Гражданский кодекс часть 1

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного суда Республики Дагестан в составе председательствующего Шихгереева Х.И., судей Августиной И.Д. и Ахмедовой СМ.

при секретаре Алиханове Р.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по кассационной жалобе заявителя ФИО1 на решение Избербашского городского суда от 05 апреля 2011 года, которым постановлено:

Заявление ФИО1 об оспаривании неправомерных действий органа местного самоуправления - признании незаконным п.4 решения № от ДД.ММ.ГГГГ Собрания депутатов Муниципального района « «О структуре Администрации МР «» в части реорганизации в форме ликвидации отдела образования и обязать Собрание устранить допущенное нарушение, оставить без удовлетворения, отклонив его требования.

Заслушав доклад судьи Августиной И.Д., объяснения заявителя ФИО1, просившего решение суда отменить и вынести по делу новое решение - об удовлетворении заявленного им требования, объяснения представителя администрации МР «» ФИО2, просившего решение суда оставить без изменения, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

ФИО1 обратился в суд с заявлением о признании незаконным муниципального правового акта - пункта 4 решения № от ДД.ММ.ГГГГ Собрания депутатов Муниципального района «» «О структуре Администрации муниципального района «» в части реорганизации в форме ликвидации отдела образования, мотивируя свои требования тем, что оспариваемый им п. 4 решения Собрания противоречит закону, грубо нарушает его права и законные интересы, создает препятствия в осуществлении прав гражданами, в частности, работниками отдела образования, в том числе и самого заявителя; представительным органом местного самоуправления допущено существенное нарушение установленного порядка при принятии решения о ликвидации отдела.

В соответствии со ст. 15 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» вопросы организации общедоступного и бесплатного начального, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам, отнесенным к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации, являются вопросами местного значения муниципального района.

В соответствии с п. 1-3 ст. 34 названного Федерального закона, структура, порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а так же иные вопросы организации и деятельности указанных органов, определяются уставом муниципального образования.

Изменение структуры органов местного самоуправления осуществляется не иначе как путем внесения изменений в устав муниципального образования и такое решение представительного органа муниципального образования об изменении структуры органа местного самоуправления вступает в силу не ранее чем по истечении срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего указанное решение.

ДД.ММ.ГГГГ Министерством юстиции РД зарегистрирован Устав муниципального образования «».

Согласно ст. 21 названного Устава к компетенции Собрания депутатов района не отнесены внесение изменений в структуру Администрации муниципального образования, принятие решений о ликвидации ее отделов.

Согласно пункту 6 названной статьи Устава Собрание вправе определить порядок принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений. Данная норма Устава предусматривает лишь право Собрания на установление порядка.

Кроме того, пункт 4 оспариваемого решения Собрания депутатов о реорганизации в форме ликвидации отдела образования районной администрации и утверждении структуры Администрации района в новой редакции принят с грубым нарушением требований Регламента собрания депутатов, утвержденного решением Собрания депутатов за № от ДД.ММ.ГГГГ.

В соответствии со ст. 37 Закона Российской Федерации «Об образовании» управление или отдел образования в муниципальном районе является структурной единицей органов управления образованием в Российской Федерации, который может создаваться по решению соответствующего органа местного самоуправления для проведения на месте государственной образовательной программы.

Согласно п. 6 ст. 31 названного Закона вопросы, связанные с созданием и ликвидацией местных (муниципальных) органов управления образованием, определение их структуры и полномочия, назначение и увольнение их руководителей должны осуществляться по согласованию с государственными органами управления образованием, т.е. в данном случае Министерством образовании Республики Дагестан.

Кроме того, постановлением № от ДД.ММ.ГГГГ Администрации МО «» утверждено Положение об отделе образования Администрации, которое согласовано с Министерством образования, науки и молодежной политики РД. Статья 5 данного положения предусматривает возможность прекращения деятельности отдела образования в связи с его ликвидацией или реорганизацией по решению районного Собрания в установленном законами РФ порядке и по согласованию с Министерством образования, науки и по делам молодежи РД.

Вопрос о ликвидации отдела образования района не согласован с Министерством образования, науки и по делам молодежи РД. В результате издания такого решения явно нарушаются права и интересы заявителя, как начальника отдела образования, а также права других работников, ибо ликвидация отдела образования влечет освобождение от занимаемых должностей.

