Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью «Производственно-коммерческая фирма «<данные изъяты>» на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Московского областного суда от 14 августа 2023 года по административному делу по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью производственно-коммерческая фирма «<данные изъяты>» к администрации Одинцовского городского округа Московской области, комитету по управлению муниципальным имуществом администрации Одинцовского городского округа Московской области об оспаривании постановления.

Заслушав доклад судьи Первого кассационного суда общей юрисдикции Софронова В.А., объяснения представителей общества с ограниченной ответственностью производственно-коммерческая фирма «<данные изъяты>» Д.А.Ю., С.Д.В., поддержавших доводы кассационной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Серебрякова А.А., полагавшего кассационную жалобу подлежащей удовлетворению, судебная коллегия по административным делам

у с т а н о в и л а:

постановлением администрации Одинцовского городского округа Московской области (далее – Администрация) от 5 ноября 2019 года № 1328 «Об утверждении схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории Одинцовского городского округа Московской области на 2017-2022 годы» (в редакции постановления Администрации от 19 мая 2020 года № 1233 «Об увеличении на 12 месяцев срока действия схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории Одинцовского городского округа Московской области), далее – постановление от 5 ноября 2019 года № 1328, утверждена схема размещения нестационарных торговых объектов на территории Одинцовского городского округа Московской области на 2017-2022 годы (далее – схема на 2017-2022 годы).

Постановление от 5 ноября 2019 года № 1328 опубликовано 8 ноября 2019 года в газете «Одинцовская неделя» № 44/2 и на сайте Одинцовского городского округа Московской области по адресу odin.ru: https://odin.ru/business/attentioii/7i- 2074.

В схему на 2017-2022 годы не включены нестационарные торговые объекты, принадлежащие Обществу, включенные ранее (пункты 147- 174) в схему размещения нестационарных торговых объектов на территории Одинцовского муниципального района Московской области на 2017-2021 годы в редакции постановления Администрации от 28 марта 2017 года № 1355 «О внесении изменений в Схему размещения нестационарных торговых объектов на территории Одинцовского муниципального района Московской области на 2017-2021 годы» (далее – постановление от 28 марта 2017 года № 1355).

Общество с ограниченной ответственностью «Производственно-коммерческая фирма «<данные изъяты>» (далее – Общество) обратилось в суд с административным исковым заявлением, с учетом уточнения требований просило, в частности, признать недействующим постановление от 5 ноября 2019 года № 1328 в части исключения из схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории Одинцовского городского округа Московской области нестационарных торговых объектов, указанные в пунктах 147-174 постановления от 28 марта 2017 года № 1355; обязать Администрацию включить в схему размещения нестационарных торговых объектов на территории Одинцовского городского округа Московской области на 2017 – 2022 годы названные нестационарные торговые объекты.

В обоснование административного иска указало, что между Обществом и Администрацией заключен договор аренды части площадного объекта от 22 августа 2017 года № 1/31, согласно которому Обществу переданы в аренду части 14 остановочных пунктов для размещения нестационарных торговых объектов. Оспариваемым постановлением утверждена новая схема, в которую объекты Общества не включены.

Административный истец считает новую схему в оспариваемой части незаконной и нарушающей его права, поскольку более 20 лет Общество использует по назначению указанные торговые объекты на предоставленных в установленном порядке площадях, является субъектом малого предпринимательства, обеспечивает более 80 рабочих мест, осуществляет полное содержание остановочных пунктов, а также капитальный ремонт подземных пешеходных переходов в городе Одинцово. В силу закона утверждение схемы размещения, равно как и внесение в нее изменений, не может служить основанием для пересмотра мест размещения нестационарных торговых объектов, строительство, реконструкция или эксплуатация которых были начаты до утверждения указанной схемы.

На обращения в Администрацию по вопросам восстановления названных объектов в схеме на 2017- 2021 годы, их переноса на выделенные для этого земельные участки и предоставления компенсационных мест было отказано.

Решением Одинцовского городского суда Московской области от 29 августа 2022 года постановление в оспариваемой части признано незаконным; в возложении на Администрацию обязанности внести изменения в схему отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Московского областного суда от 14 августа 2023 года решение городского суда отменено, в удовлетворении административного иска отказано.

В кассационной жалобе, поступившей в суд первой инстанции 7 сентября 2023 года, Общество просит отменить апелляционное определение, оставить в силе решение городского суда. Повторяя доводы, изложенные в судах нижестоящих инстанций, настаивает на отсутствии оснований для исключения нестационарных торговых объектов Общества из схемы на 2017-2022 годы. Считает, что судом апелляционной инстанции неверно применен (не применен) материальный закон, не допускающий ограничение размещения объекта путем обязания заключить договор на право его размещения посредством конкурентных процедур, не учтено, что в 2001 году объекты размещены с соблюдением всех требований; не принято во внимание, что размещение объекта на основании схемы не требует заключения отдельного договора аренды. Кроме того, по утверждению заявителя, отдаленность объектов от остановочных пунктов не регламентирована, данных о размещении объектов в подземных переходах и в пятиметровой зоне от входов (выходов) не имеется.

Относительно кассационной жалобы Администрацией представлены письменные возражения.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно. При таких обстоятельствах, учитывая положения части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив в соответствии с требованиями части 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации правильность применения и толкования судами норм материального права и норм процессуального права в пределах доводов кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

По настоящему административному делу такие нарушения были допущены судом апелляционной инстанции.

Согласно пункту 15 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» к вопросам местного значения городского округа относятся создание условий для обеспечения жителей городского округа услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания.

На основании пункта 1 статьи 39.36 Земельного кодекса Российской Федерации размещение нестационарных торговых объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании схемы размещения нестационарных торговых объектов в соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2009 года № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности».

Согласно частям 1 – 3, 6 статьи 10 названного закона размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов. Порядок включения в схему размещения, указанную в части 1 настоящей статьи, нестационарных торговых объектов, расположенных на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности, устанавливается Правительством Российской Федерации. Схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Утверждение схемы размещения нестационарных торговых объектов, а, равно как и внесение в нее изменений, не может служить основанием для пересмотра мест размещения нестационарных торговых объектов, строительство, реконструкция или эксплуатация которых были начаты до утверждения указанной схемы.

Распоряжением Министерства потребительского рынка и услуг Московской области от 27 декабря 2012 года № 32-Р утвержден Порядок разработки и утверждения органами местного самоуправления муниципальных образований Московской области схем размещения нестационарных торговых объектов.

Согласно пункту 2.7 названного Порядка (в редакции распоряжения Министерства потребительского рынка и услуг Московской области от 1 августа 2017 года № 17РВ-16) не допускается размещение нестационарных торговых объектов, в частности, ближе 5 метров от остановочных павильонов, в надземных и подземных переходах, а также в 5-метровой охранной зоне от входов (выходов) в подземные переходы, метро.

Аналогичное регулирование установлено пунктом 2.7 Порядка разработки и утверждения схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории Одинцовского муниципального района Московской области (утвержден решением Совета депутатов Одинцовского муниципального района Московской области от 28 апреля 2015 года № 10/4).

Разрешая спор и признавая недействующим постановление в оспариваемой части, городской суд указал на предусмотренный законом прямой запрет для органов местного самоуправления принимать решения о сокращении количества нестационарных торговых объектов посредством пересмотра схемы их размещения. Суд учел, что эксплуатация нестационарных торговых объектов Обществом началась до утверждения оспариваемой схемы, они были внесены в ранее действовавшую схему без нарушения установленных требований, Общество намерено продолжать деятельность с использованием этих объектов, что свидетельствует об их востребованности. Доказательств предоставления Обществу иных мест для размещения объектов в деле не имеется.

Отменяя решение суда и отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд апелляционной инстанции указал на размещение нестационарных торговых объектов с нарушением требований пункта 2.7 Порядка разработки и утверждения схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории Одинцовского муниципального района Московской области, согласно которому не допускается размещение нестационарных торговых объектов, в частности, ближе 5 метров от остановочных павильонов, в надземных и подземных переходах, а также в 5-метровой охранной зоне от входов (выходов) в подземные переходы, метро.

Вместе с тем, фактические обстоятельства, поименованные в данной норме, суд апелляционной инстанции не установил.

Данные о том, что нестационарные торговые объекты (9 объектов) находятся в надземных и подземных переходах, а также в 5-метровой охранной зоне от входов (выходов) в подземные переходы, метро в апелляционном определении не приведены, документы, подтверждающие их местоположение, в материалах дела отсутствуют.

Судом отмечено, что торговые объекты Общества не могут быть признаны сблокированными с остановочными пунктами; однако согласно приложений к договору и схеме (л.д. 17-23, 28) они находятся на расстоянии менее 5 метров от остановочных павильонов.

Между тем, на схемах (т. 1 л.д. 17-23), являющихся приложением к договору аренды от 22 августа 2017 года, отображены не остановочные павильоны, а площадки ожидания, что не тождественно понятию павильона (пункт 3.4 Стандарта «Автобусные остановки на автомобильных дорогах. Общие технические требования. ОСТ 218.1.002- 2003»), в связи с чем выводы суда относительно расстояния между павильонами и объектами не отвечают требованиям статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Кроме того, договор аренды, приложением к которому являются указанные схемы, датирован 22 августа 2017 года, а оспариваемое постановление принято спустя более чем через 2 года; при этом Общество приводило доводы о том, что изменяло местоположение своих объектов в соответствии с предъявляемыми Администрацией требованиями.

На схеме (т. 1 л.д. 28), являющейся приложением к дополнительному соглашению к названному договору, отображены размеры павильона и зоны ожидания, расстояние между павильоном и нестационарным торговым объектом на схеме не приведено и судом не определялось, в связи с чем ссылки на указанную схему как на доказательство удаленности (близости) павильона от торгового объекта свидетельствуют о произвольной оценке судом данного доказательства.

Кроме того, указание суда апелляционной инстанции на недостаточное расстояние между торговыми объектами и остановочными павильонами, как на основание невключения нестационарных торговых объектов Общества в схему на 2017-2022 годы, противоречит утверждениям органа местного самоуправления, принявшего нормативный правовой акт, согласно которым таким фактическим основанием явилось иное обстоятельство (размещение торговых объектов, сблокированных с остановочными павильонами).

Судом апелляционной инстанции указано, что стороной административного истца не были представлены доказательства относительно того, что представляют из себя спорные объекты.

Таким образом, фактически переложив бремя доказывания по делу, разрешаемому в порядке абстрактного нормоконтроля, на административного истца, суд апелляционной инстанции нарушил предписания части 9 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, освободив Администрацию от обязанности доказывания наличия оснований для принятия оспариваемого нормативного правового акта, предусмотренных актами большей юридической силы, и не установил с соблюдением требований статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации фактические обстоятельства, свидетельствующие о наличии таких оснований.

Вопреки положениям частей 8, 9 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, формально указав на соблюдение порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта, суд апелляционной инстанции не проверил соблюдение порядка разработки и утверждения схемы, предусмотренного разделом 3 Порядка разработки и утверждения органами местного самоуправления муниципальных образований Московской области схем размещения нестационарных торговых объектов.

Не может согласиться судебная коллегия и с указанием суда апелляционной инстанции об отсутствии нарушения прав административного истца ввиду недоказанности арендных отношений в отношении нестационарных торговых объектов (мест их размещения), поскольку наличие арендных отношений не предусмотрено законом в качестве условия включения места размещения нестационарного торгового объекта в соответствующую схему. Размещение нестационарных торговых объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется именно на основании такой схемы (пункт 1 статьи 39.36 Земельного кодекса Российской Федерации).

Кроме того, в качестве основания для отказа в удовлетворении административного иска суд апелляционной инстанции указал на отсутствие объективных данных о том, что именно Общество ведет торговую деятельность в спорных павильонах.

Между тем, в силу части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

В данном случае суд апелляционной инстанции разрешил по существу дело об оспаривании нормативного правового акта, одновременно подвергнув сомнению, что административный истец является лицом, в отношении которого применен этот акт, либо лицом, которое является субъектом отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом.

При таких данных судебная коллегия находит выводы суда апелляционной инстанции противоречивыми, сделанными без установления фактических обстоятельств дела, а апелляционное определение – принятым с существенным нарушением норм процессуального права, способным привести к принятию неправильного решения. В этой связи апелляционное определение следует отменить с направлением административного дела на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

о п р е д е л и л а:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Московского областного суда от 14 августа 2023 года отменить, административное дело направить на новое рассмотрение в Московский областной суд.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключается срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае, когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Председательствующий

Судьи

Кассационное определение изготовлено в полном объеме 24 ноября 2023 года.