Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела 25 ноября 2010 года в открытом судебном заседании гражданское дело по кассационной жалобе администрации Закрытого административно-территориального образования *** на решение Пермского районного суда Пермского края от 14 октября 2010 года, которым постановлено:

Признать незаконным бездействие администрации ЗАТО *** при исполнении полномочий по организации представления общедоступного бесплатного дошкольного образования. Возложить на администрацию ЗАТО *** обязанность устранить в полном объёме нарушение прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных образовательных учреждениях в срок до 01.01.2011 года.

Заслушав доклад судьи Балуевой Н.А., пояснения представителей администрации ЗАТО *** - Г., Разумовой И.Д., настаивавших на доводах, изложенных в кассационной жалобе, представителя прокурора Кузнецовой С.Н., считающей жалобу необоснованной, изучив материалы дела, судебная коллегия

установила:

Пермский прокурор по надзору за исполнением законов на особо режимных объектах обратился в суд с заявлением о признании незаконным бездействия администрации Закрытого административно-территориального образования *** (администрация ЗАТО ***) при исполнении полномочий по организации представления общедоступного бесплатного дошкольного образования, возложении обязанности в срок до 01.01.2011 года организовать на территории Муниципального образования ЗАТО *** дошкольное образовательное учреждение на 120 мест, указав в обоснование следующее. В ходе проверки установлено, что в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях не обеспечены местами 111 детей, что противоречит ст. 43 Конституции Российской Федерации, согласно которой каждый имеет право на дошкольное образование в государственных и муниципальных учреждениях. К полномочиям органов местного самоуправления городского округа по решению вопросов местного значения в сфере образования относится организация представления общедоступного бесплатного дошкольного образования. Администрация ЗАТО *** согласно ч.1 ст. 35 Устава Муниципального образования ЗАТО *** является исполнительно-распорядительным органом муниципального образования, на котором лежит обязанность непосредственного исполнения полномочий по вопросам местного значения. Таким образом, обязанность по формированию сети дошкольных образовательных учреждений возложена на администрацию ЗАТО ***. Несмотря на то, что на территории муниципального образования наблюдается очередность в дошкольные образовательные учреждения, то есть нарушаются права несовершеннолетних на получение доступного и бесплатного дошкольного образования, со стороны администрации ЗАТО *** соответствующих мер не принимается.

Судом принято вышеназванное решение об удовлетворении заявленных требований.

В кассационной жалобе администрация ЗАТО *** просит решение суда отменить по следующим основаниям. При разрешении спора суд не учёл, что общедоступность дошкольного образования разрешается не только за счёт строительства дошкольных образовательных учреждений, но и за счёт использования внутренних резервов системы образования. Так, на территории муниципального образования действуют три дошкольных образовательных учреждения, организованы группы кратковременного пребывания детей на базе детских учреждений. Кроме того, родители организуют образование своих детей самостоятельно; администрация ЗАТО *** принимает участие в реализации краевого пилотного проекта «Предоставление пособий семьям, имеющим детей в возрасте от 1,5 до 5 лет, не посещающих дошкольные образовательные учреждения». Суд, делая вывод о бездействии органов местного самоуправления, сводит реализацию полномочий данных органов к предоставлению мест в муниципальных дошкольных учреждениях, не учитывая, что администрация ЗАТО *** в пределах выделенных средств производит организацию получения детьми дошкольного образования, учитывает детей, в отношении которых родители получают соответствующие пособия (89 детей), и детей, в отношении которых имеется очередность на места в образовательные дошкольные учреждения (6 детей). Считает, что, оценивая бюджетные отношения, суд неправомерно не учитывал правовой статус ЗАТО ***, необоснованно допустил вмешательство в хозяйственную деятельность органов местного самоуправления. Также полагает, что суд вышел за пределы заявленных требований, поскольку прокурором не заявлено требование, которое разрешил суд. Указывая в решении срок исполнения - до 01.01.2011 года, суд не указал мотивы, по которым пришёл к необходимости определения данного срока; установление каких-либо сроков является вмешательством в полномочия органов местного самоуправления.