Из изложенного следует, что оспариваемое решение представительного органа не соответствует требованиям Законов РФ Уставу и ст. 5 Положения об отделе образования Администрации МО «Сергокалинский район».

Более того, оспариваемое решение является повторением аналогичного решения этого же органа за № от ДД.ММ.ГГГГ, которое Сергокалинским районным судом 29декабря 2009 года было признано незаконным с возложением на Собрание депутатов района обязанности в месячный срок отменить его пункты 4 и 10 в части, касающейся реорганизации в форме ликвидации отдела образования районной администрации и утверждения новой структуры администрации района. Данное решение суда, вступившее в законную силу, Собранием депутатов района не исполнено и вопрос об исполнении названного судебного решения поставлен в зависимость от вступления в силу оспоренного решения Собрания депутатов, чем последнее допустило нарушение требований ст. 258 ГПК РФ, согласно которой об исполнении решения суда должно быть сообщено в суд и гражданину не позднее, чем в течение месяца со дня получения решения. Тем самым проявлено неуважение к судебному решению.

Основанием для признания незаконным решения Собрания депутатов № от ДД.ММ.ГГГГ служат обстоятельства, связанные с нарушениями процедуры рассмотрения проекта этого решения на заседании постоянной комиссии Собрания депутатов, установленной Регламентом работы названного представительного органа. В частности, была заменена постоянная комиссия по законности и правопорядку Собрания депутатов района, которая 17 декабря 2009 года дала заключение о целесообразности сохранения отдела образования в структуре Администрации. В то же время согласно п. 9 ст. 6 Регламента работы Собрания депутатов состав постоянной комиссии Собрания депутатов избирается на срок полномочий представительного органа.

Судом постановлено указанное выше решение.

В кассационной жалобе ФИО1 содержится просьба об отмене решения суда по тем основаниям, что судом дана неправильная правовая оценка обстоятельствам дела; приведенные им в заявлении при обращении в суд доводы оставлены без внимания.

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного суда РД в кассационном определении от 2 января 2011 года со ссылкой на положение ч. 2 ст. 61 ГПК РФ, отменяя ранее принятое аналогичное решение суда, указала, что подлежат проверке доводы кассационной жалобы о том, что решение, аналогичное обжалуемому решению, принималось представительным органом местного самоуправления и ранее - 3 ноября 2009 года решением Сергокалинского районного суда от 29 декабря 2009 года оно по требованию ФИО1 было признано незаконным. Однако Собрание депутатов МАО «» решение суда проигнорировало, не исполнив его, вновь приняло аналогичное решение.

Указания суда кассационной инстанции суд не выполнил.

Суд не проверил его доводы о допущенных Собранием депутатов МО нарушениях при принятии оспариваемого решения.

В частности, нарушены п.п.7,8 ст. 34 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (изменение структуры органов местного самоуправления осуществляется не иначе как путем внесения изменений в устав муниципального образования; решение представительного органа об изменении структуры органов местного самоуправления вступает в силу не ранее чем по истечении срока полномочий представительного органа, принявшего указанное решение).

Нарушены также ст. 5 Положения «Об отделе образования администрации МО «», утвержденного постановлением главы администрации муниципального района за № от ДД.ММ.ГГГГ, согласно которого реорганизация и ликвидация отдела образования возможна при наличии согласия Министерства образования РД; п.п. 1,6,9 Регламента работы Собрания депутатов (подготовка постоянной комиссией Собрания депутатов проекта решения и внесения его в повестку дня для его обсуждения на заседании представительного органа).

Судом не соблюдены требования ст. 249 ГПК РФ, п.32 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от ДД.ММ.ГГГГ № «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих», согласно которым обязанность по доказыванию законности оспариваемых решений, действий органов местного самоуправления возлагается на орган принявший оспоренное решение.

Судом не учтено признание заявления ФИО1 главой МР «» ФИО3 (л.д. 170).

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия находит решение суда первой инстанции подлежащим отмене по следующим основаниям.

В соответствии с частью 1 статьи 254 ГПК РФ гражданин, организация вправе оспорить в суде решение, действие (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если считают, что нарушены их права и свободы..

Как видно из дела, заявителем ФИО1 оспаривается решение Собрания депутатов Муниципального района «» № от ДД.ММ.ГГГГ в части реорганизации в форме ликвидации отдела образования районной администрации.

Суд первой инстанции отказал в удовлетворении заявления, признав установленным, что оспариваемое решение принято представительным органом местного самоуправления в пределах его полномочий и в соответствии с законом.

К указанным выводам суд пришел вследствие неправильного применения и толкования норм материального права.

что решением 2009 года были признании не

В соответствии со статьей 249 ГПК РФ обязанности по доказыванию обстоятельств, послуживших основанием для принятия нормативного правового акта, его законности, а также законности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц государственных и муниципальных служащих возлагаются на орган, принявший нормативный правовой акт, органы и лиц, которые приняли оспариваемые решения или совершили оспариваемые действия (бездействие).

усматривается, что указанное Собранием депутатов МР

Из материалов дела усматривается, Сергокалинского районного суда от 29 декабря удовлетворены требования ФИО1 о соответствующими закону пунктов 4 и 10 решения Собрания депутатов Муниципального района «» № от ДД.ММ.ГГГГ в части реорганизации в форме ликвидации отдела образования районной администрации.

Из материалов дела также решение суда не было исполнено, «» № от ДД.ММ.ГГГГ «О структуре Администрации МО «» вновь принято аналогичное решение о реорганизации отдела образования в форме его ликвидации.

В соответствии с частью 4 статьи 253 ГПК РФ решение суда о признании нормативного правового акта недействующим не может быть преодолено повторным принятием такого же акта.

Согласно статье 246 ГПК РФ при рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд не связан основаниями и доводами заявленных требований.

Согласно статье 43 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на образование.

Гарантируются общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях.

Основное общее образование обязательно. Родители или лица, их заменяющие, обеспечивают получение детьми основного общего образования.

Российская Федерация устанавливает федеральные государственные образовательные стандарты, поддерживает различные формы образования и самообразования.

Согласно статье 5 Закона РФ «Об образовании» государство обеспечивает гражданам право на образование путем создания системы образования и соответствующих социально-экономических условий для получения образования.

Государство гарантирует гражданам общедоступность и бесплатность дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования и начального профессионального образования, а также на конкурсной основе бесплатность среднего профессионального, высшего профессионального и послевузовского профессионального образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях в пределах федеральных государственных образовательных стандартов, федеральных государственных требований и устанавливаемых в соответствии с пунктом 2 статьи 7 настоящего Закона образовательных стандартов и требований, если образование данного уровня гражданин получает впервые, в порядке, предусмотренном настоящим Законом.

В соответствии со статьей 37 Закона РФ «Об образовании» государственное управление в сфере образования осуществляют в пределах своих полномочий федеральные государственные органы и органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

К федеральным органам исполнительной власти, осуществляющим государственное управление в сфере образования, относятся федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие функции по выработке государственной политики, нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору, управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в сфере образования, а также федеральные органы исполнительной власти, в ведении которых находятся образовательные учреждения.

2. В муниципальных районах и городских округах управление в сфере образования осуществляется соответствующими органами местного самоуправления.

Органом местного самоуправления, осуществляющим управление в сфере образования, является отдел (управление) образования местной администрации, входящий в систему образования.

К полномочиям Российской Федерации в области образования, переданным для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации, относится в числе других полномочий государственный надзор за соблюдением законодательства Российской Федерации в области образования расположенными на территории субъекта Российской Федерации образовательными учреждениями (за исключением образовательных учреждений, указанных в подпункте 24 статьи 28 настоящего Закона), иными осуществляющими образовательную деятельность организациями, а также органами местного самоуправления, осуществляющими управление в сфере образования, принятие мер по устранению нарушений законодательства Российской Федерации в области образования, в том числе путем выдачи предписаний об устранении выявленных нарушений указанным образовательным учреждениям, организациям, их учредителям, органам местного самоуправления, осуществляющим управление в сфере образования, контроль за исполнением таких предписаний (ст. 28.1 указанного Закона).

К полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации в сфере образования относятся в числе других полномочий:

6) формирование органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющих установленные в настоящей статье полномочия в сфере образования;

6.1) обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также дополнительного образования в общеобразовательных учреждениях посредством выделения субвенций местным бюджетам в размере, необходимом для реализации основных общеобразовательных программ в части финансирования расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходов на учебники и учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов) в соответствии с нормативами, установленными законами субъекта Российской Федерации (ст. 29 указанного Закона).

Согласно ст. 37 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочии, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

К полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов по решению вопросов местного значения в сфере образования относятся:

1) организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

2) организация предоставления дополнительного образования детям (за исключением предоставления дополнительного образования детям в учреждениях регионального значения) и общедоступного бесплатного
дошкольного образования;

3) создание, реорганизация и ликвидация муниципальных
образовательных учреждений;

4) обеспечение содержания зданий и сооружений муниципальных
образовательных учреждений, обустройство прилегающих к ним территорий;

5) учет детей, подлежащих обязательному обучению в образовательных
учреждениях, реализующих образовательные программы начального общего,
основного общего и среднего (полного) общего образования (ст. 30 Закона).

Из указанных выше правовых норм следует, что гарантированное Конституцией Российской Федерации право на образование обеспечивается системой закрепленных в законе мер, в том числе созданием системы образования, включающей в себя соответствующие органы местного самоуправления, осуществляющие управление в сфере образования.

Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 года, ратифицированная Российской Федерацией Федеральным законом «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления» от 20 марта 1998 года, в статье 6 - соответствие структур и административных средств задачам органов местного самоуправления, закрепляет положение, согласно которому местные органы власти должны иметь возможность, не нарушая более общих законодательных положений, само определять свои внутренние административные структуры, которые они намерены создать, с тем чтобы те отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление.

Ликвидация управления образования по смыслу статья 61 ГК РФ означает прекращение его деятельности без передачи прав и обязанностей другому органу, что противоречит указанным выше правовым нормам, поскольку функции организации предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, закрепленные федеральным законодательством за органами местного самоуправления, другим органам не переданы.

Согласие Министерства образования Республики Дагестан, как органа, осуществляющего в Республике Дагестан управление в сфере образования, на ликвидацию отдела образования не получено.

С соответствии с пунктами 7 и 8 статьи 34 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», изменение структуры органов местного самоуправления осуществляется не иначе как путем внесения изменений в устав муниципального образования; решение представительного органа муниципального образования об изменении структуры органов местного самоуправления вступает в силу не ранее чем по истечении срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего указанное решение.

В нарушение указанной правовой нормы оспариваемым правовым актом органа местного самоуправления, внесены изменения в структуру Администрации МО «» с момента принятия такого решения, что противоречит законодательству.

Суд ошибочно посчитал, что оспариваемым решением не внесены изменения в структуру органов местного самоуправления, поскольку в силу статьи 21 Устава МО » к структуре органов местного самоуправления относится Собрание депутатов, Администрация и контрольный орган муниципального района.

Такие выводы суда основаны на неправильном толковании норм материального права.

В соответствии со статьей 34 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральным законом.

Согласно статье 37 указанного Федерального закона, структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации.

Указанные нормы материального права судом необоснованно не применены.

Вместе с тем их системное толкование указывает, что отделы (управления) местной администрации составляют структуру местной администрации, как исполнительно-распорядительного органа муниципального образования, входящего в структуру органов местного самоуправления. В связи с этим предусмотренное пунктами 7 и 8 статьи 34 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ограничение в процедуре изменения структуры органов местного самоуправления распространяется на изменение структуры местной администрации.

Это подтверждается и тем, что в силу ст. 34 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным.

Решение о ликвидации управления образования, входящего в структуру местной администрации, следовательно, и в структуру органов местного самоуправления, при соответствии его законодательству, могло вступить в силу не ранее чем по истечении срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего указанное решение.

Ввиду изложенного оспариваемое решение органа местного самоуправления не соответствует закону.

При изложенных обстоятельствах состоявшееся по делу решение не может быть признано законным и обоснованным, подлежит отмене с вынесением по делу нового решения.

Руководствуясь ст. ст. 361-364 ГПК РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

Решение Избербашского городского суда от 05 апреля 2011 года отменить, вынести по делу новое решение.

Заявление ФИО1 удовлетворить. Признать недействительным с момента принятия пункт 4 решения Собрания депутатов Муниципального района «» за № от ДД.ММ.ГГГГ «О структуре Администрации МО «» в части реорганизации отдела образования в форме его ликвидации.

Председательствующий

Судьи: