Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Невельского городского прокурора, действующего в интересах Российской Федерации об оспаривании нормативного правового акта и признании его недействующим в части

по кассационной жалобе представителя администрации Невельского городского округа ФИО1

на решение Невельского городского суда от 22 ноября 2011 года, которым требования Невельского городского прокурора удовлетворены частично.

Признан пункт 2.6 «Положения о резерве управленческих кадров муниципального образования «Невельский городской округ», утвержденного постановлением администрации Невельского городского округа №914 от 27 июля 2011 года в части установления общих требований к кандидатам по возрасту от 25 до 50 лет- противоречащим федеральному закону Российской Федерации от 02 марта 2007 года №25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» и недействующим со дня вступления решения суда в законную силу.

Признан пункт 4.1 «Положения о резерве управленческих кадров муниципального образования «Невельский городской округ», утвержденного постановлением администрации Невельского городского округа №914 от 27 июля 2011 года в части установления оснований для исключения из резерва кадров иных случаев по предложению комиссии- противоречащим нормативно- правовому акту и недействующим со дня вступления решения суда в законную силу.

В удовлетворении остальной части требований Невельскому городскому прокурору отказано.

Заслушав доклад судьи Малеванного В.П., судебная коллегия

у с т а н о в и л а:

05 октября 2011 года Невельский городской прокурор, действующий в интересах Российской Федерации обратился в суд с заявлением (которое уточнялось в ходе производства по делу) об оспаривании нормативного правового акта и признании его недействующим в части.

В обоснование заявления указано, что Невельской городской прокуратурой проведена проверка работы соблюдения антикоррупционного законодательства в администрации Невельского городского округа требованиям действующего федерального законодательства. В результате проверки установлено, что на территории Невельского городского округа действует постановление №914 от 27 июля 2011 года «Об утверждении Положения о резерве управленческих кадров муниципального образования «Невельский городской округ», которое размещено на сайте администрации Невельского городского округа 03 августа 2011 года.

Положения данного документа являются незаконными, поскольку противоречат действующему федеральному законодательству. Так, в разделе №2 Положения установлен порядок формирования и утверждения кадрового резерва. Пункт 2.6 Положения содержит общие требования, предъявляемые к кандидатам, изъявившим желание участвовать в работе для включения в резерв кадров. Отдельные требования установлены в нарушение действующего законодательства с превышением полномочий, в связи с чем, в данной части противоречат действующему законодательству. В качестве одного из требований на включение в резерв кадров является отсутствие какой- либо судимости, возраст граждан до 50 лет. Между тем, согласно пункту 2 части 1 статьи 13 федерального закона от 02 марта 2007 года №25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» гражданин не может быть принят на муниципальную службу, а муниципальный служащий не может находиться на муниципальной службе в случае осуждения его к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей по должности муниципальной службы по приговору суда, вступившему в силу.

Согласно требованиям части 2 статьи 13 названного закона гражданин не может быть принят на муниципальную службу после достижения им возраста 65 лет- предельного возраста, установленного для замещения должности муниципальной службы. Указанные требования в полной мере распространяются и на кандидатов для участия в отборе на включение в резерв кадров, поскольку нахождение лица в резерве при соответствующем решении комиссии, является основанием для принятия лица на муниципальную службу. В обоснование также ссылается на статью 86 Уголовного кодекса Российской Федерации. Считает, что возможность поступления на муниципальную службу посредством включения в резерв кадров искусственно ограничена в отношении граждан, возраст которых составляет от 50 до 64 лет.

В соответствии с пунктом 3.3 Постановления №914 от 27 июля 2011 года при решении вопроса о назначении на вакантную должность лица, состоящие в резерве, обладают преимущественным правом по отношению к другим кандидатам на соответствующие должности, за исключением случаев принятия решения о проведении конкурса на замещение вакантной должности, инициативы мэра Невельского городского округа в выборе кандидата на замещение вакантной должности. Дальнейшее содержание Положения не содержит ни определения указанной инициативы, ни обоснованности ее возникновения, ни иных критериев, свидетельствующих об исключительности кандидата на замещение должности муниципальной службы, чье назначение может произойти в преимущественном порядке по отношению к лицам, состоящим в резерве.

Считает, что положения данного пункта противоречат методике проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года №96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов».

