Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по заявлению Прокурора города Томска в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц о признании противоречащими федеральному законодательству подп. 3.1., 3.2., п.3 постановления администрации города Томска от 26.01.2011 № 55 «Об утверждении Правил благоустройства территории муниципального образования «Город Томск» (в редакции постановлений администрации города Томска от 01.06.2011 №572, от 06.06.2011 № 583, от 23.06.2011 № 653), п.п. 1.6., 2.2.3., 2.2.4., 2.2.5., 2.3., 2.5., 2.6., 2.7., 2.8., З.1.5., 3.3.2., 3.3.3.2., 3.3.3.6., 3.3.3.6., 3.3.4.12., 3.4.1., 3.4.2.1., 3.4.3.1., 3.4.3.3., 3.4.3.4.3.4.3.6., 3.4.3.7.,3.5.1., 3.5.8.2., 3.5.8.3., 3.5.8.5., 3.5.8.6., 3.6.2. Правил благоустройства территории муниципального образования «Город Томск», утвержденных постановлением администрации Города Томска от 26.01.2011 № 55 (в редакции постановлений администрации Города Томска от 01.06.2011 № 572, от 06.06.2011 № 583, от 23.06.2011 № 653)

по кассационной жалобе администрации г.Томска на решение Советского районного суда г.Томска от 28 октября 2011 года.

Заслушав доклад председательствующего, объяснения представителя администрации г.Томска ФИО1, действующего по доверенности от 18.04.2011, поддержавшего доводы кассационной жалобы и дополнения к ней, помощника прокурора Томской области Дашевской О.С., возражавшей против доводов жалобы, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Прокурор г. Томска в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц обратился в суд с заявлением (с учетом изменений) о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими с момента вынесения судебного решения:

- п. 3.1, п. 3.2 постановления администрации Города Томска от 26.01.2011 № 55 «Об утверждении Правил благоустройства территории муниципального образования «Город Томск» (в редакции постановлений администрации Города Томска от 01.06.2011 № 572, от 06.06.2011 № 583, от 23.06.2011 № 653) в части, устанавливающей полномочия глав администраций районов г. Томска по организации формирования и ведения районных перечней закрепленных территорий и по закреплению таких территорий; (далее - постановление администрации Города Томска от 26.01.2011 №55);

- п.п. 1.8, 2.5, 2.6, 2.7, 2.8 Правил благоустройства территории муниципального образования «Город Томск», утвержденных постановлением администрации Города Томска от 26.01.2011 № 55 (в редакции постановлений администрации Города Томска от 01.06.2011 № 572, от 06.06.2011 № 583, от 23.06.2011 № 653) (далее - Правила), в которых приведено понятие закрепленной территории, указано на принципы определения закрепленной территории (границы, площадь) для собственников, арендаторов зданий, строений сооружений, нежилых помещений, объектов незавершенного строительства, жилищно-эксплуатационных организаций, осуществляющих обслуживание многоквартирных жилых домов в случаях, если земельный участок для эксплуатации указанных объектов не сформирован, а также если сформирован; на ее установление на основании муниципального правового акта главы администрации соответствующего района города Томска;

- п. 2.2.3 Правил в части обязанности собственников временных (некапитальных) объектов и (или) уполномоченных ими лиц производить благоустройство и содержание территорий вокруг объекта исходя из расстояния 5 метров от любой точки периметра временного (некапитального) объекта, а при наличии ограждения - исходя из расстояния 5 метров от периметра ограждения;

- п.п. 2.2.4, 2.2.5, 2.3, 3.1.5, 3.3.2, 3.3.3.2, 3.3.3.6, 3.3.4.12 Правил в части возложения обязанности на субъектов благоустройства: жилищно-эксплуатационные организации, а при их отсутствии, на собственников помещений в многоквартирном жилом доме и (или) уполномоченных ими лиц; на собственников, арендаторов зданий, строений, сооружений и (или) уполномоченных ими лиц; на физических лиц, в том числе зарегистрированных в качестве индивидуальных предпринимателей, и (или) юридических лиц; на собственников (владельцев) индивидуальных жилых домов, - осуществлять уборку, благоустройство и содержание прилегающих и(или) закрепленных за ними территорий, в том числе вывоз образовавшегося на указанных территориях мусора, снега и ледяных образований;

