Кассационное определение № 33-0021 от 12.01.2012 Архангельского областного суда (Архангельская область)

                                                                                       Строка 63

Судья Попов В.Н.                    № 33-0021                  г/п. 00 рублей

Докладчик Гудушин Н.Б.                                            12 января 2012 года

КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

Судебная коллегия по гражданским делам Архангельского областного суда в составе:

председательствующего Гудушина Н.Б.,

судей Брагина А.А., Рассошенко Н.П.

рассмотрела в открытом судебном заседании в г. Архангельске 12 января 2012 года гражданское дело по кассационной жалобе главы муниципального образования «Верхнетоемский муниципальный район» на решение Красноборского районного суда Архангельской области от 30 ноября 2011 года, по которому постановлено:

          «За­яв­ле­ние про­ку­ро­ра Верх­не­то­ем­ско­го рай­она Ар­хан­гель­ской об­лас­ти в ин­те­ре­сах не­оп­ре­де­лен­но­го кру­га лиц  - удов­ле­тво­рить.

          При­знать не­за­кон­ным без­дей­ст­вие гла­вы му­ни­ци­паль­но­го об­ра­зо­ва­ния «Верх­не­то­ем­ский му­ни­ци­паль­ный рай­он», вы­ра­зив­шее­ся в не­­опу­б­­­л­­и­­­ко­­ва­нии (об­на­ро­до­ва­нии) офи­ци­аль­но для все­об­ще­го све­де­ния рас­по­ря­же­ния гла­вы му­ни­ци­паль­но­го об­ра­зо­ва­ния  «Верх­не­то­ем­ский му­ни­ци­паль­ный рай­он» от 08 ок­тяб­ря 2009 го­да № 4/61 р «Об ут­вер­жде­нии пе­реч­ня долж­но­стей му­ни­ци­паль­ной служ­бы в ад­ми­ни­ст­ра­ции му­ни­ци­паль­но­го об­ра­зо­ва­ния «Верх­не­то­ем­ский му­ни­ци­паль­ный рай­он», при на­зна­че­нии на ко­то­рые гра­ж­да­не и при за­ме­ще­нии ко­то­рых му­ни­ци­паль­ные слу­жа­щие обя­за­ны пред­став­лять све­де­ния о сво­их до­хо­дах, об иму­ще­ст­ве и обя­за­тель­ст­вах иму­ще­ст­вен­но­го ха­рак­те­ра, а так­же све­де­ния о до­хо­дах, об иму­ще­ст­ве и обя­за­тель­ст­вах иму­ще­ст­вен­но­го ха­рак­те­ра сво­их суп­ру­ги (суп­ру­га) и не­со­вер­шен­но­лет­них де­тей» и рас­по­ря­же­ния гла­вы му­ни­ци­паль­но­го об­ра­зо­ва­ния  «Верх­не­то­ем­ский му­ни­ци­паль­ный рай­он» от 01 ок­тяб­ря 2010 го­да № 4/56 р  «О ме­рах по реа­ли­за­ции от­дель­ных по­ло­же­ний Фе­де­раль­но­го за­ко­на «О про­ти­во­дей­ст­вии кор­руп­ции».