В разделе 4 пункта 4.1 Положения приведены основания исключения из резерва кадров, к числу которых отнесены «иные случаи по предложению комиссии». При этом, перечень иных случаев в Положении и условия их наступления не приведен, что дает возможность для принятия необоснованных решений. В основание доводов прокурор ссылается на пункт «в» указанной методики считает, что данная норма положения содержит коррупциогенные признаки и требует либо исключения, либо детализации. По фактам, выявленных нарушений в адрес главы администрации муниципального образования «Невельский городской округ» 13 сентября 2011 года внесен протест с требованиями об устранении выявленных нарушений, по результатам рассмотрения которого из администрации 26 сентября 2011 года в Невельскую городскую прокуратуру поступил ответ, согласно которому протест рассмотрен и удовлетворен частично, а именно внесены изменения в Преамбулу постановления администрации Невельского городского округа №914 от 27 июля 2011 года. Протест прокурора был отклонен.

Между тем, выявленные нарушения свидетельствуют о том, что администрацией Невельского городского округа требования федерального законодательства о противодействии коррупции муниципальной службе и изданных в его развитие подзаконных актов выполняются не надлежащим образом. Работа администрации, по мнению прокурора, в данном направлении не может в полной мере способствовать активному исполнению целей, поставленных федеральным законом «О противодействии коррупции» от 25 декабря 2008 года №273-ФЗ, ставит под угрозу исполнение и реализацию Национального плана и Национальной стратегии противодействия коррупции, поскольку могут повлечь проявление коррупции в процессе работы администрации Невельского городского округа.

22 ноября 2011 года Невельский городской прокурор уточнил требования и просил признать содержание пункта 2.6 Положения о резерве управленческих кадров муниципального образования «Невельский городской округ» утвержденного постановлением администрации №914 от 27 июля 2011 года в части установления требований к кандидатам, изъявившим желание участвовать в работе для включения в резерв кадров возраст от 25 до 50 лет, отсутствие судимости противоречащим пункту 2 части 1 статьи 13 и части 2 статьи 13 федерального закона от 02.03.2007 года №25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» и недействующим в данной части; признать содержание пункта 3.3 Положения о резерве управленческих кадров муниципального образования «Невельский городской округ», утвержденного постановлением администрации №914 от 27 июля 2011 года противоречащим Методике проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года №96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» недействующим; признать содержание пункта 4.1 указанного Положения в части основания для исключения из резерва кадров – в иных случаях по предложению комиссии противоречащим требованиям подпункта «в» 2 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года №96 и недействующим в данной части.

В судебном заседании участвующий деле прокурор Хрусталева М.А. заявленные требования поддержала.

В судебном заседании представитель администрации Невельского городского округа Сидорова Н.А. с требованиями не согласилась.

Судом принято приведенное выше решение.

В кассационной жалобе представитель администрации Невельского городского округа Сидорова Н.А. просит в части признания пункта 2.6 Положения о резерве управленческих кадров муниципального образования «Невельский городской округ», утвержденного постановлением администрации №914 от 27 июля 2011 года в части установления общих требований к кандидатам по возрасту от 25 до 50 лет противоречащим федеральному закону Российской Федерации «О муниципальной службе в Российской Федерации» и недействующим со дня вступления решения суда в законную силу отменить и принять по делу новый судебный акт, которым в удовлетворении требований Невельского городского прокурора в этой части отказать. Не соглашается с выводом суда, что ограничения по возрасту лиц, подлежащих включению в кадровый резерв муниципальной службы противоречит Федеральному закону о «Муниципальной службе в Российской Федерации».

Письменных возражений на кассационную жалобу не поступило.

В соответствии со статьей 2 Федерального закона от 09 декабря 2010 года № 353-ФЗ «О внесении изменений в Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации» кассационная жалоба подлежит рассмотрению по правилам главы 40 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в редакции, действовавшей до 01 января 2012 года.

Проверив материалы дела в порядке части 2 статьи 347 Гражданского процессуального кодекса российской Федерации, заслушав объяснения прокурора Ереминой Ю.В., возражавшей против удовлетворения жалобы, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия не находит оснований к отмене решения суда первой инстанции.

Согласно части 1 статьи 16 Федерального закона от 2 марта 2007 года №25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» на муниципальную службу вправе поступать граждане, достигшие возраста 18 лет, владеющие государственным языком Российской Федерации и соответствующие квалификационным требованиям, установленным в соответствии с настоящим Федеральным законом для замещения должностей муниципальной службы, при отсутствии обстоятельств, указанных в статье 13 настоящего Федерального закона в качестве ограничений, связанных с муниципальной службой.

Частью 2 статьи 13 указанного закона, определенно, что гражданин не может быть принят на муниципальную службу после достижения им возраста 65 лет.

