Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в судебном заседании от 16 сентября 2011 года дело по кассационному представлению Прокуратуры РД решение Советского районного суда г. Махачкалы от 1 августа 2011 года.

Заслушав доклад судьи Верховного суда РД Шихгереева Х.И., объяснения Исмаилова М.А.- представителя Прокуратуры РД, просившего решение суда отменить, Кубасаева К.М.- руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы России по РД, Мамеднабиева А.М. и Халлаевой Д.М.- представителей Управления Федеральной антимонопольной службы России по РД, просивших решение суда оставить без изменения, судебная коллегия

У С Т А Н О В И Л А:

Руководитель Управления Федеральной антимонопольной службы России по РД (далее Управление) обратилась в суд с жалобой на представление заместителя прокурора Республики Дагестан от 11 мая 2011 года № 7-28-2011 в адрес Управления, просило признать его незаконным и не подлежащим исполнению.

В обоснование своих требований Управление указало, что Прокуратурой Республики Дагестан проведена проверка соблюдения Управлением требований Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», по результатам проверки на имя руководителя Управления заместителем Прокурора РД внесено представление об устранении нарушений законодательства о государственном контроле.

Управление считает данное представление незаконным и необоснованным по тем основаниям, что оно не соответствует Федеральным законам «О прокуратуре Российской Федерации», «О защите конкуренции», «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», Административному регламенту Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по проведению проверок соблюдения требований антимонопольного законодательства, утвержденного приказом по ФАС России № 89 от 24 февраля 2010 года «Об утверждении Административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по проведению проверок соблюдения требований антимонопольного законодательства», а также судебной практике.

В частности, доводы прокуратуры о том, что только часть приказов о проведении проверок и актов проверок соответствуют формам приказов о проведении проверок и актов проверок, не основаны на законе, поскольку согласно части 8 статьи 25.1 и части 2 статьи 25.6 Федерального закона «О защите конкуренции» типовую форму приказа о проведении проверок и форма акта проверок утверждается федеральным антимонопольным органом, такие формы приказа и акта утверждены Административным регламентом Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по проведению проверок соблюдения требований антимонопольного законодательства, утвержденного приказом по ФАС России № 89 от 24 февраля 2010 года «Об утверждении Административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по проведению проверок соблюдения требований антимонопольного законодательства».

Кроме того, положения Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», регулирующие порядок организации и проведения проверок, в частности, положения, устанавливающие необходимость издания распоряжения о проведении проверки и составления акта по результатам проверки по установленным формам, при осуществлении антимонопольного контроля не применяются, поэтому, типовые формы приказа и акта, утвержденные приказом Минэкономразвития РФ от 30 апреля 2009 года № 141, для органов антимонопольной службы носят рекомендательный характер. При этом прокуратура в своем представлении не указывает, каким законом установлены формы, которым частично соответствуют формы приказов и актов проверки.

В соответствии с частью 4 статьи 16 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» акт проверки оформляется непосредственно после ее завершения в двух экземплярах, один из которых с копиями приложений вручается руководителю или иному должностному лицу или уполномоченному представителю юридического лица, индивидуальному предпринимателю, его уполномоченному представителю под расписку об ознакомлении либо об отказе в ознакомлении с актом проверки. Данный Федеральный закон содержит указание на сроки составления либо вручения актов о результатах проверок, не возлагает на контролирующие органы, в том числе и на органы антимонопольной службы, ограничения по срокам вручения актов о результатах проверок. Поэтому, утверждения прокуратуры о том, что имеет место несвоевременное вручение актов проверок должностным лицам или уполномоченным представителям юридического лица, индивидуальному предпринимателю, его уполномоченным представителям, не основаны на законе.

Названный Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» предусматривает обязанность вручения копии акта проверки должностным лицам юридического лица, однако, не уточняет уровень должностного положения этого лица, из чего следует, что копия акта проверки может быть вручена любому должностному лицу юридического лица, этот закон не содержит какие-либо требования о том, что это должностное лицо должно иметь специальные полномочия на получение акта проверки. Поэтому, доводы представления о том, что в нарушение требований закона с актом проверки в ООО «Азбука вкуса» ознакомлена работник это общества ФИО12, не имеющая на это полномочий, не состоятельны и не основаны на законе.