Обя­зать гла­ву му­ни­ци­паль­но­го об­ра­зо­ва­ния «Верх­не­то­ем­ский му­ни­ци­паль­ный рай­он» офи­ци­аль­но опуб­ли­ко­вать (об­на­ро­до­вать) для все­об­ще­го све­де­ния рас­по­ря­же­ние гла­вы му­ни­ци­паль­но­го об­ра­зо­ва­ния «Верх­не­то­ем­ский му­ни­ци­паль­ный рай­он» от 08 ок­тяб­ря 2009 го­да № 4/61 р «Об ут­вер­жде­нии пе­реч­ня долж­но­стей му­ни­ци­паль­ной служ­бы в ад­ми­ни­ст­ра­ции му­ни­ци­паль­но­го об­ра­зо­ва­ния «Верх­не­то­ем­ский му­ни­ци­паль­ный рай­он», при на­зна­че­нии на ко­то­рые гра­ж­да­не и при за­ме­ще­нии ко­то­рых му­ни­ци­паль­ные слу­жа­щие обя­за­ны пред­став­лять све­де­ния о сво­их до­хо­дах, об иму­ще­ст­ве и обя­за­тель­ст­вах иму­ще­ст­вен­но­го ха­рак­те­ра, а так­же све­де­ния о до­хо­дах, об иму­ще­ст­ве и обя­за­тель­ст­вах иму­ще­ст­вен­но­го ха­рак­те­ра сво­их суп­ру­ги (суп­ру­га) и не­со­вер­шен­но­лет­них де­тей» и рас­по­ря­же­ние гла­вы му­ни­ци­паль­но­го об­ра­зо­ва­ния «Верх­не­то­ем­ский му­ни­ци­паль­ный рай­он» от 01 ок­тяб­ря 2010 го­да № 4/56 р  «О ме­рах по реа­ли­за­ции от­дель­ных по­ло­же­ний Фе­де­раль­но­го за­ко­на «О про­ти­во­дей­ст­вии кор­руп­ции».

Заслушав доклад судьи Гудушина Н.Б., судебная коллегия

у с т а н о в и л а:

прокурор Верхнетоемского района обратился в суд с заявлением в защиту интересов неопределенного круга лиц о признании незаконным бездействия администрации муниципального образования «Верхнетоемский муниципальный район» по опубликованию распоряжения от 01 октября 2010 года № 4/56р и распоряжения от 08 октября 2010 года № 4/61р, обязании организовать противодействие коррупционным проявлениям путем опубликования указанных распоряжений.

В обоснование требований указал, что прокуратурой в ходе проведения проверки исполнения федерального законодательства о противодействии коррупции установлено, что принятые администрацией МО «Верхнетоемский муниципальный район» 01 октября 2010 года распоряжение № 4/56р, а также 08 октября 2009 года распоряжение № 4/61р, реализующие отдельные положения Федерального закона «О противодействии коррупции», не были опубликованы в установленном Уставом муниципального образования порядке. Поскольку распоряжения затрагивают права и интересы неопределенного круга лиц, устанавливают нормы, обязательные для исполнения на территории муниципального района, рассчитанные на неоднократное применение, такие нормативные правовые акты подлежат официальному опубликованию.

В ходе рассмотрения дела прокурор требования уточнил, просил суд признать незаконным бездействие главы МО «Верхнетоемский муниципальный район» по опубликованию распоряжений от 01 октября 2010 года № 4/56р и от 08 октября 2009 года № 4/61р, обязать главу МО «Верхнетоемский муниципальный район» надлежащим образом организовать противодействие коррупционным проявлениям путем опубликования распоряжений в течение двух месяцев с момента вступления решения суда в законную силу.

В судебном заседании помощник прокурора Подчередниченко О.С. требования поддержал.

Представитель главы МО «Верхнетоемский муниципальный район» ФИО1 с заявлением прокурора не согласилась. Указала, что распоряжения не опубликованы, поскольку они не распространяются на неопределенный круг лиц, а лишь на тех муниципальных служащих, которые были ознакомлены с распоряжениями под роспись.

Суд постановил указанное выше решение, с которым не согласен глава МО «Верхнетоемский муниципальный район» ФИО2 В кассационной жалобе просит решение суда отменить. Указывает, что спорные распоряжения относятся к индивидуальным правовым актам, которые согласно п. 8 ст. 6 Устава муниципального образования официальному опубликованию не подлежат. Судом не учтено, что спорные распоряжения вынесены администрацией муниципального образования, а не главой муниципального образования. Суд не принял во внимание, что установление перечня должностей на муниципальном уровне не влечет возникновения у лиц, замещающих эти должности, обязанностей, предусмотренных Федеральным законом «О противодействии коррупции», а также привлечение их к административной ответственности.

В возражениях на кассационную жалобу помощник прокурора Подчередниченко О.С. указал на законность решения суда.

