Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Панфиловой О.П. на решение Волжского районного суда г. Саратова от 27 мая 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Саратовского областного суда от 19 ноября 2020 года по административному делу по административному исковому заявлению Панфиловой О.П. к администрации муниципального образования «Город Саратов» о признании нормативного правого акта недействующим.

Заслушав доклад судьи Первого кассационного суда общей юрисдикции Гайдарова М.Б., объяснения Панфиловой О.П., поддержавшей доводы кассационной жалобы, возражения представителя администрации муниципального образования «Город Саратов» - Полянского Г.Ю., заключение прокурора четвертого отдела (кассационного) с дислокацией в г. Саратове апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Никоноровой О.Е., полагавшей кассационную жалобу не подлежащей удовлетворению, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

у с т а н о в и л а:

администрацией муниципального образования «Город Саратов» 09 июня 2015 года принято постановление № 1411 «Об утверждении Положения о порядке отбора участников для размещения аттракционов в целях проведения спортивных, культурных и иных массовых мероприятий на территории муниципального образования «Город Саратов», которое опубликовано на сайте www.saratovmer.ru 11 июня 2015 года.

Панфилова О.П. обратилась в суд с административным иском, в котором просила с учетом уточнения признать постановление администрации муниципального образования «Город Саратов» № 1411 от 09 июня 2015 года «Об утверждении Положения о порядке отбора участников для размещения аттракционов в целях проведения спортивных, культурных и иных массовых мероприятий на территории муниципального образования «Город Саратов» не соответствующим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению со дня внесения изменений постановлением Правительства Российской Федерации от 30 апреля 2016 № 385, введённым в действие с 13 мая 2016 года, в перечень объектов, виды которых утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 03 декабря 2014 года № 1300, то есть с 13 мая 2016 года.

Требования мотивированы тем, что оспариваемое постановление несоответствует положениям статей 39.33, 39.36 Земельного кодекса РоссийскойФедерации, а также постановлению правительства Саратовской области от27 февраля 2015 года № 79-П «Об утверждении Положения о порядке и условияхразмещения объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов» и нарушает её права и законные интересы, поскольку создаёт непреодолимые препятствия для предпринимательской деятельности в части реализации права на использование земельных участков, расположенных в границах территории общего пользования, для размещения объектов предпринимательской деятельности, в порядке и на условиях, установленных нормами федерального и регионального законодательства. По мнению административного истца, органы местного самоуправления ограничены в своих полномочиях по решению вопросов при использовании земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для размещения объектов, виды которых устанавливаются Правительством Российской Федерации и не наделены полномочиями по правовому регулированию данных отношений, не имеют права принимать муниципальные правовые акты, устанавливающие положения, порядок и условия размещения данных объектов.

Решением Волжского районного суда города Саратова от 27 мая 2020 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Саратовского областного суда от 19 ноября 2020 года, в удовлетворении иска отказано.

В кассационной жалобе, поданной 20 мая 2021 года Панфиловой О.П., через суд первой инстанции, оспаривается законность и обоснованность судебных актов первой и апелляционной инстанций, ставится вопрос об их отмене, принятии по делу нового судебного акта.

Доводы кассационной жалобы повторяют основания административного иска и позицию стороны в судах первой и апелляционной инстанций. Заявитель полагает, что обжалуемым нормативно-правовым актом нарушаются её права, так как она лишена права участвовать и претендовать на предоставление земельного участка в целях осуществления предпринимательской деятельности; принятый акт противоречит другим нормативно-правовым актам, имеющим высшую юридическую силу, а также равнозначным нормативно-правовым актам; судами оставлен без внимания довод о том, что оспариваемый нормативный правовой акт не может применяться, так как основан на ранее признанном недействительным пункте 1.7 Положения об использовании земельных участков; суды не проверили оспариваемый акт на предмет установления им дополнительных ограничений, не предусмотренных статьями 39.33 и 39.36 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) и Порядком, утвержденным постановлением правительства Саратовской области от 27 февраля 2006 года № 79-п; не дана оценка неоднозначности толкования и неопределенности критериев, условий и оснований для принятия решения комиссией о победителе конкурса отбора участников.