Проверив законность принятого судом решения в пределах доводов, изложенных в кассационной жалобе (ч.1 ст.347 ГПК РФ), судебная коллегия не находит оснований для его отмены по этим доводам.

В соответствии чч. 1, 2 ст.43 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на образование (ч.1). Гарантируются общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях (ч.2).

В соответствии с п. 13 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ (в ред. Федерального закона от 18.10.2007 N 230-ФЗ) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа относятся организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации; организация предоставления дополнительного образования детям (за исключением предоставления дополнительного образования детям в учреждениях регионального значения) и общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории городского округа, а также организация отдыха детей в каникулярное время.

В соответствии с п.3 Постановление Правительства РФ от 12.09.2008 N 666 "Об утверждении Типового положения о дошкольном образовательном учреждении" дошкольное образовательное учреждение - тип образовательного учреждения, реализующего основную общеобразовательную программу дошкольного образования. Пунктом 7 вышеназванного Постановления определены виды дошкольных образовательных учреждений - детские сады.

Судом установлено, что администрацией ЗАТО *** предоставлены сведения Пермскому прокурору по надзору за соблюдением законов на особо режимных объектах на 20.07.2010 г. о том, что в муниципальных дошкольных общеобразовательных учреждениях не обеспечены местами 111 детей, из них 61 ребёнок, родители которых являются получателями пособия в рамках реализации пилотного проекта «Предоставление пособий семьям, имеющих детей в возрасте от 1,5 до 5 лет, не посещающих дошкольные образовательные учреждения»; отчуждения и перепрофилирования дошкольных образовательных учреждений и детских оздоровительных лагерей в ЗАТО *** с 1985 года не проводилось.

В период разрешения спора количество детей, не обеспеченных местами в дошкольных образовательных учреждениях, изменилось - 89 семей получают пособие в рамках пилотного проекта и 6 детей стоят в очереди на получение мест в дошкольном детском учреждении. Согласно перечню мероприятий по Программе социально-экономического развития ЗАТО *** на 2008-2010 г. было предусмотрено капитальное строительство детского сада на 280 мест. После получения положительного заключения государственной экспертизы по проекту «Детский сад на 280 мест в ЗАТО ***» 07.10.2009 г. администрация ЗАТО *** не начала строительство указанного объекта дошкольного образовательного учреждения. Строительство детского сада на 280 мест было вновь включено в программу социально-экономического развития ЗАТО *** на 2009-2011 годы.

Установив вышеназванные обстоятельства, суд пришёл к выводу о том, что в результате бездействия администрации ЗАТО *** нарушается права детей на получение бесплатного дошкольного образования в муниципальном учреждении.

Судебная коллегия считает данный вывод законным и обоснованным, учитывая, что важнейшей функцией Российской Федерации как социального государства является обеспечение права каждого на образование, в том числе дошкольное, общедоступность и бесплатность которого в государственных или муниципальных образовательных учреждениях гарантируется (статья 43, части 1 и 2, Конституции Российской Федерации) на основе конституционного принципа юридического равенства.

Закрепляя право на образование и в качестве одного из его элементов - право на общедоступное и бесплатное дошкольное образование в государственных или муниципальных образовательных учреждениях, Конституция Российской Федерации непосредственно определяет и систему гарантирования этого права, предполагающую в том числе, что государство и муниципальные образования - исходя из конституционного требования общедоступности дошкольного образования независимо от места жительства -обязаны сохранять в достаточном количестве имеющиеся дошкольные образовательные учреждения и при необходимости расширять их сеть.

Поскольку вопрос об организации общедоступного, бесплатного дошкольного образования действующим законодательством отнесён к вопросам местного значения (п. 13 ч.1 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ), суд, установив наличие очерёдности в муниципальном образовании ЗАТО *** в дошкольные образовательные учреждения, правомерно сделал вывод о бездействии со стороны администрации ЗАТО *** в части соответствующей организации муниципальных дошкольных учреждений.