В соответствии с частью 4 статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации. В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 43 этого же Федерального закона в систему муниципальных правовых актов входят правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

Как установлено судом и видно из дела в пункте 2.6 Положения о резерве управленческих кадров муниципального образования «Невельский городской округ», утвержденного постановлением администрации Невельского городского округа от 27 июля 2011 года №914, в качестве требований к кандидатам, изъявившим желания для включения в резерв управленческих кадров Муниципального образования «Невельский городской округ» установлен возраст 25-50 лет.

Тогда как в силу вышеуказанных норм Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» возрастные ограничения для лиц, поступающих на муниципальную службу установлены от 18 до 65 лет.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о несоответствии пункта 2.6 Положения о резерве управленческих кадров муниципального образования «Невельский городской округ» в части установления возраста кандидатов в резерв управленческих кадров требованиям Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации».

Доводы кассационной жалобы сводятся к несогласию с оценкой судом установленных обстоятельств, иному пониманию исследованных норм материального права и не могут повлечь отмену решения.

Статья 195 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации предусматривает, что решение суда должно быть законным. Согласно пункту 1 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации №23 от 19 декабря 2003 года «О судебном решении», исходя из требований статьи 195 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации о законности решения, необходимо иметь ввиду, что решение является законным в том случае, когда оно принято при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, или основано на применении в необходимых случаях аналогии закона или аналогии права (часть 1 статьи 1, часть 3 статьи 11 ГПК Российской Федерации).

Согласно статье 196 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации Российской Федерации суд должен определить обстоятельства, имеющие значение для рассмотрения дела, правоотношения сторон, а также закон, который должен быть применен по данному делу.

Признав пункт 4.1 Положения о резерве управленческих кадров муниципального образования «Невельский городской округ» в части установления оснований исключения из резерва кадров иных случаев по предложению комиссии, противоречащими нормативному правовому акту и недействующим со дня вступления решения в законную силу суд в резолютивной части решения не указал, какому нормативному правовому акту противоречит указанный пункт. При этом в мотивированной части решения судом сделан вывод о противоречии оспариваемого прокурором пункта 4.1 Положения о резерве управленческих кадров муниципального образования «Невельский городской округ» методике проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года №96.

Тогда как исходя из предмета правового регулирования, указанные нормативные правовые акты не могут противоречить друг другу.

Однако данное обстоятельство не влечет отмену решения суда в указанной части в силу части 2 статьи 362 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации.

Реализация органами местного самоуправления нормотворческих полномочий предполагает соблюдение требований, предъявляемых федеральным законодателем к форме и содержанию правовой нормы, в том числе требования определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы и ее согласованности с системой действующего правового регулирования, вытекающего из конституционного принципа равенства всех перед законом (часть 1 статьи 19 Конституции Российской Федерации), поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и применения правовой нормы.

Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях неоднократно указывал, что неопределенность содержания правовой нормы не может обеспечить ее единообразное понимание, создает возможность злоупотреблений исполнительной властью своими полномочиями (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июля 1999 года №11-П, от 17 июня 2004 года №12-П, от 29 июня 2004 года №13-П), а Федеральный закон от 25 декабря 2008 года №273-ФЗ «О противодействии коррупции», Федеральный закон от 17 июля 2009 года №172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (часть 2 статьи 1), Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (пункт «а» части 3), утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96, прямо относят нормы, устанавливающие для правоприменителя необоснованную широту дискреционных полномочий к коррупциогенному фактору.

Как следует из текста пункта 4.1 Положения о резерве управленческих кадров муниципального образования «Невельский городской округ» исключение из резерва кадров возможно, в том числе, и по предложению Комиссии но не указаны основания таких предложений, что вносит неясность в организационный механизм реализации прав граждан на доступ к муниципальной службе.

Поскольку неясность правового регулирования является самостоятельным основанием для признания оспариваемого акта или его части в такой редакции недействующими (пункт 25 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года №48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части»), судебная коллегия по гражданским делам находит, что допущенная судом ошибка может быть исправлена без отмены принятого по делу решения.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 360, 366, 361 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия

о п р е д е л и л а :

решение Невельского городского суда от 22 ноября 2011 года, оставить без изменения, изложив абзац третий резолютивной части решения в следующей редакции: признать недействующим со дня вступления в законную силу настоящего решения пункт 4.1 «Положения о резерве управленческих кадров муниципального образования «Невельский городского округ, утвержденного Постановлением администрации Невельского городского округа №914 от 27.07.2011 года в той мере, в какой исключение из кадрового резерва устанавливается в иных случаях по предложению комиссии, без указания конкретных оснований.

Председательствующий: Малеванный В.П.

Судьи: Исайкин А.Ю.

Доманов В.Ю.