Гражданский кодекс часть 1

Судебная коллегия по гражданским делам Пермского краевого суда в составе : председательствующего Бузмаковой О.В. и судей Ворониной Е.И., Валуевой Л.Б.

рассмотрела в открытом судебном заседании в г. Перми 14 октября 2010 г. гражданское дело по кассационной жалобе Думы ЗАТО *** на решение Пермского районного суда Пермского края от 02 сентября 2010 года, которым постановлено:

Заявление Пермского прокурора по надзору за исполнением законов на особо режимных объектах удовлетворить частично.

Признать недействующим и не подлежащим применению ч.1 ст. 8 и ч.5 ст. 5 8 Устава городского округа ЗАТО *** Пермского края, утвержденного решением Думы ЗАТО *** № ** от 28 июня 2005 года «О принятии Устава городского округа ЗАТО ***» со дня вступления решения суда в законную силу.

В удовлетворении заявления Пермского прокурора по надзору за исполнением законов на особо режимных объектах о признании недействующим и не подлежащим применению ч.9 ст. 32 Устава городского округа ЗАТО *** Пермского края, утвержденного решением Думы ЗАТО *** № ** от 28 июня 2005 года «О принятии Устава городского округа ЗАТО ***» - отказать

Ознакомившись с материалами дела, заслушав доклад судьи Ворониной Е.И., пояснения представителя Думы ЗАТО *** Г., прокурора Пермской краевой прокуратуры Сысоевой СМ., судебная коллегия,

УСТАНОВИЛА:

Пермский прокурор по надзору за исполнением законов на особо режимных объектах обратился в суд с заявлением о признании недействующим и не подлежащим применению Устава городского округа ЗАТО ***, указав, что Решением Думы ЗАТО *** от 28.06.2005 г. № ** принят Устав городского округа ЗАТО *** Пермского края. Часть 1 ст. 8 Устава, определяющая вопросы местного значения ЗАТО ***, не относит к вопросам местного значения ЗАТО *** вопросы оказания поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям, благотворительной деятельности и добровольчеству, что противоречит федеральному законодательству. В соответствии с п. 33 ч. 1 ст. 16 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» к вопросам местного значения городского округа относятся вопросы оказание поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям, благотворительной деятельности и добровольчеству. Часть 1 ст. 8 Устава не относит к вопросам местного значения ЗАТО *** присвоение наименования улицам, площадям и иным территориям проживания граждан в городском округе, установление нумерации домов, что противоречит федеральному законодательству. Пунктом 2 ч. 1 ст. 8.1 Устава установлено, что органы местного самоуправления ЗАТО *** имеют право на участие в организации и финансировании проведения на территории городского округа общественных работ для граждан для граждан, испытывающих трудности в поиске работы, а также временной занятости несовершеннолетних граждан в возрасте от 14 до 18 лет, что противоречит федеральному законодательству. Часть 1 ст. 8.1. Устава, определяющая права органов местного самоуправления ЗАТО *** на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения, не относит к указанным правам право на создание муниципальной пожарной охраны, что противоречит федеральному законодательству. Часть 1 ст.25 Устава, определяющая вопросы исключительной компетенции Думы ЗАТО ***, не относит к указанным вопросам принятие решения об удалении главы муниципального образования в отставку, что противоречит федеральному законодательству. Часть 9 ст. 36 Устава, определяющая основания досрочного прекращения полномочий главы ЗАТО ***, не относит к указанным основаниям удаление в отставку в соответствии со ст. 74.1 ФЗ от 06.10.2003 № 131-ФЗ, что противоречит федеральному законодательству. Частью 9 ст. 36 Устава, определяющая основания досрочного прекращения полномочий главы ЗАТО ***, не относит к указанным основаниям изменение порядка формирования представительного органа муниципального района в соответствии с ч. 5 ст.35 ФЗ от 06.10.2003 № 131-ФЗ, что противоречит федеральному законодательству. Согласно ч. 1 ст.60 Устава Дума ЗАТО *** по вопросам, отнесенным к ее компетенции ФЗ, законами Пермского края, настоящим Уставом, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные на территории ЗАТО ***, а также решения по вопросам организации деятельности Думы ЗАТО ***, что противоречит федеральному законодательству. Согласно ч. 13 ст. 58 Устава ЗАТО *** решение Думы ЗАТО *** о внесении изменений и дополнений в Устав вступают в силу после их опубликования, что противоречит федеральному законодательству. Согласно ч. 2 ст. 8.1. Устава органы местного самоуправления ЗАТО *** вправе решать вопросы только за счет собственных доходов местного бюджета, что противоречит федеральному законодательству. Просит признать недействующим и не подлежащим применению ч.1 ст.8, ч.1 ст. 8.1, ч.2 ст.8.1., ч.1 ст.25, ч.9 ст.36, ч.1 ст.60, ч.13 ст.58 Устава городского округа ЗАТО *** Пермского края, утвержденного решением Думы ЗАТО Пермского края, утвержденного решением Думы ЗАТО *** от 28 июня 2005 г. № 6 «О принятии Устава городского округа ЗАТО ***».

25.06.2010 г. Прокурор уточнил свои требования, просит признать недействующим и не подлежащим применению: ч. 1 ст. 8 Устава, определяющую вопросы местного значения ЗАТО ***, поскольку Устав не относит к вопросам местного значения ЗАТО *** вопросы оказания поддержки социального ориентированным некоммерческим организациям, благотворительной деятельности и добровольчеству; часть 9 ст.32 Устава, определяющую основания досрочного прекращения полномочий главы ЗАТО ***, поскольку Устав не относит к указанным основаниям изменение порядка формирования представительного органа муниципального района в соответствии с ч.5 ст.35 ФЗ от 06.10.2003 №131-Ф3, что противоречит федеральному законодательству; ч. 5 ст.58 Устава предусматривает изменения и дополнения, внесенные в Устав ЗАТО *** и изменяющие структуру органов местного самоуправления, полномочий органов местного самоуправления (за исключением полномочий, срока полномочий и порядка избрания выборных должностных лиц местного самоуправления), вступают в силу после истечения срока полномочий Думы ЗАТО ***, принявшей муниципальный правовой акт о внесении в Устав ЗАТО *** указанных изменений и дополнений, что противоречит федеральному законодательству.

В судебном заседании помощник прокурора настаивал на заявленных требованиях.

Представитель заинтересованного лица с заявлением прокурора не согласился.

Судом постановлено приведенное выше решение, об отмене которого в части удовлетворения требований прокурора поставлен вопрос в кассационной жалобе Думы ЗАТО ***. В обоснование жалобы указывается на то, что положение о создании условий для расширения рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, содействие развитию малого и среднего предпринимательства включено в п.33 ч.1 ст.8 Устава ЗАТО ***. В указанный пункт не было включено лишь положение, касающееся оказания поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям, благотворительной деятельности и добровольчеству. Все

остальные вопросы местно значения закреплены в ч. 1 ст. 8 Устава. Суд не мотивировал в чем незаконность п.1, 2. 3 и других пунктов ч.1 ст.8 Устава. Отсутствие в п.33 ч.1 ст.8 Устава одного положения не влечет за собой незаконность всей ч.1 ст.8 Устава, которая полностью соответствует ст. 16 ФЗ № 131-ФЗ. Кроме того, решение Думы ЗАТО *** от 01.09.2010 года положение, касающееся оказания поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям, благотворительной деятельности и добровольчеству включено в п.33 ч.1 ст.8 Устава, данное решение зарегистрировано в установленном порядке.

Создание контрольного органа в ЗАТО *** уже предусмотрено Уставом ЗАТО *** ст.44, ст.45 Устава, такой орган в ЗАТО создан. Каким нормам ч.8 ст.44 ФЗ № 131-ФЗ противоречат 1 и2 абзацы ч.5 ст.58 Устава суд не мотивировал.

Позиция суда о том, что поскольку положение о контрольной комиссии предусмотрено федеральным законодательством и поэтому должно отражаться в Уставе несостоятельна, т.к. требований о включении в Устав муниципального образования всех норм, предусмотренных ФЗ № 131-ФЗ законодательство РФ не содержит.

Далее приведены доводы о том, что прокурор в нарушение ст.45 ГПК РФ не привел доводов о нарушении положениями Устава ЗАТО *** чьих либо прав, свобод и законных интересов.

Судебная коллегия, обсудив доводы кассационной жалобы, изучив материалы дела, находит решение суда подлежащим отмене в части в связи с неправильным применением норм материального и процессуального права (п.4 ч.1 ст.362 ГПК РФ)

Согласно ст.7 ФЗ № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Устав муниципального образования входит в систему муниципальных правовых актов.

Согласно части 2 статьи 253 ГПК РФ, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Принимая решение об удовлетворении требований прокурора и признавая недействующим и не подлежащим применению ч.1 ст.8 и ч.5 ст.58 Устава городского округа ЗАТО *** суд исходил из того, что как ч.1 ст.8 так и ч.5 ст.58 Устава не содержат всего объема положений, предусмотренных п.33 ч.1 ст. 16 и ч.8 ст.44 ФЗ № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Вместе с тем, судебная коллегия не может согласиться с указанным выводом суда первой инстанции по следующим основаниям.

Статья 44 ФЗ № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяет перечень вопросов, которые обязательно должны быть отражены в уставе муниципального образования, к которому

отнесены, в том числе, вопросы местного значения и порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования.

Согласно п.24, 25 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 года № 48 ( в редакции от 10.06.2010 года) «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов» если судом будет установлено, что оспариваемый акт принят в пределах полномочий органа или должностного лица с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие, суду следует проверить, соответствует ли содержание акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Поскольку согласно части 3 статьи 246 ГПК РФ суд не связан основаниями и доводами заявленных требований, оспариваемый акт или его часть подлежит проверке на предмет соответствия не только нормативным правовым актам, указанным в заявлении, но и другим нормативным правовым актам, регулирующим данные отношения и имеющим большую юридическую силу.

Проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, суд не вправе устранять эту неопределенность путем обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших данный нормативный правовой акт. В этом случае оспариваемый акт в такой редакции признается недействующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Вместе с тем нормативный правовой акт не может быть признан недействующим, если суд придет к выводу, что по своему содержанию оспариваемый акт или его часть не допускает придаваемое им при правоприменении толкование. Этот вывод должен быть обоснован в решении суда.

Как следует из текста Устава в редакции, действовавшей на момент вынесения решения суда, действительно в ч.1 ст. 8 Устава не содержится положение об отнесении к вопросам местного значения оказание поддержки социально ориентированным некоммерческим организация, благотворительной деятельности и добровольчеству, как это указано в п.33 ч.1 ст. 16 указанного Федерального Закона.

Пункт 5 ст. 5 8 Устава не содержит положения о том, что изменения и дополнения, внесенные в устав муниципального образования и предусматривающие создание контрольного органа муниципального образования, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

С учетом вышеизложенного судебная коллегия приходит к выводу, что в рамках нормоконтроля судом проверяется действующий нормативный правовой акт, бездействие предметом обжалования быть не может.

Таким образом, оснований для признания оспариваемых пунктов Устава в указанной части противоречащим федеральному законодательству и недействующим, не имеется, поскольку невключение всех положений, предусмотренных федеральным законом в полном объеме в статьи Устава, отражающие деятельность органов местного самоуправления по конкретным вопросам, само по себе не свидетельствует о противоречии всего оспариваемого пункта Устава, при том, что судом не установлено какого-либо противоречия закону тех пунктов и положений, которые изложены в оспариваемых частях Устава.

В соответствии с п. "в" п. 1 ст. 1, ст. 3 Федерального закона от 06.10.1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации» деятельность органов государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляется в соответствии с принципом верховенства Конституции РФ и федеральных законов на всей территории Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

В случае возникновения необходимости правового применения положений Устава муниципального образования приоритетное значение будут иметь соответствующие положения федерального законодательства.

Кроме того, оценивая доводы представителя заинтересованного лица о том, что решением Думы ЗАТО *** от 01.09.2010 года внесены изменения в п.33 ч.1 ст.8 Устава городского округа ЗАТО *** Пермского края в части дополнения указанного пункта фразой «оказание поддержки социально ориентированным некоммерческим организация, благотворительной деятельности и добровольчеству», суд не принял их во внимание, сославшись на то, что указанное решение не вступило в законную силу на момент принятия судебного решения по делу.

В период после вынесения обжалуемого решения и до рассмотрения дела в кассационном порядке данное решение зарегистрировано Управлением министерства юстиции РФ по Пермскому краю 14.09.2010 года и опубликованы и информационном бюллетене ЗАТО *** № ** от 17.09.2010 года. С учетом приведенных дополнений, внесенных в п.33 ч.1 ст.8 Устава, нельзя согласиться с выводом суда о том, что подлежат признанию недействующими и не подлежащими применению ч.1 ст.8 Устава.

При таких обстоятельствах решение суда в части удовлетворения заявления прокурора не может быть признано законным, подлежит отмене. Поскольку судом первой инстанции допущено неправильное применение норм материального права, установление каких-либо новых обстоятельств не требуется, судебная коллегия считает возможным, не передавая дело на новое рассмотрение, принять новое решение в отмененной части об отказе в удовлетворении требований Пермского прокурора по надзору за исполнением на особо режимных объектах.

Руководствуясь ст.ст.199, 361 ГПК РФ, судебная коллегия,

ОПРЕДЕЛИЛА:

Решение Пермского районного суда Пермского края от 02 сентября 2010 года в части удовлетворения требований отменить. Принять по делу в данной части новое решение об отказе в удовлетворении требований Пермского прокурора по надзору за исполнением на особо режимных объектах.

В остальной части решение суда оставить без изменения.

Председательствующий

Судьи: