Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела 11 ноября 2011 года в городе Хабаровске в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора города Комсомольска-на-Амуре о признании незаконным бездействия Администрации города Комсомольска-на-Амуре, выразившегося в не опубликовании постановления Администрации города Комсомольска-на-Амуре от 21 апреля 2011 года № 961-па «Об утверждении изменений в Положение «Об отделе образования Центрального округа администрации города Комсомольска-на-Амуре Хабаровского края» и возложении обязанности опубликовать постановление Администрации города Комсомольска-на-Амуре от 21 апреля 2011 года № 961-па, по кассационному представлению прокурора города Комсомольска-на-Амуре на решение Центрального районного суда города Комсомольска-на-Амуре Хабаровского края от 1 сентября 2011 года.

Заслушав доклад судьи Аноприенко К.В., объяснения прокурора Ковергиной Е.Л., представителя Администрации города Комсомольска-на-Амуре Бакисовой Т.С., судебная коллегия

у с т а н о в и л а:

Постановлением Администрации города Комсомольска-на-Амуре от 14 февраля 2011 года № 357-па утверждена новая редакция Положения «Об отделе образования Центрального округа администрации города Комсомольска-на-Амуре Хабаровского края».

Прокурор города Комсомольска-на-Амуре обратился в суд с заявлением о признании незаконным бездействия Администрации города Комсомольска-на-Амуре. В обоснование требований указал, что ДД.ММ.ГГГГ Администрацией города Комсомольска-на-Амуре принято постановление № 961-па «Об утверждении изменений в Положение «Об отделе образования Центрального округа администрации города Комсомольска-на-Амуре Хабаровского края». Названным постановлением из Положения «Об отделе образования Центрального округа администрации города Комсомольска-на-Амуре Хабаровского края» исключен пункт 4.2 раздела 4, предусматривавший полномочия Отдела образования на осуществление муниципального контроля. Прокурор считает, что Положение «Об отделе образования Центрального округа администрации города Комсомольска-на-Амуре Хабаровского края» регулирует отношения в сфере образования, возникающие между неопределенным кругом лиц и Администрацией города Комсомольска-на-Амуре, рассчитано на неоднократное применение, поэтому является нормативным правовым актом. Учитывая это, также является нормативным правовым актом постановление Администрации города Комсомольска-на-Амуре от 21 апреля 2011 года № 961-па «Об утверждении изменений в Положение «Об отделе образования Центрального округа администрации города Комсомольска-на-Амуре Хабаровского края». В нарушение части 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации, части 2 статьи 47 Федерального закона от 16 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», части 4 статьи 36 Устава города Комсомольска-на-Амуре постановление Администрации города Комсомольска-на-Амуре от 21 апреля 2011 года № 961-па опубликовано не было. В этой связи прокурор просил признать незаконным бездействие Администрации города Комсомольска-на-Амуре, выразившееся в не опубликовании постановления Администрации города Комсомольска-на-Амуре от 21 апреля 2011 года № 961-па «Об утверждении изменений в Положение «Об отделе образования Центрального округа администрации города Комсомольска-на-Амуре Хабаровского края» и возложить на Администрацию города Комсомольска-на-Амуре обязанность опубликовать постановление от 21 апреля 2011 года № 961-па.

Решением Центрального районного суда города Комсомольска-на-Амуре Хабаровского края от 1 сентября 2011 года в удовлетворении заявления прокурору отказано.

В кассационном представлении прокурор города Комсомольска-на-Амуре просит отменить решение суда как постановленное в результате неправильного применения норм материального права.

Представитель Администрации города Комсомольска-на-Амуре Перехожева А.В. не согласна с доводами кассационного представления, в возражениях просит оставить решение суда без изменений.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационного представления и возражений, судебная коллегия находит решение суда подлежащим отмене.

На основании части 2 статьи 347 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, в интересах законности решение суда подлежит проверке в полном объеме.

Отказывая в удовлетворении заявления прокурора, суд первой инстанции исходил из того, что постановление от 21 апреля 2011 года № 961-па не является нормативным правовым актом, поскольку утвержденные им изменения в целом не содержат правовых норм (правил поведения, обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение существующих правоотношений).

Также суд сделал вывод о том, что Положение «Об отделе образования Центрального округа администрации города Комсомольска-на-Амуре Хабаровского края» является учредительным документом, а изменения в нем адресованы отделу образования.

Судебная коллегия находит данные выводы суда ошибочными, постановленными без учета положений нормативных правовых актов, подлежащих применению к спорным отношениям.