Согласно части 1 статьи 25.6 Федерального закона «О защите конкуренции» юридическому лицу или предпринимателю, в отношении которого проводилась проверка, копия акта проверки вручается или направляется ему по почте заказным письмом с уведомлением о вручении проверяемому лицу или его представителю, данный закон не требует обязательного получения отказа от ознакомления с актом о результатах проверки до направления копии акта по почте. Поэтому, не может считаться нарушением закона то, что копия актов о результатах проверки МУП «Горводопровод» от 16 июня 2010 года и ООО «Спецгазстройсервис» от 4 февраля 2011 года, а также индивидуальному предпринимателю ФИО13 направлены почтой при отсутствии данных об их отказе в ознакомлении с актом проверки. Соответственно, доводы представления в этой части не основаны на законе.

Пунктом 3.22 Административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по проведению проверок соблюдения требований антимонопольного законодательства, утвержденного приказом по ФАС России № 89 от 24 февраля 2010 года «Об утверждении Административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по проведению проверок соблюдения требований антимонопольного законодательства» предусмотрено, что антимонопольный орган вправе обращаться в органы прокуратуры, правоохранительные и иные контролирующие органы с предложением о проведении совместной проверки с указанием обоснования такой необходимости. Представители вышеуказанных органов включаются в состав инспекции на основании официальных писем с указанием должностей сотрудников, рекомендуемых для включения в состав инспекции.

На основании этой нормы Регламента Управление включало сотрудников органов внутренних дел в состав инспекции по проверке хозяйствующих субъектов. Это не является нарушением закона и доводы представления в этой части противоречат закону.

Решением Советского районного суда г. Махачкалы от 1 августа 2011 года заявление руководителя УФАС по Республике Дагестан об обжаловании представления заместителя прокурора РД от 11 мая 2011 года № 7-28-2011 на имя руководителя УФАС по РД об устранении нарушений законодательства о государственном контроле признано обоснованным, а обжалованное представление заместителя прокурора РД от 11 мая 2011 года № 7-28-2011 -незаконным, на заместителя прокурора РД Ибрагимову Г.Ш. возложена обязанность устранить допущенное нарушение.

В кассационной жалобе (ошибочно названа представлением, тогда как в этом деле Прокуратура РД участвует как заинтересованное лицо, а не для дачи заключения) Прокуратуры РД ставится вопрос об отмене решения суда по тем основаниям, что вывод суда о том, что Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» не содержит указание на сроки вручения актов проверки, не основаны на этом законе, поскольку в соответствии с частью 4 статьи 16 этого Закона акт проверки оформляется непосредственно после ее завершения и вручается должностному лицу либо уполномоченному лицу, а в случае их отказа в ознакомлении оно направляется по почте.

Не состоятелен вывод суда о том, что с актом проверки руководитель должен быть ознакомлен непосредственно после его составления, сам акт предусматривает необходимость указания в нем сведений об ознакомлении или отказе в ознакомлении с актом, только после этого акт проверки признается составленным.

Администратор ООО «Азбука вкуса» не может признаваться должностным лицом, который надлежит ознакомлению с актом проверки, поскольку такого положения не имеется, не имеется и документ, в соответствии с которым администратор ФИО12 имела полномочия на ознакомление и получение акта проверки.

Вывод суда о том, что не является нарушением закона направление актов проверки почтой в отсутствие данных об отказе в ознакомлении с актом проверки, противоречит другому выводу суда, согласно которому эта процедура подготовки, составления, ознакомления и направления акта предусмотрена Законом.

Административный регламент, на который сослался суд, не предусматривает возможность включения сотрудников органов внутренних дел в приказ о проведении проверки, а допускает проведение совместных проверок с органами внутренних дел, поскольку органы внутренних дел не находятся в составе или подчинении Федеральной антимонопольной службы, а согласно пункту 3.21 Регламента члены инспекции подчиняются руководителю инспекции.

Вывод суда о том, что предусмотренные приказом Минэкономразвития РФ № 141 от 30 апреля 2009 года типовые формы приказов о проведении проверок и актов проверок носят рекомендательный характер, противоречит требованиям части 4 статьи 1 и части 5 статьи 27 названного выше Федерального закона.

В возражениях на кассационную жалобу ставится вопрос об оставлении решения суда без изменения по тем основаниям, что доводы кассационной жалобы противоречат требованиям закона, все доводы Прокуратуры РД судом исследованы и оценены при рассмотрении дела в суде первой инстанции, в связи с чем они не могут служить основанием для отмены решения суда.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, возражения на нее, судебная коллегия находит решение суда подлежащим отмене по следующим основаниям.