При этом недостаточность собственных средств муниципального образования на организацию дошкольных учреждений не свидетельствует о правомерности бездействия муниципального органа, учитывая, что финансовая самостоятельность местного самоуправления предполагает наличие необходимых бюджетных прав у органов местного самоуправления. Конкретизируя положения Конституции Российской Федерации о самостоятельности местного самоуправления в пределах предоставленных его органам полномочий, в том числе финансовых, Бюджетный кодекс Российской Федерации предусматривает выделение местных бюджетов в самостоятельный уровень единой бюджетной системы Российской Федерации (статьи 10, 15, 14, 28 и 29) и устанавливает принцип самостоятельности бюджетов, который применительно к местным бюджетам означает право и обязанность органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность бюджета и эффективность использования бюджетных средств, право и обязанность самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, а также право определять формы и направления расходования бюджетных средств (за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счёт субсидий и субвенций из бюджетов других уровней).

Доводы администрации ЗАТО *** о том, что принимаются меры по кратковременному обучению детей в иных учреждениях, не свидетельствуют об исполнении обязанности по организации бесплатного дошкольного образования в соответствующем муниципальном или государственном учреждении (ч.2 ст.43 Конституции Российской Федерации). Кроме того, представители администрации в суде кассационной инстанции пояснили, что кратковременное образование организовано на платной основе, что не свидетельствует об исполнении требований действующего законодательства по организации общедоступного, бесплатного дошкольного образования в муниципальном учреждении (детском саду). Доводы об участии в вышеназванной Программе, получении рядом родителей денежных средств по данной Программе также не свидетельствует об исполнении требований действующего законодательства (чч. 1, 2 ст.43 Конституции Российской Федерации).

Доводы о необоснованности установленного судом срока - 01.01.2011 года, на законность принятого судом решения не влияют, так как суд вправе устанавливать соответствующий срок (ч.3 ст.206 ГПК РФ).

Доводы о том, что суд вышел за пределы заявленных прокурором требований, не состоятельны, поскольку прокурор обратился в суд с данным заявлением в порядке главы 25 ГПК РФ; в соответствии с требованиями ч.1 ст.258 главы 25 ГПК РФ суд, признав заявление обоснованным, принимает решение об обязанности соответствующего органа устранить в полном объёме допущенное нарушение. Таким образом, устанавливая соответствующую обязанность администрации ЗАТО ***, суд вправе определить, каким образом следует устранить допущенное нарушение. Между тем, судебная коллегия считает необходимым уточнить резолютивную часть решения в соответствии с требованиями действующего законодательства (ч.2 ст.43 Конституции Российской Федерации) в части возложения на администрацию ЗАТО *** обязанности по устранению допущенного нарушения, изложив резолютивную часть решения в следующей редакции: «Возложить на администрацию ЗАТО *** обязанность по организации предоставления бесплатного дошкольного образования в муниципальном образовательном учреждении лицам, имеющим право на получение данного вида образования, в срок до 01.01.2011 года».

Поскольку доводы, изложенные в кассационной жалобе, не являются основанием для отмены принятого судом решения, кассационную жалобу администрации ЗАТО *** следует оставить без удовлетворения.

Руководствуясь абз.2 ст.361 ГПК РФ, судебная коллегия

определила:

Кассационную жалобу администрации ЗАТО *** на решение Пермского районного суда Пермского края от 14 октября 2010 года оставить без удовлетворения. Уточнить резолютивную часть решения в части возложения на администрацию ЗАТО *** обязанности по устранению допущенного нарушения, изложив в следующей редакции:

Возложить на администрацию ЗАТО *** обязанность по организации предоставления бесплатного дошкольного образования в муниципальном образовательном учреждении лицам, имеющим право на получение данного вида образования, в срок до 01.01.2011 года.

Председательствующий

Судьи: