопустимости нарушения обязательных требований подать в контрольный (надзорный) орган возражение в отношении указанного предостережения. Порядок подачи и рассмотрения возражения в отношении предостережения устанавливается положением о виде контроля.

Контрольные (надзорные) органы осуществляют учет объявленных ими предостережений о недопустимости нарушения обязательных требований и используют соответствующие данные для проведения иных профилактических мероприятий и контрольных (надзорных) мероприятий.

В соответствии с пунктом 1 Положения о Севгосстройнадзоре, утвержденного постановлением Правительства Севастополя от 17 октября 2019 г. № 583-ПП, Севгосстройнадзор (далее – исполнительный орган) является исполнительным органом г. Севастополя, уполномоченным на осуществление регионального государственного строительного надзора на территории г. Севастополя, входящим в систему исполнительных органовг. Севастополя и финансируемым за счет средств бюджета г. Севастополя.

Для реализации целей и задач, указанных в пунктах 2 и 3 настоящего Положения, исполнительный орган выполняет следующие функции в установленной сфере деятельности: организацию и проведение мероприятий по профилактике нарушений обязательных требований нормативных правовых актов или их отдельных частей, соблюдение которых оценивается при проведении регионального государственного строительного надзора (подпункт 3 пункта 9.10 Положения о Севгосстройнадзоре).

В силу пункта 4 части 1 статьи 45 Закона № 248-ФЗ, подпункта 3пункта 3.2 Положения о региональном государственном строительном надзоре, утвержденного постановлением Правительства Севастополяот 13 декабря 2021 г. № 630-ПП, контрольные (надзорные) органы могут проводить, в том числе профилактическое мероприятие «объявление предостережения»; при осуществлении регионального государственного строительного надзора проводится, в том числе профилактическое мероприятие «объявление предостережения».

Приказом Севгосстройнадзора от 14 декабря 2021 г. № 92-од, принятым в соответствии со статьей 44 Закона № 248-ФЗ, постановлением Правительства Российской Федерации от 25 июня 2021 г. № 990«Об утверждении Правил разработки и утверждения контрольными (надзорными) органами программы профилактики рисков причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям», утверждена Программа профилактики рисков причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям в сфере регионального государственного строительного надзора в г. Севастополе на 2022 г., в соответствии с пунктом 13 которой предусмотрено проведение профилактического мероприятия «объявление предостережения» о недопустимости нарушения обязательных требований и предложение принять меры по обеспечению соблюдения обязательных требований. Указанное профилактическое мероприятие проводится постоянно при наличии сведений о готовящихся нарушениях обязательных требований или признаках нарушения обязательных требований.

В соответствии с пунктами 3.6, 3.7 Положения о региональном государственном строительном надзоре, утвержденного постановлением Правительства Севастополя от 13 декабря 2021 г. № 630-ПП, в случае наличия у Управления сведений о готовящихся нарушениях обязательных требований или признаках нарушений обязательных требований и (или) в случае отсутствия подтвержденных данных о том, что нарушение обязательных требований причинило вред (ущерб) охраняемым законом ценностям либо создало угрозу причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, Управление объявляет контролируемому лицу предостережение о недопустимости нарушения обязательных требований (далее – Предостережение) и предлагает принять меры по обеспечению соблюдения обязательных требований. Решение о направлении Предостережения принимает уполномоченное должностное лицо Управления на основании предложений должностного лица при наличии сведений, указанных в пункте 3.6 настоящего Положения.

Как следует из материалов настоящего административного дела, основанием для вынесения Севгосстройнадзором оспариваемого предостережения явились сведения о незаконном строительстве, поступившие в адрес Правительства Севастополя в социальных сетях, которые в «Системе Инцидент» сформированы в Инцидент от 18 июля2022 г. № 142791 и направлены на рассмотрение в Севгосстройнадзор.

По итогам рассмотрения указанных сведений, ведущим специалистом отдела государственного строительного надзора, информационной и методологической работы Севгосстройнадзора в соответствии с пунктом 2 статьи 60 Закона № 248-ФЗ вынесено мотивированное представление о направлении предостережения о недопустимости нарушения обязательных требований, по результатам рассмотрения которого вынесено оспариваемое предостережение от 5 августа 2022 г. №.

Проанализировав оспариваемое предостережение, судебная коллегия суда апелляционной инстанции пришла к правильному выводу, что оно соответствует требованиям статьи 49 Закона № 248-ФЗ, вынесено при наличии соответствующих полномочий, с соблюдением установленной процедуры и по предусмотренной форме.

Доводы административного иска о том, что предостережение является незаконным, нарушает права и законные интересы ФИО1, как собственника земельного участка и безосновательно делает невозможным использование земельного участка в соответствии с видом разрешенного использования, правильно отвергнуты апелляционным судом.

В силу статей 7, 42 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ) собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением, принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным видом использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

В соответствии со статьей 5 Федерального закона от 25 июня 2002 г.№ 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее – Закон № 73-ФЗ) земельные участки в границах территорий объектов культурного наследия, включенных в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, а также в границах территорий выявленных объектов культурного наследия относятся к землям историко-культурного назначения, правовой режим которых регулируется земельным законодательством Российской Федерации и названным федеральным законом.

В целях сохранения исторической, ландшафтной и градостроительной среды в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации устанавливаются зоны охраны объектов культурного наследия. В пределах земель историко-культурного назначения за пределами земель населенных пунктов вводится особый правовой режим использования земель, запрещающий деятельность, несовместимую с основным назначением этих земель. Использование земельных участков, не отнесенных к землям историко-культурного назначения и расположенных в указанных зонах охраны, определяется правилами землепользования и застройки в соответствии с требованиями охраны памятников истории и культуры(пункт 4 статьи 99 ЗК РФ).

Согласно подпункту 1 пункта 3 статьи 5.1 Закона № 73-ФЗ требования к осуществлению деятельности и градостроительному регламенту в границах территории достопримечательного места федерального значения устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия.

Приказом Министерства культуры Российской Федерации от 12 августа 2016 г. № 1864 утверждены требования к осуществлению деятельности и градостроительным регламентам в границах территории объекта культурного наследия федерального значения «Достопримечательное место «Древнийг. Херсонес Таврический и крепости Чембало и Каламита», расположенного в г. Севастополе» (далее – Требования).

Пунктом 4 названного приказа установлены общие ограничения для территории данного достопримечательного места, в частности запрещено: проектирование и проведение земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ, нарушающих целостность достопримечательного места, создающих угрозу повреждения, разрушения или уничтожения объектов культурного наследия, выявленных объектов культурного наследия, объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия, особо охраняемых природных территорий, памятных мест, элементов и характеристик историко-культурного и природного ландшафта, а также объектов, входящих в предмет охраны достопримечательного места (пункт 4.1); хозяйственная деятельность, наносящая ущерб окружающей среде – природным и антропогенным объектам и комплексам, санитарному состоянию и гидрологическому режиму водных объектов и элементов гидрографической сети (пункт 4.2).

Земельный участок административного истца расположен в регламентном участке Р-4-6, участок ПР-1.

В соответствии с пунктом 64 Требований в границах регламентного участка Р-4-6 выделяются участки ПР-1 – ПР-56.

Согласно пункту 65 Требований в границах участков ПР-1 – ПР-56 (территории, преимущественно занятые объектами промышленности и специального назначения) разрешается: эксплуатация объектов по функциональному назначению; строительство зданий туристической инфраструктуры (для участка ПР-37), промышленности, коммунально-складского и иного специального назначения, не наносящих ущерб объектам культурного наследия и при обязательном проведении визуального-ландшафтного анализа; реорганизация территории с изменением функционального назначения; ремонт, реконструкция существующих зданий и сооружений, приспособление при изменении функционального назначения; объемно-пространственное решение зданий и сооружений в соответствии с технологией на основе визуально-ландшафтного анализа, исключающего нарушение основных секторов обзора достопримечательного места.

Пунктом 66 Требований установлены архитектурно-планировочные параметры для участков ПР-1 – ПР-56. Для участка ПР-1 параметры упомянутых в пункте 65 зданий определяются на основе специально разработанных проектов с разделом по сохранению объектов культурного наследия, установлены другие ограничения: вид разрешенного использования «обеспечение обороны и безопасности», при реорганизации территории с изменением функционального назначения допускается «отдых (рекреация)», «культурное развитие», «обеспечение научной деятельности».

Таким образом, архитектурно-планировочные параметры, касающиеся высоты, протяженности фасада, площади застройки территории участка, установлены только для тех объектов, возведение которых соответствует видам разрешенного использования участка ПР-1 – «обеспечение обороны и безопасности», а при реорганизации территории с изменением функционального назначения таким возможно установленным, как «отдых (рекреация)», «культурное развитие», «обеспечение научной деятельности».

Для земельного участка административного истца, расположенного в границах участка ПР-1, вид разрешенного использования «для индивидуального дачного строительства» пунктом 66 Требований не предусмотрен.

Исходя из изложенного, факт расположения земельного участка истца в границах участка достопримечательного места, определяет особый режим его использования, и в рассматриваемых обстоятельствах не допускает возможность индивидуального строительства, в том числе при наличии специального проекта с разделом по сохранению объекта культурного наследия.

Данные обстоятельства подтверждаются градостроительным планом указанного земельного участка от 24 декабря 2019 г. <данные изъяты> в котором не указано место допустимого размещения объекта капитального строительства, то есть отсутствует «пятно застройки».

Согласно статье 8 Закона № 248-ФЗ при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля проведение профилактических мероприятий, направленных на снижение риска причинения вреда (ущерба), является приоритетным по отношению к проведению контрольных (надзорных) мероприятий.

Государственный контроль (надзор), муниципальный контроль должны обеспечивать стимулы к добросовестному соблюдению обязательных требований и минимизацию потенциальной выгоды от нарушений обязательных требований.

Таким образом, как верно указано судом апелляционной инстанции, выданное ФИО1 предостережение, содержащее предложение по принятию мер по обеспечению соблюдения обязательных требований части 2 статьи 40, части 3 статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации, Закона № 73-ФЗ, является профилактическим мероприятием, цель которого не привлечь к ответственности контролируемое лицо или обязать его выполнить те или иные действия, а принять меры по недопущению в будущем нарушений обязательных требований, которые могут повлечь для контролируемого лица применения в отношении него уже конкретных мер, в том числе административного наказания.

При таких обстоятельствах, суд апелляционной инстанции пришел к верному выводу, что оспариваемое предостережение по форме и содержанию соответствует вышеуказанным требованиям законодательства и не нарушает прав и законных интересов административного истца, поскольку не создает препятствий к законному владению и распоряжению земельным участком в соответствии с видом его разрешенного использования и с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических и иных правил, нормативов, а также не налагает на него какой-либо незаконной обязанности, поскольку фактически преследует цель предупредить административного истца, которому оно выносилось, о недопустимости нарушения требований закона.

Поскольку указанные обстоятельства не были учтены районным судом, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что решение суда первой инстанции подлежит отмене с принятием по делу нового решения об отказе в удовлетворении административного иска.

Оснований не соглашаться с данным выводом суда апелляционной инстанции не имеется, так как вывод суда соответствует фактическим обстоятельствам дела и подлежащим применению нормам права.

Не могут повлиять на выводы суда апелляционной инстанции и утверждения кассатора о том, что приказом Министерства культуры Российской Федерации от 12 августа 2016 г. № 1864 для спорного земельного участка не запрещено размещение садовых домов, жилых домов, хозяйственных построек и гаражей.

Такая позиция административного истца, со ссылкой на решение суда по ранее рассмотренному делу, не имеющее в силу положений статьи 64КАС РФ значения для настоящего дела, является не правильной, поскольку в соответствии со статьей 7 ЗК РФ, статьей 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации вид разрешенного использования конкретного земельного участка выбирается из предусмотренных градостроительным регламентом видов, и архитектурно-планировочные параметры, касающиеся высоты, площади объектов капитального строительства, установлены только для тех объектов, возведение которых соответствует видам разрешенного использования участка ПР-1 – это объекты обороны и безопасности, а также предназначенные для отдыха, культурного развития и научной деятельности.

Доводы, изложенные в кассационной жалобе об обратном, не основаны на законе, по сути, выражают субъективное мнение автора жалобы о толковании приведенных в ней норм материального права применительно к установленным судами обстоятельствам, и не содержат оснований к отмене апелляционного определения.

Иное толкование автором кассационной жалобы положений действующего законодательства не свидетельствует о неправильном применении судами норм права.

Суд кассационной инстанции в силу своей компетенции, установленной положениями статьи 329 КАС РФ, при рассмотрении жалобы должен исходить из признанных установленными судами первой и апелляционной инстанций фактических обстоятельств дела, проверять лишь правильность применения и толкования норм материального и процессуального права судами первой и апелляционной инстанций при разрешении дела, и правом переоценки доказательств не наделен.

Нарушений процессуального закона, влекущих безусловную отмену обжалуемых судебных актов, судами не допущено.

На основании изложенного, руководствуясь положениями статей 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

о п р е д е л и л а:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Севастопольского городского суда от 1 августа 2023 г. – оставить без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьями 318, 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 21 декабря 2023 г.

Председательствующий	О.П. Анянова

Судьи	Ю.Б. Капункин

	О.А. Шидакова