Изучив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, возражений, заслушав прокурора Архангельской областной прокуратуры Загвоздину Н.А., полагавшую решение суда отменить, а производство по делу прекратить, судебная коллегия находит решение суда подлежащим отмене с прекращением производства по делу.

Как видно из материалов дела, распоряжением администрации МО «Верхнетоемский муниципальный район», изданным главой указанного муниципального образования, от 08.10.2009 № 4/61р, утвержден Перечень должностей муниципальной службы в администрации муниципального образования «Верхнетоемский муниципальный район», при назначении на которые граждане и при замещении которых муниципальные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей.

Распоряжением администрации МО «Верхнетоемский муниципальный район» от 01.10.2010 № 4/56р определены меры по реализации отдельных положений Федерального закона «О противодействии коррупции».

Дав оценку содержанию и предмету правового регулирования, суд первой инстанции пришел к выводу, что указанные распоряжения являются нормативными правовыми актами, изданными органом местного само­управления, которые в нарушение требований закона официально не опубликованы.

Между тем судом не учтено следующее.

Согласно Конституции Российской Федерации законы подлежат официальному опубликованию; неопубликованные законы не применяются; любые нормативные акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения (статья 15, часть 3).

Конкретизируя данные нормы Конституции Российской Федерации применительно к муниципальным правовым актам, Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает, что муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). Порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом (статья 47).

Введение в действие нормативного правового акта обусловлено соблюдением порядка его опубликования.

Нарушение требований законодательства - правил введения нормативных правовых актов в действие, в том числе их опубликования, влечет признание таких актов недействующими при рассмотрении судом заявлений в порядке главы 24 ГПК РФ, на что указано в пункте 17 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части».

По мнению прокурора, права и законные интересы неопределенного круга лиц – населения муниципального образования затрагиваются отсутствием муниципальных нормативно-правовых актов в сфере противодействия коррупции на территории Верхнетоемского района.

Таким образом, заявление прокурора по существу направлено на понуждение органа местного самоуправления выполнить требования закона о введении в действие муниципальных правовых актов.

В статье 10 Конституции Российской Федерации закреплено, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.

Статьей 12 Конституции Российской Федерации установлен принцип самостоятельности органов местного самоуправления.

В соответствии со статьей 7 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами принимаются муниципальные правовые акты. По вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, могут приниматься муниципальные правовые акты на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации.

Из названных норм следует, что суд не вправе обязать орган местного самоуправления принять, дополнить или ввести в действие какой-либо нормативный правовой акт, поскольку это является исключительной компетенцией органа местного самоуправления.

Исходя из принципа недопустимости вмешательства в компетенцию органа местного самоуправления, суд не вправе придать муниципальному правовому акту силу и значение нормативно-правового.

В соответствии с абзацем вторым статьи 220 ГПК РФ суд прекращает производство по делу в случае, если дело не подлежит рассмотрению и разрешению в суде в порядке гражданского судопроизводства по основаниям, предусмотренным пунктом 1 части первой статьи 134 настоящего Кодекса.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 134 ГПК РФ судья отказывает в принятии искового заявления в случае, если заявление не подлежит рассмотрению и разрешению в порядке гражданского судопроизводства, поскольку заявление рассматривается и разрешается в ином судебном порядке.

Указанное не было учтено судом первой инстанции, что свидетельствует о незаконности решения суда, в связи с чем оно подлежит отмене.

Руководствуясь статьей 361 ГПК РФ, судебная коллегия

о п р е д е л и л а:

решение Красноборского районного суда Архангельской области от 30 ноября 2011 года отменить, принять новое решение – прекратить производство по делу по заявлению прокурора Верхнетоемского района о признании незаконным бездействия главы МО «Верхнетоемский муниципальный район» по не опубликованию распоряжений от 01 октября 2010 года № 4/56р и от 08 октября 2009 года № 4/61р, понуждении к их опубликованию.

Председательствующий                                                      Н.Б. Гудушин

Судьи                                                                                   А.А. Брагин

                                                                                           Н.П. Рассошенко