Прокуратура Российской Федерации представляет собой единую федеральную централизованную систему органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

Прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в пункте 1 статьи 21 этого Федерального закона, вносит в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, представление об устранении нарушений закона (статьи 22 и 24 Закона).

Представление прокурора об устранении нарушений закона подлежит безотлагательному рассмотрению (статья 24 Закона).

Ответственность за невыполнение представления прокурора предусмотрена статьей 17.7 Кодекса РФ об административных правонарушениях, состав административного правонарушения по которой образует умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных федеральным законом.

Приведенные, а также другие законы не содержат норм, которые непосредственно предусматривают возможность обжалования представления прокурора об устранении нарушений закона в судебном порядке органом или должностным лицом, в адрес которых внесено представление.

Возможность обжалования представления прокурора об устранении нарушений закона высказана в правовой позиции Конституционного суда РФ, выраженной в определениях 24 февраля 2005 года № 84-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Моторичевой Ирины Ивановны на нарушение ее конституционных прав положениями статьи 24 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», от 24 марта 2005 года № 110-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Будко Александра Павловича на нарушение его конституционных прав частью первой статьи 24 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», от 21 апреля 2011 года № 449-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Прудникова Александра Николаевича на нарушение его конституционных прав статьями 1, 10, пунктом 1 статьи 23 и пунктом 1 статьи 24 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» и т.д.

Согласно этой правовой позиции по смыслу взаимосвязанных положений Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» о надзорных полномочиях органов прокуратуры, а также учитывая, что при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы (пункт 2 статьи 21), само по себе представление прокурора не имеет абсолютный характер и силой принудительного исполнения не обладает, поскольку преследует цель понудить указанные в пункте 1 статьи 21 Федерального закона органы и должностных лиц устранить допущенные нарушения закона прежде всего в добровольном порядке. Требование об исполнении представления прокурора реализуется путем специальных процедур - вынесения самим прокурором постановления о возбуждении производства об административном правонарушении либо путем обращения прокурора в суд. Обязанность прокурора доказывать факт нарушения закона органом или должностным лицом, которому внесено представление, и правомерность своих требований, наступает при рассмотрении в судебном порядке дела об указанном административном правонарушении либо дела об оспаривании представления прокурора, которым нарушены права заявителя.

Цели, задачи и предмет прокурорского надзора, реализация функций прокуратуры по надзору за исполнением законов обеспечиваются в том числе нормой, предусмотренной пунктом 1 статьи 24 Закона, которая позволяет прокурору в пределах предоставленных ему законом полномочий устанавливать обстоятельства, свидетельствующие о фактах нарушения законов, и при наличии достаточных данных, указывающих на нарушение закона органами и должностными лицами, перечисленными в пункте 1 статьи 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», вносить соответствующее представление; законность и обоснованность действий и (или) бездействия прокурора, в том числе и представления об устранении нарушений закона, могут быть обжалованы в установленном законом порядке, в том числе в порядке гражданского судопроизводства (глава 25 ГПК РФ).

Из изложенного следует, что само по себе представление прокурора не имеет абсолютный характер и не обладает силой принудительного исполнения, оно преследует цель понудить указанные в пункте 1 статьи 21 Федерального закона органы и должностных лиц устранить допущенные нарушения закона прежде всего в добровольном порядке. Обязательность исполнения представления прокурора (предусмотренную статьей 6 Закона) реализуется путем специальных процедур - вынесения самим прокурором постановления о возбуждении производства об административном правонарушении либо путем обращения в суд.

Представление прокурора может быть обжаловано органом или должностным лицом, которому внесено представление, в суд по правилам главы 25 ГПК РФ в том случае, если оно, как это предусмотрено этой главой, нарушает их права и свободы, должностному лицу созданы препятствия к осуществлению его прав и свобод, на него незаконно возложена какая-либо обязанность или оно незаконно привлечено к ответственности (статьи 254-255 ГПК РФ).

Как установлено материалами дела, руководителем Управления обжаловано в суд представление заместителя прокурора РД от 11 мая 2011 года № 7-28-2011 на имя руководителя УФАС по РД об устранении нарушений законодательства о государственном контроле.

Соответственно, обращаясь в суд с жалобой на указанное представление заместителя прокурора РД об устранении нарушений законодательства о государственном контроле, руководитель Управления в силу требований статей 3, 131 и 254 ГПК РФ должен указать нарушение представлением заместителя прокурора РД его прав, препятствия к осуществлению его прав и свобод, незаконно возложенную на него обязанность или факты о незаконном привлечении к ответственности.