Иные стороны в суд кассационной инстанции не явились, извещены надлежащим образом о месте и времени судебного заседания, что, в силу части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, не препятствует рассмотрению кассационных жалобы, представления. Явка сторон не признавалась обязательной.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статья 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, объяснения административного истца, возражения представителя административного ответчика, заключение прокурора, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции считает, что такие нарушения судами первой и апелляционной инстанций не допущены.

Решением Волжского районного суда города Саратова от 25 января 2019 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Саратовского областного суда от 11 апреля 2019 года, заявленные Панфиловой О.П. требования были удовлетворены, обжалуемое постановление было признано не соответствующим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, недействующим и не подлежащим применению с 13 мая 2016 года.

На основании решения Волжского районного суда от 25 января 2019 года администрацией муниципального образования «Город Саратов» 13 августа 2019 года было издано постановление № 1678 «О признании утратившим силу постановления администрации муниципального образования «Город Саратов» от 09 июня 2015 года № 1411.

Кассационным определением Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 20 декабря 2019 года № 32-КА19-7 решение Волжского районного суда города Саратова от 25 января 2019 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Саратовского областного суда от 11 апреля 2019 года отменены, административное дело направлено на новое рассмотрение в суд первой инстанции в ином составе судей.

31 января 2020 года администрацией муниципального образования «Город Саратов» издано постановление № 158 «Об отмене постановления администрации муниципального образования «Город Саратова» от 13 августа 2019 года № 1678.

При новом рассмотрении дела судами постановлены оспариваемые акты.

Согласно материалам дела 09 июня 2015 года администрацией муниципального образования «Город Саратов» принято постановление № 1411 «Об утверждении Положения о порядке отбора участников для размещения аттракционов в целях проведения спортивных, культурных и иных массовых мероприятий на территории муниципального образования «Город Саратов», которое опубликовано на сайте www.saratovmer.ru 11 июня 2015 года.

Постановлением администрации муниципального образования «Город Саратов» от 14 сентября 2015 года № 2504 «О внесении изменений в постановление администрации муниципального образования «Город Саратов» от 09 июня 2015 года № 1411 «Об утверждении Положения о порядке отбора участников для размещения аттракционов в целях проведения спортивных, культурных и иных массовых мероприятий на территории муниципального образования «Город Саратов» внесены изменения в оспариваемый нормативный правовой акт, которые опубликованы на сайте администрации муниципального образования «Город Саратов» www.saratovmer.ru 16 сентября 2015 года.

Постановлением администрации муниципального образования «Город Саратов» от 23 декабря 2015 года № 3738 «О внесении изменений в постановление администрации муниципального образования «Город Саратов» от 09 июня 2015 года № 1411 «Об утверждении Положения о порядке отбора участников для размещения аттракционов в целях проведения спортивных, культурных и иных массовых мероприятий на территории муниципального образования «Город Саратов» внесены изменения в оспариваемый нормативный правовой акт, которые опубликованы на сайте администрации муниципального образования «Город Саратов» www.saratovmer.ru 25 декабря 2015 года.

Постановлением администрации муниципального образования «Город Саратов» от 28 января 2016 года № 138 «О внесении изменений в постановление администрации муниципального образования «Город Саратов» от 09 июня 2015 года № 1411 «Об утверждении Положения о порядке отбора участников для размещения аттракционов в целях проведения спортивных, культурных и иных массовых мероприятий на территории муниципального образования «Город Саратов» внесены изменения в оспариваемый нормативный правовой акт, которые опубликованы на сайте администрации муниципального образования «Город Саратов» www.saratovmer.ru 28 января 2016 года.

Постановлением администрации муниципального образования «Город Саратов» от 10 апреля 2017 года № 604 «О внесении изменений в постановление администрации муниципального образования «Город Саратов» от 09 июня 2015 года № 1411 «Об утверждении Положения о порядке отбора участников для размещения аттракционов в целях проведения спортивных, культурных и иных массовых мероприятий на территории муниципального образования «Город Саратов» внесены изменения в оспариваемый нормативный правовой акт, которые опубликованы на сайте администрации муниципального образования «Город Саратов» www.saratovmer.ru 12 апреля 2017 года.

Постановлением администрации муниципального образования «Город Саратов» от 16 марта 2018 года № 525 «О внесении изменений в постановление администрации муниципального образования «Город Саратов» от 09 июня 2015 года № 1411 «Об утверждении Положения о порядке отбора участников для размещения аттракционов в целях проведения спортивных, культурных и иных массовых мероприятий на территории муниципального образования «Город Саратов» внесены изменения в оспариваемый нормативный правовой акт, которые опубликованы на Сайте администрации муниципального образования «Город Саратов» www.saratovmer.ru 19 марта 2018 года.

Данные постановления администрации муниципального образования «Город Саратов» направлены для включения в Регистр муниципальных нормативных правовых актов.

В соответствии с Порядком проведения оценки регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов, устанавливающих новые или изменяющих ранее предусмотренные муниципальными нормативными правовыми актами обязанности для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности, заместителем главы администрации по экономическим вопросам, председателем комитета по экономике администрации муниципального образования «Город Саратов» дано заключение от 05 мая 2015 года № 03-02-03/4093 об оценке регулирующего воздействия проекта постановления администрации муниципального образования «Город Саратов» «Об утверждении положения о порядке отбора участников по размещению временных нестационарных аттракционов и другого развлекательного оборудования в целях проведения спортивных, культурных и иных массовых мероприятий на территории муниципального образования «Город Саратов». В соответствии с данным заключением в проекте постановления отсутствуют положения, вводящие излишние обязанности, запреты и ограничения для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности, а так же способствующие возникновению необоснованных расходов данных субъектов и бюджета муниципального образования «Город Саратов».

Разработчиком обжалуемого постановления в период с 07 апреля 2015 года по 17 апреля 2015 года проведено публичное обсуждение проекта постановления и сводного отчета об оценке регулирующего воздействия проекта постановления путем размещения данных материалов на официальном сайте администрации муниципального образования «Город Саратов» в сети интернет (www.saratovmer.ru/regvoz/project.).

Уведомление о проведении процедуры оценки регулирующего воздействия было направлено разработчиком в адрес Торгово-промышленной палаты Саратовской области, в течение срока проведения публичного обсуждения замечаний и предложений по проекту постановления не поступало.

Указанные обстоятельства позволили нижестоящим судам прийти к выводу о том, что порядок издания, официального опубликования и вступления в силу оспариваемого постановления администрацией муниципального образования «Город Саратов» соблюден.

Постановление от 09 июня 2015 года № 1411 принято администрацией муниципального образования «Город Саратов» в целях удовлетворения потребностей населения в спортивных, культурных и иных мероприятиях массового характера, а также организации свободного времени жителей утверждены: Положение о порядке отбора участников для размещения аттракционов в целях проведения спортивных, культурных и иных массовых мероприятий на территории муниципального образования «Город Саратов» (приложение № 1) (далее - Положение) и Перечень мест для размещения аттракционов на территории муниципального образования «Город Саратов» (приложение № 2) (далее - Перечень).

Согласно пункту 1.1 Положения настоящий Порядок разработан в целях осуществления отбора участников для размещения аттракционов для проведения спортивных, культурных и иных массовых мероприятий на территории муниципального образования «Город Саратов».

Размещение аттракционов осуществляется в целях создания условий для массового отдыха жителей района, включая обустройство мест массового отдыха населения, вызвано необходимостью в проведении спортивных, культурных и иных массовых мероприятий, а также в целях организации свободного времени жителей и согласно пункту 1.6 Положения допускается только в местах, определенных перечнем мест для их размещения (приложение № 2).

Суды, признавая требования заявителя не подлежащими удовлетворению, исходили из того, что поскольку порядок и условия размещения на территории Саратовской области объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов, были утверждены постановлением правительства Саратовской области от 27 февраля 2015 года № 79-П во исполнение требований статьи 39.36 Земельного кодекса Российской Федерации и статьи 2 Закона Саратовской области «О земле», то в целях реализации положений указанного постановления правительства Саратовской области администрация муниципального образования «Город Саратов» вправе утвердить оспариваемое положение о порядке отбора участников для размещения аттракционов в целях проведения спортивных, культурных и иных массовых мероприятий на территории муниципального образования «Город Саратов» (приложение 1) и конкретный перечень мест для их размещения на территории названного муниципального образования (приложение 2).

Судом апелляционной инстанции признан необоснованным довод жалобы о том, что обжалуемое постановление противоречит нормативным правовым актам, имеющим высшую юридическую силу, так как таких оснований по делу не установлено.

Судебная коллегия кассационной инстанции в пределах полномочий, предоставленных статьей 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, с учетом всей совокупности обстоятельств и исследованных доказательств соглашается с такими выводами судов первой и апелляционной инстанций.

Положения статей 39.33 и 39.36 ЗК РФ предусматривают соответственно случаи и основания для использования земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитута, публичного сервитута и использование земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для размещения нестационарных торговых объектов, рекламных конструкций, а также объектов, виды которых устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 апреля 2016 года № 385 «О внесении изменений в перечень видов объектов, размещение которых может осуществляться на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов, утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 3 декабря 2014 года № 1300» утверждены прилагаемые изменения, которые вносятся в перечень видов объектов, размещение которых может осуществляться на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов, утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 3 декабря 2014 года № 1300 «Об утверждении перечня видов объектов, размещение которых может осуществляться на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов».

Порядок и условия размещения на территории Саратовской области объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов, утверждены постановлением правительства Саратовской области от 27 февраля 2015 года № 79-П во исполнение требований статьи 39.36 ЗК РФ и статьи 2 Закона Саратовской области «О земле».

Оспариваемый акт и его положения приняты административным ответчиком в целях реализации положений указанного постановления правительства Саратовской области.

При таких данных, доводы кассационной жалобы о противоречии положений оспариваемого нормативного правового акта вышеуказанным нормативным правовым актам несостоятельны.

Оспариваемые положения нормативного правового акта не содержат норм дополнительного регулирования или установления дополнительных ограничений субъектам регулируемых правоотношений и не вторгаются в компетенцию вышестоящих государственных органов.

Вопреки доводам кассационной жалобы оспариваемый акт не устанавливает дополнительных ограничений, не содержит неоднозначности толкования и неопределенности критериев, условий и оснований принятия решений. Выводы судов соответствуют обстоятельствам дела и требованиям закона.

С учетом указанных обстоятельств доводы кассационной жалобы, фактически повторяющие позицию стороны в судах, которой в оспариваемых судебных актах дана правильная правовая оценка, не содержат оснований к отмене судебных актов судом кассационной инстанции.

При таких данных, оспариваемые судебные акты первой и апелляционной инстанций полностью отвечают требованиям законности и обоснованности, у кассационной инстанции общей юрисдикции отсутствуют основания, предусмотренные статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации к отмене и (или) изменению судебных актов, в связи с чем, кассационная жалоба подлежит оставлению без удовлетворения.

На основании изложенного, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 328 - 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,

определила:

решение Волжского районного суда г. Саратова от 27 мая 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Саратовского областного суда от 19 ноября 2020 года оставить без изменения, кассационную жалобу Панфиловой О.П. – без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который исчисляется со следующего дня после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 30 июня 2021 года.

Председательствующий

Судьи