- п. п.3.4.1, 3.4.2.1, 3.4.3.1, 3.4.3.3, 3.4.3.4, 3.4.3.6, 3.4.3.7 Правил в части возложения на собственников (владельцев) административных объектов, объектов социальной сферы, объектов торговли, объектов общественного питания обязанности осуществлять благоустройство, уборку и содержание закрепленных за ними территорий, очистку их от снега и льда, вывоз снега и ледяных образований с закрепленных территорий;

- п. п. 3.5.1, 3.5.8.2, 3.5.8.3, 3.5.8.5, 3.5.8.6 Правил в части возложения обязанностей на компанию, управляющую розничным рынком, и организатора ярмарки осуществлять организацию благоустройства закрепленных территорий, регулярную очистку от снега и льда и вывоз снега и ледяных образований с закрепленных территорий;

- п. 3.6.2 Правил в части обязанности собственников владельцев зон отдыха осуществлять организацию благоустройства закрепленной территории.

Указал, что упомянутые нормы противоречат требованиям федерального законодательства, существенно нарушают права юридических лиц и физических лиц, в том числе зарегистрированных в качестве индивидуальных предпринимателей, поскольку федеральным законодательством не предусмотрено возможности возложения на указанных лиц обязанности по содержанию и уборке не принадлежащей, но закрепленной за ними территории, в то время как данная обязанность лежит на муниципальных органах и относится к вопросом местного значения, которые разрешаются за счет средств местного бюджета.

Представитель администрации г. Томска ФИО2, возражая против заявления, указывала, что данные нормативные акты приняты в рамках компетенции, в надлежащей форме, с соблюдением порядка принятия и введения его в действие, а также не нарушают прав и охраняемых законом интересов физических и юридических лиц, по содержанию соответствуют правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Решением суда заявление удовлетворено в полном объеме.

В кассационной жалобе и дополнениях к ней представители администрации г.Томска ставят вопрос об отмене решения и принятии нового об отказе в удовлетворении требований прокурора г. Томска, ссылаясь на его незаконность и необоснованность, несоответствие выводов суда обстоятельствам дела, неправильное применение норм материального права.

Выражают несогласие с выводом суда о том, что орган местного самоуправления не вправе своим актом возложить обязанности по благоустройству и содержанию территорий на лиц, которыми используется данная территория, поскольку считает, что орган местного самоуправления, при осуществлении полномочий по организации благоустройства вправе принимать правовые акты, в том числе, возлагающие на физических и юридических лиц обязанности по содержанию используемых ими территорий муниципального образования «Город Томск». Указывает, что судом не применены нормы п.3 ст.2 ГК РФ, ч.3 ст.7 Федерального закона от 06.10.2003 №131-Ф3, п.2 ст.5 и п.2 ст.6 Закона Томской области от 15.08.2002 №61-ОЗ, ст.ст. 10, 11, п.2 ст.21, п.3,4 ст.39 Федерального закона от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» и отождествлены понятия «бремя содержания имущества» и «обязанности по уборке и благоустройству».

Ссылаются на то, что в мотивировочной части решения суда не дана оценка доводам администрации г. Томска, не применены требования СанПиН 42-128-4690-88.

Полагают, что суд не учел, что в соответствии с положениями пункта 1.8, 2.7-2.8 Правил благоустройства территории муниципального образования «Город Томск» (постановление администрации №55) территория может быть закреплена на основании муниципального правового акта только за юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, являющимися собственниками зданий, строений, сооружений, нежилых помещений, объектов незавершенного строительства, а также жилищно-эксплуатационными организациями. Указывает, что ни на одного субъекта муниципальным правовым актом не возлагается обязанность по содержанию объектов благоустройства (земельных участков), находящихся во владении и пользовании иных лиц.

Выражают несогласие с выводами суда о противоречии отдельных положений Правил благоустройства действующему законодательству в части обязанности юридических лиц и предпринимателей осуществлять уборку закрепленной территории, при этом считает, что судом не применены нормы ст.36 ЗК РФ, ст.16 ЖК РФ, положения постановлений Конституционного Суда РФ от 28.05.2010 № 12-П, Пленума Верховного Суда РФ № 10, Пленума ВАС РФ № 22 от 29.04.2011.

Отмечают, что судом не применены нормы бюджетного законодательства, согласно которым финансирование за счет средств бюджета муниципального образования благоустройства территорий, не принадлежащих ему на указанных выше правах, будет неправомерным и нецелевым. Органы местного самоуправления не вправе тратить средства бюджета на содержание объектов, не находящихся у муниципального образования «Город Томск».

