Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу комитета по ценам и тарифам Московской области на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 9 февраля 2023 года по административному делу по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «Сергиево-Посадский региональный оператор» о признании недействующим распоряжения комитета по ценам и тарифам Московской области от 2 декабря 2019 года № 339-Р «Об утверждении методических рекомендаций по оценке расходов на транспортирование твердых коммунальных отходов на территории Московской области».

Заслушав доклад судьи Первого кассационного суда общей юрисдикции Шароновой Е.С., объяснения представителя комитета по ценам и тарифам Московской области ФИО1, поддержавшей доводы кассационной жалобы, возражения представителя общества с ограниченной ответственностью «Сергиево-Посадский региональный оператор», общества с ограниченной ответственностью «Рузский региональный оператор», общества с ограниченной ответственностью «Каширский региональный оператор» ФИО2 относительно доводов кассационной жалобы, заключение прокурора четвертого отдела (апелляционно-кассационного) (с дислокацией в городе Самаре, городе Саратове) апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации ФИО3, полагавшего обжалуемые судебные акты законными и обоснованными, а кассационную жалобу – не подлежащей удовлетворению, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

распоряжением комитета по ценам и тарифам Московской области (далее также – Комитет) от 2 декабря 2019 года № 339-Р утверждены методические рекомендации по оценке расходов на транспортирование твердых коммунальных отходов (далее - ТКО) на территории Московской области (далее - Распоряжение № 339-Р).

Распоряжение № 339-Р 2 декабря 2019 года опубликовано на официальном сайте Комитета http://ktc.mosreg.ru, а также 17 декабря 2019 года в печатном издании «Ежедневные Новости. Подмосковье» № 237.

Общество с ограниченной ответственностью «Сергиево-Посадский региональный оператор» (далее ООО «Сергиево-Посадский региональный оператор», региональный оператор), наделенное статусом регионального оператора по обращению с ТКО сроком на 10 лет в связи с соглашением, заключенным 28 апреля 2018 года с Министерством жилищно-коммунального хозяйства Московской области (ранее – Министерствомэкологии и природопользования Московской области), обратилось в суд с административным исковым заявлением к Комитету о признании недействующим с даты принятия Распоряжения № 339-Р, которым утверждены методические рекомендации по оценке расходов на транспортирование ТКО на территории Московской области при осуществлении государственного регулирования тарифов на услуги региональных операторов по обращению с ТКО (далее - Методические рекомендации).

По мнению административного истца, оспариваемое Распоряжение № 339-Р не соответствует Федеральному закону от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (далее - Закон об отходах производства), Основам ценообразования в области обращения с ТКО (далее - Основы ценообразования) и Правилам регулирования тарифов в сфере обращения с ТКО (далее - Правила регулирования тарифов), утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 30 мая 2016 года № 484 «О ценообразовании в области обращения с ТКО», Методическим указаниям по расчету регулируемых тарифов в области обращения с ТКО, утвержденным приказом Федеральной антимонопольной службы, от 21 ноября 2016 года № 1638/16 (далее - Методические указания № 1638/16), которыми урегулированы отношения, связанные с установлением предельных тарифов на услуги региональных операторов по обращению с ТКО, как специальные нормы в области обращения с ТКО на всей территории Российской Федерации в целях реализации единообразной политики. При этом, полномочия по регулированию ценообразования в области обращения с ТКО относятся к исключительной компетенции Российской Федерации, Комитет такими полномочиями не наделен.

Между тем, орган регулирования при установлении предельных единых тарифов на услуги региональных операторов по обращению с ТКО на территории Московской области помимо вышеуказанных нормативных правовых актов Российской Федерации применяет Распоряжение № 339-Р, пунктом 1.2 которого определено, что Методические рекомендации предназначены для использования Комитетом при осуществлении государственного регулирования тарифов на услуги региональных операторов с целью определения расходов на транспортирование ТКО на территории Московской области на 2020 год и последующие периоды регулирования, тем самым подменяя нормы, установленные нормативными правовыми актами, имеющими большую юридическую силу.

Пунктом 3 Основ ценообразования предусмотрено, что расчет размера необходимой валовой выручки (далее - НВВ), предельных тарифов на осуществление регулируемых видов деятельности в области обращения с ТКО, установленных органами регулирования тарифов, долгосрочных параметров регулирования тарифов, дифференциация тарифов осуществляются в соответствии с Методическими указаниями № 1638/16, которые предназначены для использования органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющими государственное регулирование тарифов для расчета предельных тарифов в области обращения с ТКО. Порядок расчета тарифов, а также ее составляющих, в том числе расчет экономически обоснованного объема финансовых средств регламентирован в Основах ценообразования. Экономически обоснованный размер расходов на транспортирование ТКО, учитываемый в НВВ регионального оператора, определяется органом регулирования в соответствии с пунктами 12, 14-15, 90(1)-90(3) Основ ценообразования.

Таким образом, как указывал заявитель, нормативные правовые акты Российской Федерации полностью регламентируют порядок формирования, оценку экономически обоснованных расходов, подлежащих включению в НВВ регулируемой организации при осуществлении государственного регулирования тарифов на услуги региональных операторов. Однако, по утверждению административного истца, Комитет принял Распоряжение № 339-Р, которое вводит новые понятия и устанавливает иной порядок оценки экономически обоснованных затрат на транспортирование ТКО, отличный от установленного нормативными правовыми актами, имеющими большую юридическую силу, а именно, вводится новое понятие «удельный показатель расходов на транспортирование», применяемый при оценке расходов на транспортирование ТКО на территории Московской области; устанавливается порядок расчета, вводятся формулы определения минимального значения из определенных Комитетом различными способами показателей средней удельной стоимости расходов на транспортирование. Оспариваемым распоряжением утверждены формулы, которые административный ответчик применяет для расчета расходов регионального оператора, включающих расходы на транспортирование ТКО и которые содержат метод расчета, противоречащий положениям Основ ценообразования и Методических указаний.

Кроме того, административным истцом обращено внимание на то, что при корректировке НВВ региональных операторов Комитет руководствуется данными Методическими рекомендациями, которые противоречат пункту 15 Основ ценообразования и пункту 92 Методических указаний, поскольку фактические значения расходов на транспортирование, подтвержденные бухгалтерской и статистической отчетностью и являющиеся экономически обоснованными, не принимаются регулирующим органом в полном объеме, чем нарушаются права и законные интересы регионального оператора.

Таким образом, применение Распоряжения № 339-Р привело к нарушению установленного порядка регулирования цен (тарифов, расценок, ставок и т.д.), а равно нарушению установленного порядка ценообразования.

Решением Московского областного суда от 13 октября 2022 года в удовлетворении административного искового требования ООО «Сергиево- Посадский региональный оператор» отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 9 февраля 2023 года решение Московского областного суда от 13 октября 2022 года отменено, по делу принято новое решение, которым Распоряжение № 339-Р признано недействующим со дня принятия.

В кассационной жалобе, поданной 20 июня 2023 года через Московский областной суд, поступившей в Первый кассационный суд общей юрисдикции 4 июля 2023 года, заявитель просит отменить апелляционное определение, как принятое с нарушением норм материального права при несоответствии выводов суда обстоятельствам административного дела.

Суть доводов жалобы сводится к тому, что выводы суда апелляционной инстанции об отмене судебного акта суда первой инстанции основаны на неверном толковании и применении норм материального права, что повлияло на определение юридически значимых обстоятельств по делу.

В жалобе, в частности, утверждается, что Методические рекомендации приняты Комитетом в пределах полномочий, предоставленных законодательством органам власти субъектов Российской Федерации, они отражают положения Основ ценообразования и Правил регулирования тарифов, ими не дается новое правовое регулирование и не вводится новый метод расчета тарифов. Методические рекомендации представляют собой методические материалы Комитета по вопросу оценки расходов на транспортирование ТКО на территории Московской области, в них реализованы положения нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, в апелляционном определении не указано, какие именно положения оспариваемого акта Комитета не соответствуют конкретным нормам, установленным нормативными правовыми актами, имеющими большую юридическую силу.

Обращается внимание на то обстоятельство, что нормативная правовая база, регулирующая порядок расчета предельных тарифов в области обращения с ТКО, сформированная на федеральном уровне на момент рассмотрения спора, не являлась достаточной для определения Комитетом экономически обоснованных расходов на транспортирование в целях утверждения тарифов на 2020 год. Права и законные интересы административного истца внутренними методологическими разъяснениями Комитета не нарушены.

Определением судьи Первого кассационного суда общей юрисдикции от 6 июля 2023 года кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения в судебном заседании судебной коллегии по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции.

Относительно кассационной жалобы ООО «Сергиево-Посадский региональный оператор» поданы письменные возражения.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились. При таких обстоятельствах, учитывая положения части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся участников процесса.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Таких нарушений при рассмотрении настоящего административного дела судом апелляционной инстанции не допущено.

Отказывая в удовлетворении административных исковых требований, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемое Распоряжение № 339-Р принято в строгом соответствии с полномочиями и компетенцией органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации - Комитета с соблюдением требований к форме, виду, правилам введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядка опубликования и вступления его в силу.

Проверяя компетенцию органа на принятие оспариваемого нормативного правового акта, суд исходил из положений статей 6 и 24.8 Закона об отходах производства, которыми к полномочиям субъектов Российской Федерации в области обращения с отходами отнесено, в числе прочего, принятие в соответствии с законодательством Российской Федерации законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, установление предельных тарифов региональному оператору, оказывающему услуги по обращению с ТКО.

Кроме того суд первой инстанции сделал заключение, что в утвержденных Распоряжением № 339-Р Методических рекомендациях установлен методологический подход Комитета к вопросу оценки расходов на транспортирование ТКО на территории Московской области. Понятие «удельные расходы на транспортирование», приведенное в Методических рекомендациях, является способом реализации предусмотренного пунктом 14 Основ ценообразования сравнения сведений о расходах на приобретаемые товары (работы, услуги), производимых другими регулируемыми организациями в сопоставимых условиях.

Необходимость разработки Методических рекомендаций была обусловлена отсутствием федеральных методических разъяснений по расчету расходов на транспортирование ТКО на момент утверждения тарифов на 2020 год.

В связи с изложенным суд первой инстанции сделал вывод о том, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит актам, имеющим большую юридическую силу, и не нарушает прав, свобод и законных интересов административного истца.

Отменяя решение суда первой инстанции, суд апелляционной инстанции указал, что, сославшись на Положение о Комитете, утвержденное постановлением Правительства Московской области от 1 ноября 2011 года № 1321/46, суд первой инстанции не принял во внимание положения федерального законодательства о разграничении полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации в области принятия нормативных правовых актов, которыми устанавливаются методики (правила) расчета регулируемых цен (тарифов), и не учел, что к компетенции Комитета не отнесено утверждение нормативных правовых актов в данной области.

Проанализировав положения статей 5 и 6 Закона об отходах производства, Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 года № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (действовавшего до принятия Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 года № 4-ФКЗ), Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (действовавшего до 1 января 2023 года), суд апелляционный инстанции пришел к выводу, что разработка и принятие Федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации в области обращения с отходами; проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области ценообразования; определение федеральных органов исполнительной власти в области обращения с отходами, их функций и полномочий находится в ведении федеральных органов государственной власти. Соответственно, к полномочиям субъектов Российской Федерации в области обращения с отходами не отнесена разработка нормативных правовых актов, регулирующих вопросы порядка расчета предельных тарифов.

Сославшись на Положение о Комитете, утвержденное постановлением Правительства Московской области от 1 ноября 2011 № 1321/46, суд апелляционной инстанции отметил, что Комитет является центральным исполнительным органом государственной власти Московской области, проводящим государственную политику и осуществляющим на коллегиальной основе межотраслевое управление, координацию по вопросам государственного регулирования и осуществление контроля за применением цен (тарифов), а также функциональное регулирование в указанной сфере деятельности, в том числе, в области обращения с ТКО.

К полномочиям Комитета отнесено утверждение предельных тарифов в области обращения с ТКО, в том числе единого тарифа на услугу регионального оператора по обращению с ТКО на второй и последующие годы действия соглашения об организации деятельности по обращению с ТКО, а также разработка проектов законов, иных нормативных правовых актов Московской области, административных регламентов и методических материалов Комитета по вопросам, входящим в его компетенцию.

При принятии Распоряжения № 339-Р Комитет ссылался на Закон об отходах производства, Основы ценообразования, Методические указания № 1638/16, Положение о Комитете, утвержденное постановлением Правительства Московской области от 1 ноября 2011 года № 1321/46, решение Правления Комитета по ценам и тарифам Московской области (протокол от 15 ноября 2019 года № 43), на котором было принято оспариваемое Распоряжение № 339-Р.

Поскольку в Распоряжении № 339-Р не воспроизводятся положения Основ ценообразования и Правил регулирования тарифов, а дается новое правовое регулирование, вводится новый метод расчета тарифов, суд апелляционной инстанции констатировал, что оспариваемое Распоряжение № 339-Р принято вне пределов усмотрения субъекта Российской Федерации, так как вопросы утверждения методики расчета регулируемых цен не отнесены к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

При указанных обстоятельствах у суда первой инстанции не имелось правовых оснований для отказа в удовлетворении административных исковых требований.

Оснований не согласиться с данными выводами суда апелляционной инстанции у судебной коллегии по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции не имеется.

В силу пункта 1 статьи 51 Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» и пункта 1 статьи 22 Федерального закона от 30 марта 1999 года № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» отходы производства и потребления, радиоактивные отходы подлежат сбору, накоплению, утилизации, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению, условия и способы которых должны быть безопасными для окружающей среды и регулироваться законодательством Российской Федерации.

Правовые основы обращения с отходами производства и потребления в целях предотвращения вредного воздействия отходов производства и потребления на здоровье человека и окружающую среду, а также вовлечения таких отходов в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья определены Законом об отходах производства (преамбула).

Правовое регулирование в области обращения с отходами согласно пункту 1 статьи 2 Закона об отходах производства осуществляется данным Федеральным законом, другими законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также муниципальными нормативными правовыми актами.

Как установлено статьей 5 Закона об отходах производства, к полномочиям Российской Федерации в области обращения с отходами относятся, в частности, утверждение основ ценообразования в области обращения с ТКО и утверждение правил регулирования тарифов в сфере обращения с ТКО.

Статьей 24.8 названного Федерального закона к числу регулируемых видов деятельности в области обращения с ТКО отнесено оказание услуги по обращению с ТКО региональным оператором.

Методы регулирования тарифов, в том числе на основе долгосрочных параметров, критерии их применения определяются Правительством Российской Федерации (часть 5 статьи 24.9 Закона об отходах производства).

На основании приведенных законоположений и во исполнение статей 5 и 24.9 Закона об отходах производства, то есть в силу прямого предписания данного Федерального закона Правительством Российской Федерации утверждены Основы ценообразования, которыми определена система, принципы и методы регулирования тарифов на товары (работы, услуги) организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности в области обращения с ТКО, критерии их применения (пункт 1) и установлено, что расчет размера НВВ, предельных тарифов на осуществление регулируемых видов деятельности в области обращения с ТКО, установленных органами регулирования тарифов, долгосрочных параметров регулирования тарифов, дифференциация тарифов осуществляются в соответствии с методическими указаниями по расчету регулируемых тарифов в области обращения с ТКО, утверждаемыми Федеральной антимонопольной службой (пункт 3) и Правилами регулирования тарифов, которыми определен порядок установления предельных тарифов в сфере обращения с ТКО, предусмотренных Основами ценообразования (пункт 1).

Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации установил, что при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет, в том числе, соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов (подпункт «а» пункта 2 части 8 статьи 213).

На основании пункта 3 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта выясняет соответствие этого акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Согласно пункту 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» (далее - постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации № 50) при проверке соблюдения компетенции органом или должностным лицом, принявшим нормативный правовой акт, судам необходимо, в частности, учитывать разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

При этом в данных разъяснениях постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации также отмечается, что суды не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия органом или должностным лицом оспариваемого акта, поскольку это относится к исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления и их должностных лиц; если судом будет установлено, что оспариваемый акт или его часть приняты по вопросу, который не мог быть урегулирован нормативным правовым актом данного уровня, или приняты с нарушением полномочий органа, издавшего этот акт, то оспариваемый акт или его часть признаются недействующими.

В соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречат нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд, руководствуясь пунктом 1 части 2, пунктом 1 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, признает этот нормативный правовой акт не действующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени (пункт 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации № 50).

Рассматривая и разрешая данное административное дело, суд первой инстанции, в частности, указал на то, что в действующем федеральном законодательстве отсутствует методология применения подпункта «г» пункта 14 Основ ценообразования в целях сопоставления сведений о расходах на приобретаемые товары (работы, услуги), производимых другими регулируемыми организациями в сопоставимых условиях относительно расходов на транспортирование ТКО или иных расходов региональных операторов, необходимость разработки Методических рекомендаций была обусловлена отсутствием федеральных методических разъяснений по расчету расходов на транспортирование на момент утверждения тарифов на 2020 года, то есть суд фактически вошел в обсуждение целесообразности принятого нормативного правового акта, что с учетом разъяснений, приведенных в пункте 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации № 50, не является предметом осуществляемой в порядке абстрактного нормоконтроля судебной проверки.

Между тем, на основе указанных суждений судом сделано заключение, что при данных обстоятельствах, оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушает прав, свобод и законных интересов административного истца.

Отменяя решение суда первой инстанции, суд апелляционной инстанции на основе анализа вышеприведенных правовых норм, пришел к обоснованным выводам о том, что оспариваемый акт принят органом, к компетенции которого рассмотрение данных вопросов не отнесено и по вопросу, который не мог быть урегулирован нормативным правовым актом данного уровня.

Приведенные в кассационной жалобе доводы направлены на иное толкование правовых положений, не содержат обстоятельств, которые бы опровергали выводы судебной коллегии в апелляционном определении, сводятся к оспариванию обоснованности выводов об установленных фактических обстоятельствах, и в соответствии со статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации не являются основаниями для отмены судебного акта в кассационном порядке.

По существу доводы кассационной жалобы направлены на переоценку доказательств и на несогласие с выводами суда апелляционной инстанции по результатам его оценки, что в соответствии с частью 3 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в полномочия суда кассационной инстанции не входит и основанием для отмены обжалуемого судебного акта в кассационном порядке являться не может.

Предусмотренных частью 3 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации безусловных оснований к отмене обжалуемого судебного постановления не установлено.

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 328-330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 9 февраля 2023 года оставить без изменения, кассационную жалобу комитета по ценам и тарифам Московской области - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который исчисляется со следующего дня после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции в случае, когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 11 августа 2023 года.

Председательствующий

Судьи