Согласно части 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации, любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Частью 2 статьи 47 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлено, что муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

В заявлении прокурор города Комсомольска-на-Амуре требует возложить на заинтересованное лицо обязанность опубликовать постановление Администрации города Комсомольска-на-Амуре от 21 апреля 2011 года № 961-па «Об утверждении изменений в Положение «Об отделе образования Центрального округа администрации города Комсомольска-на-Амуре Хабаровского края», поскольку данным муниципальным правовым актом вносятся изменения в Положение «Об отделе образования Центрального округа администрации города Комсомольска-на-Амуре Хабаровского края», являющееся муниципальным нормативным правовым актом.

Согласно части 3 статьи 246 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, при рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд не связан основаниями и доводами заявленных требований.

Суд определяет, какие обстоятельства имеют значение для дела, какой стороне надлежит их доказывать, выносит обстоятельства на обсуждение, даже если стороны на какие-либо из них не ссылались (часть 2 статьи 56 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации). Поскольку требование прокурора об опубликовании правового акта основано на том, что такой акт является нормативным, суду надлежало проверить наличие у данного акта признаков нормативного правового акта.

При проверке данных оснований заявленных требований, суд первой инстанции должен учитывать положения пункта 9 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», в котором отмечены существенные признаки, характеризующие нормативный правовой акт: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Как следует из пунктов 1.1., 1.2., 1.10., 2.1. Положения «Об отделе образования Центрального округа администрации города Комсомольска-на-Амуре Хабаровского края», Отдел является структурным подразделением Центрального округа администрации города Комсомольска-на-Амуре с правами юридического лица. Учредителем Отдела и собственником закрепленного за ним имущества является муниципальное образование городской округ «Город Комсомольск-на-Амуре» в лице администрации города Комсомольска-на-Амуре. Отдел в своей деятельности подчиняется непосредственно заместителю главы администрации города – начальнику Центрального округа и первому заместителю начальника округа, курирующему вопросы образования. Функционально Отдел подчиняется отделу образования администрации города Комсомольска-на-Амуре. Отдел создан в целях осуществления на части территории муниципального образования городского округа «Город Комсомольск-на-Амуре» в Центральном округе полномочий по решению вопросов местного значения городского округа в области образования, исполнения отдельных переданных государственных полномочий, прав и обязанностей участников бюджетных правоотношений по отрасли «Образование» (л.д. 17, 18).

Из содержания приведенных положений следует, что Отдел образования Центрального округа администрации города Комсомольска-на-Амуре Хабаровского края является территориальным структурным подразделением Администрации города Комсомольска-на-Амуре, поскольку состоит в структуре Центрального округа такой администрации.

Согласно части 1 статьи 37 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Частью 8 названной статьи закона установлено, что структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации.

С учетом данного предписания, Отдел образования Центрального округа администрации города Комсомольска-на-Амуре является также отраслевым органом местной администрации, поскольку создан в целях решения вопросов местного значения городского округа в области образования.

Согласно Положению, Отдел образования Центрального округа администрации города Комсомольска-на-Амуре Хабаровского края, являясь отраслевым территориальным органом местной администрации, наделен статусом юридического лица.

Из части 3 статьи 41 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» следует, что основаниями для государственной регистрации органов местной администрации в качестве юридических лиц являются решение представительного органа муниципального образования об учреждении соответствующего органа и утверждение положения о нем этим представительным органом муниципального образования.

Также частью 3 статьи 43 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрено, что представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, решение об удалении главы муниципального образования в отставку, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования и по иным вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования. Решения представительного органа муниципального образования, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, если иное не установлено настоящим Федеральным законом.

На основании чего в силу прямого указания в законе принятие, изменение и отмена Положения об Отделе образования Центрального округа администрации города Комсомольска-на-Амуре Хабаровского края, являющегося органом местной администрации и юридическим лицом, относится к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования городской округ «Город Комсомольск-на-Амуре».

Согласно разделу 4 Положения, Отдел образования Центрального округа администрации города Комсомольска-на-Амуре Хабаровского края наделен полномочиями по обеспечению реализации конституционных прав граждан на получение дошкольного, начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования, обеспечение исполнения государственных образовательных стандартов; обеспечивает обучение детей, подлежащих обязательному обучению в образовательных учреждениях, реализующих образовательные программы начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования и иные полномочия.

Полномочия по обеспечению указанных прав представляют собой круг обязанностей Отдела по решению вопросов местного значения в области образования и исполнения отдельных переданных государственных полномочий. Такие обязанности в силу их публичного характера носят общеобязательный характер и корреспондируют правам граждан, проживающим на территории муниципального образования.

Поскольку Положение об Отделе образования Центрального округа администрации города Комсомольска-на-Амуре Хабаровского края подлежит утверждению представительным органом муниципального образования, содержит правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, такое Положение, равно как и вносимые в него изменения, подлежат опубликованию на основании части 2 статьи 47 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

При разрешении настоящего дела судебная коллегия учитывает положения статьи 31 Устава муниципального образования города Комсомольска-на-Амуре, согласно части 4 которой структуру органа администрации города, порядок его создания и деятельности, полномочия органа администрации города определяют положения, утверждаемые главой города. В силу части 4 статьи 7 и части 3 статьи 41 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», приведенная норма Устава не подлежит применению при утверждении Положений об органах администрации города, наделенных правами юридического лица.

При разрешении гражданского дела суд первой инстанции не учел требования федерального законодательства к порядку утверждения положений об органах местной администрации, наделенных правами юридического лица; не проверил наличие у главы города Комсомольска-на-Амуре полномочий на издание и изменение муниципальных правовых актов, утверждающих такие положения. Это повлекло неправильное разрешение требований прокурора.

Вместе с тем судебная коллегия отмечает, что наличие у постановления Администрации города Комсомольска-на-Амуре от 21 апреля 2011 года № 961-па «Об утверждении изменений в Положение «Об отделе образования Центрального округа администрации города Комсомольска-на-Амуре Хабаровского края» признаков акта общеобязательного характера, не является достаточным для удовлетворения требований прокурора, поскольку имеются сведении о принятии такого акта лицом, к компетенции которого издание данного акта не отнесено.

Согласно части 2 статьи 196 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд основывает решение только на тех доказательствах, которые были исследованы в судебном заседании.

Частью 2 статьи 71 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации предусмотрено, что письменные доказательства представляются в подлиннике или в форме надлежащим образом заверенной копии.

В материалах гражданского дела представлены светокопии постановления Администрации города Комсомольска-на-Амуре от 21 апреля 2011 года № 961-па «Об утверждении изменений в Положение «Об отделе образования Центрального округа администрации города Комсомольска-на-Амуре Хабаровского края», постановления Администрации города Комсомольска-на-Амуре от 14 февраля 2011 года № 357-па «Об утверждении новой редакции Положения «Об отделе образования Центрального округа администрации города Комсомольска-на-Амуре Хабаровского края».

Исследование содержания названых документов положено в основу принятого по делу решения. Вместе с тем достоверность данных документов судом первой инстанции не проверялась; оригиналы не исследовались; официально заверенные копии документов в деле отсутствуют.

Представитель Администрации города Комсомольска-на-Амуре Бакисова Т.С. объяснения по делу давать отказалась.

При указанных обстоятельствах судебная коллегия лишена возможности достоверно установить существенные для дела обстоятельства и вынести обоснованное решение.

Учитывая, что решение суда постановлено с нарушением норм материального и процессуального права, оно подлежит отмене на основании пункта 4 части 1 статьи 362 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, с направлением дела на новое рассмотрение в тот же суд.

При новом рассмотрении дела суду надлежит устранить указанные в настоящем определении недостатки, правильно применить к спорным отношениям материальный закон и разрешить дело по существу предъявленных требований.

Руководствуясь статьей 361 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия

о п р е д е л и л а:

решение Центрального районного суда города Комсомольска-на-Амуре Хабаровского края от 1 сентября 2011 года по гражданскому делу по заявлению прокурора города Комсомольска-на-Амуре о признании незаконным бездействия Администрации города Комсомольска-на-Амуре по не опубликованию постановления Администрации города Комсомольска-на-Амуре от 21 апреля 2010 года № 961-па «Об утверждении изменений в Положение «Об отделе образования Центрального округа администрации города Комсомольска-на-Амуре Хабаровского края» и возложении обязанности опубликовать постановление Администрации города Комсомольска-на-Амуре от 21 апреля 2010 года № 961-па – отменить, кассационное представление прокурора города Комсомольска-на-Амуре – удовлетворить, гражданское дело направить на новое рассмотрение в тот же суд.

Председательствующий Скурихина Л.В.

Судьи Кустова С.В.

Аноприенко К.В.