Как это следует из его заявления на представление, основанием для обращения Управления в суд послужило, как указано в заявлени, то, что неисполнение представления может служить основанием для последующего его привлечения к административной ответственности за правонарушение, предусмотренное статьей 17.7 Кодекса РФ об административных правонарушениях.

Другие доводы, а также основания, дающие ему право на обращение в суд с жалобой на представление заместителя прокурора Республики Дагестан, предусмотренные главой 25 ГПК РФ, руководитель Управления в своем заявлении не приводит.

Между тем, согласно главе 25 ГПК РФ предполагаемая возможность возбуждения в будущем дела об административном правонарушении и привлечения должностного лица (или гражданина) к административной ответственности ни главой 25 ГПК РФ, ни в перечисленных выше определениях Конституционного суда РФ не приведена как основание, дающее право на обращение в суд с жалобой на решение прокурора (в данном случае- на представление прокурора об устранении нарушений закона).

Как это следует из содержания жалобы руководителя Управления, его доводы сводятся к тому, что требования прокурора об устранении нарушений закона о государственном контроле не основаны на законе.

Из приведенной выше правовой позиции Конституционного суда РФ доказывать факт нарушения закона органом или должностным лицом, которому внесено представление, и правомерность своих требований, т.е. правомерность внесения представления, прокурор обязан в случае обжалования органом или должностным лицом, которому внесено представление, постановления по делу об административном правонарушении либо представления, могущего служить предметом обжалования по правилам главы 25 ГПК РФ.

Поэтому, Управление в лице его руководителя должно в соответствии с правилами главы 25 ГПК РФ указать не только на незаконность решения органа государственной власти, но и факты, свидетельствующие о нарушение этим незаконным решением его прав, о создании препятствий к осуществлению его прав и свобод, о незаконном возложении на него обязанностей или о незаконном привлечении к ответственности.

Как это следует из материалов дела, руководителем Управления обжаловано в суд не постановление по делу об административном правонарушении, а представление об устранении нарушений закона о государственном контроле.

В соответствии со статьей 24 Федерального закона О прокуратуре Российской Федерации» представление об устранении нарушений закона подлежит безотлагательному рассмотрению.

В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

По смыслу этой нормы закона орган или должностное лицо, в адрес которых внесены представления об устранении нарушения закона, должны безотлагательно рассмотреть это представление, в случае его обоснованности и законности в течение месяца со дня внесения представления принять меры к устранению допущенных нарушений и сообщить письменно об этом автору представления, а если же они считают, что нарушения закона, которые подлежат устранению, не допущены, также в письменной форме сообщить об этом прокурору.

Доводы руководителя Управления о незаконности представления сами по себе не могут быть приняты судом, поскольку не опровергают направленность представления на устранение нарушений закона в добровольном порядке и об отсутствии у представления силы принудительного исполнения.

Отсюда следует, что жалоба на представление прокурора руководителем Управления предъявлена в суд в отсутствие оснований для его предъявления.

Между тем, в соответствии с пунктом 1 статьи 131 и статьей 220 ГПК РФ предъявление лицом от своего имени заявления, в котором оспариваются акты, которые не затрагивают права, свободы или законные интересы заявителя, является основанием для отказа в принятии заявления, а если оно принято к производству- основанием для прекращения производства по делу.

Однако, суд, рассматривая заявление руководителя Управления на представление прокурора, приведенные обстоятельства и нормы закона не применил, не провел их анализ на предмет нарушения представлением заместителя прокурора РД прав заявителя, соответственно, на предмет наличия у него оснований для обжалования представления в порядке главы 25 ГПК РФ, и в нарушение приведенной выше совокупности норм права рассмотрел дело по существу.

Согласно статье 365 ГПК РФ решение суда первой инстанции при наличии оснований для этого подлежит отмене в кассационном порядке с прекращением производства по делу по основаниям, указанным в статье 220 ГПК РФ.

Таким образом, решение суда подлежит отмене с прекращением производства по делу.

Руководствуясь статьей 361 ГПК РФ, судебная коллегия

О П Р Е Д Е Л И Л А:

Решение Советского районного суда г. Махачкалы от 1 августа 2011 года отменить.

Производство по делу по заявлению руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы России по РД об обжаловании представления заместителя прокурора РД от 11 мая 2011 года № 7-28-2011 на имя руководителя УФАС по РД об устранении нарушений законодательства о государственном контроле прекратить.

Председательствующий

Судьи