Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев кассационную жалобу администрации Краснодарского края на решение Краснодарского краевого суда от 9 октября 2019 года и апелляционное определение Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 6 февраля 2020 года по административному исковому заявлению ООО «Директория-Новый морской порт» к администрации Краснодарского края о признании недействующим в части постановления главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 27 января 2011 года № 51 «Об утверждении границ и режима округа горно-санитарной охраны курорта краевого значения Ейск в Краснодарском крае».

Заслушав доклад судьи Мальмановой Э.К., судебная коллегия по административным делам

установила:

ООО «Директория-Новый морской порт» (далее – Общество) обратилось в Краснодарский краевой суд с административным исковым заявлением к администрации Краснодарского края (далее – администрация) о признании недействующим в части постановления главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 27 января 2011 года № 51 «Об утверждении границ и режима округа горно-санитарной охраны курорта краевого значения Ейск в Краснодарском крае» (далее – оспариваемое постановление).

В обоснование требований заявитель указал, что в связи с принятием оспариваемого нормативного правового акта и установлением границ зон и режима округа горно-санитарной охраны курорта краевого значения Ейск, которые пересекли территорию морского порта «Ейск», исключается возможность использования по назначению земельных участков с кадастровыми номерами <данные изъяты>, <данные изъяты>, предоставленных Обществу на праве аренды для осуществления хозяйственной деятельности в целях торгового мореплавания.

По мнению административного истца, оспариваемые положения нормативного правового акта противоречат Федеральному закону от 8 ноября 2007 года № 261-ФЗ «О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Закон № 261-ФЗ), распоряжению Правительства Российской Федерации от 22 апреля 2009 года № 549-р (далее – Распоряжение № 549-р), а также нарушают его права, поскольку делают невозможным функционирование порта.

Решением Краснодарского краевого суда от 9 октября 2019 года заявленные требования удовлетворены частично. Суд признал недействующим со дня принятия пункты 2 – 4 приложения к оспариваемому постановлению в части границ, установленных Распоряжением № 549-р.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из того, что в оспариваемой части нормативный правовой акт создает неопределенность в правовом режиме использования территории морского порта «Ейск», приводит к нарушению прав и законных интересов субъектов портовой деятельности.

Апелляционным определением Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 6 февраля 2020 года решение Краснодарского краевого суда от 9 октября 2019 года оставлено без изменения.

В кассационной жалобе, поступившей в суд первой инстанции 2 июня 2020 года, администрация ставит вопрос об отмене решения Краснодарского краевого суда от 9 октября 2019 года и апелляционного определения Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 6 февраля 2020 года. По мнению заявителя, оспариваемые положения не противоречат нормам федерального и краевого законодательства в области лечебно-оздоровительных местностей и курортов, имеющему большую юридическую силу, поскольку допускаемые в соответствии с ним на территории округа горно-санитарной охраны курорта виды работ не должны приводить к загрязнению окружающей среды, природных ресурсов и их истощению. Считает, что в компетенцию суда не входит изучение вопроса о действиях органов власти по переносу грузового порта Ейск. Полагает, что суд апелляционной инстанции, будучи не вправе вторгаться в компетенцию публичного органа, вышел за пределы своих полномочий. Вопрос о корректировке границ округа горно-санитарной охраны курорта может быть решен только правотворческим органом, поскольку он связан с установлением и исследованием фактических обстоятельств и оценкой целесообразности оспариваемого правого регулирования. Указывает, что в силу статьи 56 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ) права административного истца не нарушаются, а ограничиваются в соответствии с федеральным и краевым законодательством об особо охраняемых природных территориях и лечебно-оздоровительных местностях и курортах. Считает, что вывод суда первой инстанции о приоритетном осуществлении хозяйственной деятельности в ущерб интересам охраны окружающей среды ошибочен, поскольку применение Федерального закона о морских портах не может осуществляться вне взаимосвязи с иным законодательством Российской Федерации, Конституцией Российской Федерации.

В возражениях на кассационную жалобу административный истец указывает, что оспариваемые положения нарушают распоряжение Правительства Российской Федерации в части наложения границ первой, второй и третей зоны округа горно-санитарной охраны курорта Ейск на территорию морского порта Ейск (пункты 2, 3, 4 приложения к Постановлению о курорте). Отмечает, что морской порт Ейск ошибочно включен в границы округа горно-санитарной охраны курорта, поскольку проект был разработан без учета наличия морского порта Ейск в границах округа горно-санитарной охраны курорта. Данное обстоятельство административным ответчиком не опровергнуто, как и не доказано, что деятельность в морском порту Ейск не ограничивается оспариваемым постановлением.

В своих возражениях на кассационную жалобу прокуратура Краснодарского края указала, что оспариваемым нормативным правовым актом границ округа горно-санитарной охраны курорта краевого значения Ейск повлекло за собой их наложение на границы морского порта «Ейск», установленные Распоряжением № 549-р, в том числе на земельные участки, предоставленные административному истцу на праве аренды для осуществления хозяйственной деятельности в целях торгового мореплавания, которые вошли в границы второй и третей зоны округа горно-санитарной охраны. Оспариваемый нормативный правовой акт принят на основании проекта «Округ горно-санитарной охраны курорта Ейск в Краснодарском крае». Однако при разработке проекта не учтено нахождение морского порта «Ейск» на территории округа. Указывает, что права административного истца нарушены оспариваемым нормативным правовым актом в той части, в которой Постановлением Губернатора Краснодарского края установлены запреты и ограничения для осуществления деятельности по торговому мореплаванию, установленной статьей 2 Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации (далее – КТМ РФ), в границах округа горно-санитарной охраны курорта местного значения Ейск. Считает, что признание оспариваемого нормативного правового акта не действующим только в части находящихся у административного истца на праве аренды земельных участков в рассматриваемом случае не приведет к полному восстановлению его прав и законных интересов.

Федеральное агентство морского и речного транспорта в возражениях на кассационную жалобу указывает, что морской порт Ейск является федеральным и находится в исключительном ведении Российской Федерации, в связи с чем считает выводы судов о недопустимости установления режима округа горно-санитарной охраны курорта краевого значения Ейск в Краснодарском крае на территории морского порта Ейск обоснованными. Полагает, что доводы кассационной жалобы администрации о том, что режим округа санитарной охраны курорта Ейск существовал и до издания оспариваемого постановления о курорте Ейск не являются основанием для отмены обжалуемых судебных актов, поскольку не имеют правового значения в настоящем деле в связи с тем, что предметом данного административного иска является требование о признании недействующим именно оспариваемого постановления, а не какого-либо иного акта. Считает, что оспариваемое постановление в части включения в него спорной территории противоречит федеральному законодательству, регулирующему осуществление деятельности в морских портах Российской Федерации; нарушает права и законные интересы Российской Федерации, а также неопределенного круга лиц в части установления режима округа горно-санитарной охраны курорта на оспариваемую территорию морского порта Ейск.

Определением судьи от 2 июля 2020 года кассационная жалоба с административным делом передана для рассмотрения в судебном заседании Четвертого кассационного суда общей юрисдикции.

Представители министерства транспорта и дорожного хозяйства Краснодарского края, Федерального агентства морского и речного транспорта, МТУ Росимущества в Краснодарском крае и Республике Адыгея в заседание суда кассационной инстанции не явились. На основании пункта 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ) судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие указанных лиц, извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания.

Заслушав доклад, объяснения представителя административного ответчика администрации Гонтаря А.О., поддержавшего доводы кассационной жалобы, представителей административного истца ООО «Директория-Новый морской порт» Дарицына П.А., Койды О.И., Панасюка А.П., представителя Министерства культуры, туризма и олимпийского населения Краснодарского края Абдуллаева И.Р., возражавших против удовлетворения кассационной жалобы, заключение прокурора Костюка А.И., считавшего решения судов законными и обоснованными, а кассационную жалобу не подлежащую удовлетворению, обсудив доводы жалобы, кассационный суд не находит предусмотренных статьей 328 КАС РФ оснований для отмены обжалуемых судебных актов.

Согласно части 2 статьи 329 КАС РФ при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационной жалобы.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции в силу части 2 статьи 328 КАС РФ являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Судебный акт подлежит безусловной отмене кассационным судом общей юрисдикции в случаях, указанных в части 1 статьи 310 данного Кодекса.

Такие нарушения судами первой и апелляционной инстанций не допущены.

В силу части 1 статьи 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Согласно части 7 статьи 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются.

В соответствии с частью 8 статьи 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов (устанавливающих: полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу); соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Оспариваемым постановлением утверждены границы и режим округа горно-санитарной охраны курорта краевого значения Ейск в Краснодарском крае.

Приложением к оспариваемому постановлению установлены границы округа горно-санитарной охраны курорта краевого значения Ейск в Краснодарском крае и режимы первой, второй, третьей зон горно-санитарной охраны курорта.

В настоящее время оспариваемое постановление действует в редакции постановление главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 21 декабря 2015 года № 1258 «О внесении изменений в некоторые правовые акты главы администрации (губернатора) Краснодарского края».

В соответствии с пунктом 2 статьи 4 Закона Краснодарского края от 7 августа 1996 года № 41-КЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах Краснодарского края» (далее – Закон № 41-КЗ) на территории Краснодарского края курортами краевого значения признаны курорты Туапсинского района, городов Ейска, Горячего Ключа.

Согласно пунктам 2, 3, 4 статьи 14 Закона № 41-КЗ в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта, разработка проектов округов санитарной (горно-санитарной) охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов краевого и местного значения производится организациями по заданиям заказчика на основании исследований, необходимых для обоснования границ зон санитарной (горносанитарной) охраны и разработки устанавливаемых в них режимов и планов (программ) санитарно-оздоровительных мероприятий.

Порядок организации округов санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов краевого и местного значения и особенности режима хозяйствования, проживания и природопользования в пределах их территории определяется положением об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов краевого и местного значения, утверждаемым высшим исполнительным органом государственной власти Краснодарского края.

Границы и режимы округов санитарной (горно-санитарной) охраны, установленные для лечебно-оздоровительных местностей и курортов краевого и местного значения, утверждаются высшим исполнительным органом государственной власти Краснодарского края на основании проектов округов санитарной (горно-санитарной) охраны, согласованных в установленном порядке.

Из материалов административного дела следует, что утверждение оспариваемым постановлением границ округа горно-санитарной охраны курорта краевого значения Ейск повлекло за собой их наложение на границы морского порта «Ейск», установленные Распоряжением № 549-р, в том числе на земельные участки с кадастровыми номерами <данные изъяты>, <данные изъяты>, предоставленные Обществу на праве аренды для осуществления хозяйственной деятельности в целях торгового мореплавания, которые вошли в границы второй и третьей зоны округа горно-санитарной охраны.

Судом апелляционной инстанции посредством исследования в судебном заседании графической схемы границ округа горно-санитарной охраны курорта краевого значения Ейск установлено, и данное обстоятельство сторонами не оспаривается, что часть акватории морского порта Ейск входит в состав первой зоны округа горно-санитарной охраны.

Оспариваемое постановление принято на основании проекта «Округ горно-санитарной охраны курорта Ейск в Краснодарском крае» (далее – Проект), на который получено положительное заключение экспертной комиссии государственной экологической экспертизы, утвержденное приказом департамента природных ресурсов и государственного контроля Краснодарского края от 18 августа 2010 года № 134-ЭК, и который согласован всеми исполнительными органами государственной власти Краснодарского края и структурными подразделениями администрации. Разработка Проекта произведена на основании технического задания, предусматривающего вынос грузового порта «Ейск» в <данные изъяты>, границы зон горно-санитарной охраны курорта Ейск установлены с учетом того, что на месте подъездных путей и других объектов промышленного назначения морского порта будут в будущем размещены санаторно-курортные учреждения.

Заключение экспертной комиссии государственной экологической экспертизы содержит ссылку на то, что Генеральным планом развития муниципального образования г. Ейск намечен ряд задач, направленных на преодоление негативных моментов, препятствующих созданию четкого функционального зонирования единой планировочной структуры, а также развитию курортно-рекреационного потенциала города, в частности, вынос с Ейской Косы в район <данные изъяты> грузового порта с терминалами и сопутствующими предприятиями, и как результат – вынос подъездных железнодорожных путей вдоль Ейского лимана и Ейской Косы для организации курортно-рекреационной зоны.

Установив данные обстоятельства, суды пришли к выводу, что при разработке проекта округа горно-санитарной охраны курорта Ейск специализированной организацией не учитывалось нахождение морского порта «Ейск» на территории такого округа, исследования, необходимые для обоснования границ зон горно-санитарной охраны курорта и разработки устанавливаемых в них режимов, производились с учетом планируемых мероприятий по выносу данного морского порта с терминалами и сопутствующими предприятиями за пределы округа горно-санитарной охраны. Однако приведенные мероприятия по выносу грузового порта с терминалами и сопутствующими предприятиями за пределы курорта не были реализованы.

При таких обстоятельствах, оспариваемым постановлением в отношении территории морского порта установлены границы и режим округа горно-санитарной охраны, препятствующие деятельности в сфере торгового мореплавания, в связи с чем административным ответчиком создана правовая неопределенность в отношении судьбы данного объекта федерального транспорта, а также прав и законных интересов субъектов портовой деятельности, в связи с чем суд первой инстанции и согласившийся с ним суд апелляционной инстанции признали оспариваемое постановление недействующим в соответствующей части.

Кассационный суд соглашается с выводами обеих инстанций.

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (часть 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Морской порт Ейск включен в Реестр морских портов Российской Федерации в соответствии с Распоряжением Росморречфлота от 27 ноября 2009 года № «О внесении сведений о морском порте Ейск в Реестр морских портов Российской Федерации».

Согласно частям 1 – 4 статьи 5 Закона № 261-ФЗ, территория морского порта включает в себя земли, земельные участки, акваторию морского порта, используемые в целях, предусмотренных данным Законом, либо предназначенные для использования в указанных целях.

Решение об установлении или изменении границ территории морского порта принимается Правительством Российской Федерации. Приложением к такому решению является текстовое описание местоположения границ территории морского порта, включающее перечень географических координат характерных точек границ этой территории и (или) перечень координат этих точек в системе координат, установленной для ведения Единого государственного реестра недвижимости.

Решение о расширении территории морского порта принимается Правительством Российской Федерации в целях создания искусственных земельных участков, планируемых к включению в границы территории морского порта.

Порядок установления или изменения границ территории морского порта, а также расширения территории морского порта утверждается Правительством Российской Федерации.

В силу части 1 статьи 28 Закона № 261-ФЗ в целях создания необходимых условий для безопасной эксплуатации объектов инфраструктуры морского порта на земельных участках, прилегающих к границе морского порта, могут устанавливаться охранные, санитарно-защитные и иные зоны с особыми условиями использования земель в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, границы морского порта «Ейск» ранее были установлены Распоряжением № 549-р.

27 января 2011 года оспариваемым постановлением были утверждены границы и режим округа горно-санитарной охраны курорта краевого значения Ейск в Краснодарском крае, которые были наложены на границы морского порта «Ейск», установленные Правительством Российской Федерации.

При таких обстоятельствах, доводы кассационной жалобы о том, что оспариваемые положения не противоречат нормам федерального и краевого законодательства судебная коллегия отклоняет как необоснованные, поскольку порядок установления охранных, санитарно-защитных и иных зон с особыми условиями использования земельных участков определяется Правительством Российской Федерации в отношении объектов инфраструктуры иных видов транспорта, применительно к морским портам.

Вопреки доводам жалобы суд не выходил за рамки предъявленных административных исковых требований; нарушений положений статей 176, 178, 180 КАС РФ при принятии решения не допущено; предусмотренных законом оснований для назначения и проведения по делу судебной экспертизы, не установлено; в ходе рассмотрения административного дела вопросы, требующие специальных знаний, не возникали и разрешения не требовали (частью 1 статьи 77 КАС РФ).

Таким образом, доводы жалобы о том, что суд вышел за пределы требований и решил вопрос о корректировке границ округа горно-санитарной охраны курорта, не могут повлиять на содержание постановленного судом решения, правильность определения судом прав и обязанностей сторон в рамках спорных правоотношений.

В силу статьи 2 КТМ РФ под торговым мореплаванием понимается деятельность, связанная с использованием судов для: перевозок грузов, пассажиров и их багажа; рыболовства; разведки и разработки минеральных и других неживых ресурсов морского дна и его недр; лоцманской, ледовой лоцманской и ледокольной проводки; поисковых, спасательных и буксирных операций; подъема затонувшего в море имущества; гидротехнических, подводно-технических и других подобных работ; санитарного, карантинного и другого контроля; защиты и сохранения морской среды; проведения морских научных исследований; учебных, спортивных и культурных целей; иных целей.

Согласно статье 9 КТМ РФ под морским портом понимаются его территория и совокупность размещенных в границах этой территории объектов инфраструктуры морского порта, используемых для осуществления деятельности в целях торгового мореплавания, в том числе для оказания услуг.

Оспариваемым постановлением установлены границы округа горно-санитарной охраны курорта краевого значения Ейск в Краснодарском крае и режимы первой, второй, третьей зон горно-санитарной охраны курорта, в связи с чем границы морского порта «Ейск» вошли в зону горно-санитарной охраны курорта, где законом прямо установлен запрет на все виды хозяйственной деятельности.

Таким образом, установленные оспариваемым постановлением границы и правовой режим, влекут за собой прямой запрет и ограничения в осуществлении хозяйственной деятельности административного истца, не позволяет субъектам портовой деятельности осуществлять в данном морском порту ни один из видов деятельности по торговому мореплаванию, установленных статьей 2 КТМ РФ, в связи с чем доводы жалобы, что принятое административным ответчиком оспариваемое постановление не нарушает права административного истца, а лишь ограничивает его деятельность в соответствии с федеральным и краевым законодательством об особо охраняемых природных территориях и лечебно-оздоровительных местностях и курортах, судебная коллегия отклоняет как несостоятельные.

Суд первой инстанции, рассмотрев настоящий спор, не вышел за рамки заявленных требований, пришел к выводу, что оспариваемое постановление не соответствует действующему законодательству, нарушает права и интересы административного истца, в связи с чем пришел к выводу об удовлетворении заявленных требований, поэтому доводы кассационной жалобы о том, что суд пришел к выводу о приоритете осуществления хозяйственной деятельности в ущерб интересам охраны окружающей среды, судебная коллегия отклоняет как необоснованные.

В кассационной жалобе представитель администрации указывает, что суды не учли следующее. Оспариваемым постановлением уточнены существующие с 1998 года границы курорта краевого значения. Таким образом, первоначально до утверждения Правительством Российской Федерации границ морского порта Ейск были установлены в 1998 году границы округа горно-санитарной охраны краевого курорта Ейск.

Вместе с тем данные доводы не могут быть взяты во внимание, поскольку существование утвержденных границ курорта краевого значения Ейск с указанного времени представитель администрации документально не подтверждает. И как усматривается из оспариваемого постановления границы и режим округа горно-санитарной охраны курорта краевого значения Ейск в Краснодарском крае утверждены на основании проекта округа горно-санитарной охраны именно данным Постановлением № 51.

Иные доводы, изложенные в кассационной жалобе, не содержат новых обстоятельств, которые бы опровергали выводы судов, сводятся к оспариванию обоснованности выводов об установленных фактических обстоятельствах и в соответствии со статьей 328 КАС РФ не являются основаниями для отмены судебных актов в кассационном порядке.

Доводы заявителя являлись предметом рассмотрения судебных инстанций и повторяют позицию подателя жалобы, изложенную при рассмотрении дела в судах первой и апелляционной инстанций.

По существу, доводы жалобы направлены на переоценку доказательств и установленных фактических обстоятельств, что не входит в полномочия суда при кассационном производстве.

Принимая во внимание изложенное, кассационный суд находит выводы, содержащиеся в обжалованном судебном акте, соответствующими обстоятельствам административного дела и постановленными исходя из норм материального права, регулирующих возникшие правоотношения.

Процессуальные нарушения, влекущие безусловную отмену судебного акта, при разрешении дела судами не допущены, вследствие чего основания для удовлетворения кассационной жалобы отсутствуют.

Руководствуясь положениями статей 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Краснодарского краевого суда от 9 октября 2019 года и апелляционное определение Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 6 февраля 2020 года оставить без изменения, кассационную жалобу администрации Краснодарского края – без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке статей 318 – 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.