Полагают, что для урегулирования вопроса о содержании территорий, в том числе тех, которые не принадлежат на каком либо праве у муниципального образования, органу местного самоуправления предоставлены полномочия по организации благоустройства и определения обязанных лиц и порядка осуществления, поскольку находит очевидным, что эти вопросы лежат вне плоскости отношений по осуществлению прав собственности (гражданских правоотношений), носят публичный характер и распространяются не только на органы местного самоуправления, осуществляющие владение, пользование и распоряжения муниципальным имуществом, но и на всех юридических лиц.

Указывают, что содержание территорий, находящихся в фактическом владении и фактически используемые юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями для эксплуатации принадлежащих им объектов, правом приобретения в собственность которых в соответствие с законом обладают исключительно указанные владельцы объектов, не может иметь общегородское значение и являться непосредственным обеспечением жизнедеятельности населения всего муниципального образования «Город Томск».

Финансированием содержания указанных территорий за счет бюджета будут нарушены права неограниченного круга юридических и физических лиц, оформивших в собственность принадлежащие им земельные участки и осуществляющих их содержание за свой счет, поскольку данные лица, являясь налогоплательщиками, будут вынуждены фактически содержать за свой счет территории лиц, не оформивших право собственности на фактически используемые и находящиеся в их владении земельные участки. В этом случае со стороны лиц, не оформивших земельные участки в свою собственность, будет иметь место злоупотребление своими правами с возможным причинением ущерба бюджету муниципального образования «Город Томск» (пункт 1 статьи 10 Гражданского кодекса РФ). В соответствии с пунктом 2 статьи 10 ГК РФ в случае злоупотребления правами суд вправе отказать соответствующим лицам в защите их прав.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы и дополнений к ней, судебная коллегия не усматривает оснований к отмене решения.

Разрешая заявление прокурора, полагавшего, что оспариваемыми им положениями Постановления администрации г. Томска от 26.01.2011 № 55 «Об утверждении Правил благоустройства территории муниципального образования «Город Томск» и самих Правил благоустройства территории муниципального образования «Город Томск» на субъекты благоустройства незаконно возложена обязанность по уборке, благоустройству и содержанию территории, которая им не принадлежит на каком-либо правовом основании, суд пришел к выводу об обоснованности его доводов применительно к перечисленным им пунктам, установившим обязанности юридических лиц и физических лиц, в том числе зарегистрированных в качестве индивидуальных предпринимателей, являющихся собственниками, арендаторами капитальных и временных строений, сооружений или владельцами указанных объектов на ином праве, собственниками жилых помещений в многоквартирном доме и частных домовладений по уборке, благоустройству и содержанию территорий земельных участков, прилегающих к домовладению, строению, и (или) закрепленных территорий, определяемых муниципальным правовым актом главы администрации района Города Томска.

Выводы суда основаны на анализе положений Конституции РФ, федерального законодательства, в частности ст. 210, ч.1 ст. 2, ч.1 ст. 3 Гражданского кодекса РФ, положений федерального законодательства о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, которое не возлагает на титульных владельцев обязанностей по содержанию и уборке прилегающей к домовладению и иным объектам недвижимости территории.

В соответствии с ч.1 ст. 130, ч.1 ст. 131 Конституции РФ местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

В силу п.25 ч.1 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления», п. 1.25 ст. 8 Устава Города Томска к вопросам местного значения отнесена организация благоустройства городского округа.

Согласно п. 1.31 ст. 40 Устава Города Томска обеспечение организации благоустройства является компетенцией администрации г. Томска.

Постановление администрации г. Томска от 26.01.2011 № 55 «Об утверждении Правил благоустройства территории муниципального образования «Город Томск» и сами Правила, определяя требования к осуществлению благоустройства территории муниципального образования «Город Томск», предусматривают закрепление за физическими и юридическими лицами территорий, на которых те обязаны осуществлять уборку, благоустройство и содержанию территории.

В то же время, как правильно установлено судом, указанная обязанность возложена не только на собственников и иных титульных владельцев земельных участков, территорию которых следует убирать, содержать и благоустраивать в соответствии с указанными правилами, но и на иных субъектов, которым на праве собственности или ином праве принадлежат только строения, сооружения, иные временные объекты недвижимости, но не земельные участки, на которых расположены эти объекты.

Вместе с тем согласно ст.210 Гражданского кодекса Российской Федерации только собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом или договором.

В силу ч. 1 ст. 2 и ч. 1 ст. 3 Гражданского кодекса Российской Федерации порядок осуществления права собственности, к которому относятся частные случаи несения бремени содержания имущества лицом, не являющимся собственником, определяется гражданским законодательством.

Согласно ст. 71 Конституции Российской Федерации гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации.

Как установлено в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ Статья 130 права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Из системного толкования изложенных норм следует, что возложение на собственников, владельцев, пользователей, лиц, осуществляющих эксплуатацию и содержание стационарных объектов, обязанностей по содержанию территории, прилегающей к их имуществу либо закрепленной за ними органами местного самоуправления, не находящейся в собственности либо владении и пользовании на каком-нибудь титульном праве, может быть осуществлено либо на основании федерального закона с четким определением размера такой территории, либо на основании договора, но никак не на основании административно - правового акта органа местного самоуправления.

Доводы кассационной жалобы, сводящиеся к тому, что возложение обязанности содержать территорию используемого земельного участка не только на титульных владельцев этих участков, но и на всех лиц, кто пользуется участками в своих интересах, находится не в плоскости гражданских правоотношений, а представляет собой всего лишь реализацию органом местного самоуправления предоставленных ему федеральным законом властных полномочий по вопросам местного значения, судебная коллегия находит основанными на ошибочном толковании приведенных выше норм материального права, регулирующих данные правоотношения, поскольку ни одна из приведенных норм не позволяет решать вопрос об обязанностях лиц произвольно, в отрыве от принадлежащих им прав.

Обязанности по содержанию любого имущества, в том числе и территорий земельных участков, вопреки доводам жалобы, не могут быть определены без учета наличия или отсутствия у лиц, на которых должны быть возложены эти обязанности, конкретных прав на это конкретное имущество, а вопросы возникновения, изменения, прекращения субъективных имущественных прав регулируются именно нормами гражданского законодательства.

Учитывая, что выводы суда первой инстанции основаны на законе и не опровергаются доводами администрации г.Томска, судебная коллегия не усматривает оснований к отмене решения по доводам ее кассационной жалобы.

Кроме этого, проанализировав оспариваемые прокурором положения Постановления администрации г. Томска от 26.01.2011 № 55 и Правил благоустройства территории муниципального образования «Город Томск», судебная коллегия, не связанная в силу положений ч.3 ст.246 ГПК РФ основаниями и доводами заявленных требований, проверяя соответствие оспариваемой части нормативных правовых актов нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, по всем имеющим значение основаниям, в том числе не указанным в заявлении, находит необходимым дополнительно указать следующее.

Согласно содержащемуся в п.1.8 Правил определению закрепленной территорией признается земельный участок и (или) территория в границах муниципального образования «Город Томск», закрепляемая за физическими лицами, зарегистрированными в качестве индивидуального предпринимателя, и (или) юридическими лицами, обязанными осуществлять уборку территорий, а также осуществлять деятельность по ее благоустройству и содержанию на основании муниципального правового акта главы администрации района Города Томска. Для целей реализации настоящих Правил закрепленной территорией для физических лиц, зарегистрированных в качестве индивидуального предпринимателя, могут выступать только земельные участки и (или) иные территории, используемые физическими лицами, зарегистрированными в качестве индивидуального предпринимателя, для осуществления предпринимательской деятельности.

Как указано в кассационной жалобе, данное понятие «…закрепило принцип, согласно которому за лицами может быть закреплена лишь территория, которая ими используется. В основу критерия определения степени участия того или иного юридического и физического лица в благоустройстве территории, заложен принцип осуществления субъектом благоустройства владения (то есть фактического обладания) и пользования (то есть извлечения полезных свойств в процессе воздействия) соответствующими объектами благоустройства, в том числе земельными участками и землями. В данном случае в качестве закрепленной территории может выступать только территория, используемая. Так, к закрепленным земельным участкам могут быть отнесены земельные участки под многоквартирными домами, не сформированные до введения в действие Жилищного кодекса РФ, и в отношении которых не проведен государственный кадастровый учет (статья 16 Федерального закона от 29.12.2004 N 189-ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации»); земельные участки, на которых расположены находящиеся в собственности юридических и физических лиц объекты капитального строительства, сформированные до введения в действие Земельного кодекса РФ, в отношении которых собственники не оформили свои права в соответствии с действующим законодательством».

Вместе с тем толкование понятия «закрепленная территория», которое приводится представителями администрации в кассационной жалобе и в пояснениях в суде кассационной инстанции, отличается от смыслового содержания этого понятия, приведенного в п.1.8 Правил.

Так, по смыслу п. 1.8 Правил закрепляться для целей организации благоустройства, содержания и уборки земельные участки могут и должны только за юридическими лицами и физическими лицами, зарегистрированными в качестве индивидуальных предпринимателей. При этом для индивидуальных предпринимателей закрепленной территорией могут выступать только земельные участки и (или) иные территории, используемые для осуществления предпринимательской деятельности.

Из приведенного вытекает, что закрепленными могут являться территории (земельные участки) как те, которые переданы владельцам на правах собственности, аренды и других вещных правах, так и те, которые не принадлежат пользователям ни на каком титульном праве, и все зависит от того, как определит эту территорию орган местного самоуправления, в то время как приведенное в жалобе толкование данного понятия распространяется только на те земельные участки, которые не оформлены их фактическими пользователями во владение на каком-либо праве.

Более того, из содержания п.п.2.2.4, 3.3.2, 3.3.3.2, 3.3.3.6, 3.3.4.12 следует, что обязанность по содержанию, благоустройству и уборке территорий возложена, в том числе, на собственников жилых помещений многоквартирных домов и собственников (владельцев) индивидуальных жилых домов, что напрямую противоречит изложенному в п. 1.8. Правил принципу закрепления территории только за юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями.

Изложенное позволяет судебной коллегии сделать вывод, что оспариваемые нормативные правовые акты содержат такое понятие " закрепленная территория", которое позволяет его неоднозначное толкование, допускающее возможность неограниченного усмотрения в применении всех оспоренных прокурором норм, связанных тем или иным образом с понятием «закрепленная территория».

Кроме того, ряд вышеизложенных пунктов Правил содержат указание на обязанность содержания, уборки, благоустройства закрепленной и (или) прилегающей территории, понятие которой в Правилах вообще отсутствует. Соотношение же этих понятий определить из содержания положений Правил не представляется возможным.

Неопределенность правовой нормы является самостоятельным основанием для признания ее недействующей. Пленум Верховного Суда Российской Федерации в пункте 25 Постановления от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" разъяснил, что суду, проверяя содержание оспариваемого акта, необходимо выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, в этом случае оспариваемый акт в такой редакции признается недействующим полностью или в части.

Исходя из этого, не имеет никакого правового значения для рассмотрения кассационной жалобы и проверки законности и обоснованности решения суда первой инстанции то обстоятельство, что уже после принятия этого решения постановлением администрации г.Томска от 30.11.2011 № 1318 (опубликован в Сборнике официальных материалов МО «Город Томск» № 48 01.12.2011) в п.п. 2.7.3 Правил были внесены изменения, а п.п. 2.7.4-2.7.6 и п. 2.8 признаны утратившими силу и исключены из Правил, поскольку указанные изменения не устранили правовую неопределенность оспариваемых положений Постановления и Правил.

Более того, прокурором не заявлялись, а судом не признавались противоречащими федеральному закону и недействующими п.п. 2.7.3, 2.7.4 – 2.7.6 Правил, а п. 2.8 был признан судом таковым в период, когда этот пункт являлся действующим.

Учитывая изложенное, судебная коллегия не усматривает оснований для несогласия с выводом суда об удовлетворении заявленных требований (по п.п. 3.1, 3.2 постановления администрации Города Томска от 26.01.2011 № 55 «Об утверждении Правил благоустройства территории муниципального образования «Город Томск» (в редакции постановлений администрации Города Томска от 01.06.2011 № 572, от 06.06.2011 № 583, от 23.06.2011 № 653), и п.п. 1.8, 2.5, 2.6, 2.7, 2.8, 2.2.3, 2.2.4, 2.2.5, 2.3, 3.1.5, 3.3.2, 3.3.3.2, 3.3.3.6, 3.3.4.12, 3.4.1, 3.4.2.1, 3.4.3.1, 3.4.3.3, 3.4.3.4, 3.4.3.6, 3.4.3.7, 3.5.1, 3.5.8.2, 3.5.8.3, 3.5.8.5, 3.5.8.6, 3.6.2 Правил благоустройства) и прекращения производства по делу в части признания недействующими измененных и исключенных впоследствии пунктов Правил.

Руководствуясь ст.ст. 360, 361, 366 ГПК РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Советского районного суда г.Томска от 28 октября 2011 года оставить без изменения, кассационную жалобу администрации г.Томска – без удовлетворения.

Председательствующий:

Судьи: