Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационные жалобы межрегиональной общественной благотворительной организации «Общество защиты прав потребителей и охраны окружающей среды «<данные изъяты>», ФИО1, ФИО2 на решение Московского областного суда от 12 ноября 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 11 марта 2021 года по административному делу по административному исковому заявлению межрегиональной общественной благотворительной организации «Общество защиты прав потребителей и охраны окружающей среды «<данные изъяты>», ФИО1, ФИО2 к Правительству Москвы, Правительству Московской области о признании недействующим постановления.

Заслушав доклад судьи Первого кассационного суда общей юрисдикции Гайдарова М.Б., объяснения ФИО2, представителя межрегиональной общественной благотворительной организации «Общество защиты прав потребителей и охраны окружающей среды «<данные изъяты>», ФИО1 – ФИО3, поддержавших доводы кассационных жалоб, возражения представителя Правительства Москвы – ФИО4, представителя Правительства Московской области – ФИО5, представителя комитета по архитектуре и градостроительству Московской области – ФИО6, против удовлетворения кассационной жалобы, заключение прокурора четвертого отдела (кассационного) с дислокацией в г. Саратове апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации ФИО7, полагавшей кассационную жалобу не подлежащей удовлетворению, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

у с т а н о в и л а:

Правительством Московской области и Правительством Москвы 17 декабря 2019 года принято постановление от 17 декабря 2019 года № 1705-ПП/970/44 «О зонах санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения на территории города Москвы и Московской области».

Указанное постановление размещено на официальном Интернет-портале Правительства Московской области http://www.mosreg.ru, 18 декабря 2019 года, официальном портале Мэра и Правительства Москвы http://www.mos.ru, 18 декабря 2019 года, опубликовано в изданиях «Вестник Мэра и Правительства Москвы», № 71, 24 декабря 2019 года, «Ежедневные Новости. Подмосковье», № 138, 29 июля 2020 года, «Информационный вестник Правительства Московской области», № 16, 27 августа 2020 года.

Пунктами 1, 1.1 постановления от 17 декабря 2019 года № 1705-ПП/970/44 «О зонах санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения на территории города Москвы и Московской области» предусмотрено, что до утверждения Правительством Российской Федерации положения о зонах санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, до разработки в соответствии с указанным положением проектов таких зон в отношении территории субъектов Российской Федерации города федерального значения Москвы и Московской области, до получения санитарно-эпидемиологических заключений о соответствии границ таких зон и ограничений использования земельных участков в границах таких зон санитарным правилам и до принятия решений об установлении таких зон на территории субъектов Российской Федерации города федерального значения Москвы и Московской области: не подлежат применению правовые акты органов государственной власти РСФСР, направленные на регулирование зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения города Москвы, в том числе постановление Совета Народных Комиссаров РСФСР от 4 сентября 1940 года № 696 «О санитарной охране канала Москва - Волга как источника водоснабжения г. Москвы», постановление Совета Народных Комиссаров РСФСР от 23 мая 1941 года № 355 «О санитарной охране Московского водопровода и источников его водоснабжения», постановление Совета Министров РСФСР от 13 марта 1952 года, постановление Совета Министров РСФСР от 30 ноября 1971 года № 640 «Об утверждении зоны санитарной охраны Западной водопроводной станции Московского водопровода и питающих ее источников», постановление Совета Министров РСФСР от 25 октября 1974 года № 571 «Об утверждении зоны санитарной охраны третьего блока Северной водопроводной станции Московского водопровода» (далeе - правовые акты 1940- 1974 г.г.).

Пунктом 1.2 постановления устанавливалось, что для определения границ и режимов зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения на территории города Москвы и Московской области применяются границы зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения города Москвы и ограничения использования земельных участков в границах таких зон, установленные решением исполнительных комитетов Московского городского и Московского областного советов народных депутатов от 17 апреля 1980 года № 500-1143 «Об утверждении проекта установления красных линий границ зон санитарной охраны источников водоснабжения г. Москвы в границах ЛПЗП» (далее - решение № 500-1143).

Межрегиональная общественная благотворительная организация «Общество защиты прав потребителей и охраны окружающей среды «<данные изъяты>» в интересах неопределенного круга лиц, ФИО1, ФИО2 обратились в суд с административным иском к Правительству Московской области и Правительству города Москвы о признании недействующим постановления от 17 декабря 2019 года № 1705-ПП/970/44 О зонах санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения на территории города Москвы и Московской области».

В обоснование иска административные истцы ссылаются на то, что оспариваемый нормативный правовой акт утвержден лицами, не уполномоченными на определение того, в какой мере подлежат применению нормативные акты высших органов государственной власти; и не входит в круг подзаконных актов, издание которых допустимо в соответствии с действующим законодательством; создает угрозу экологической безопасности граждан, так как создает препятствия в исполнении нормативных актов, направленных на защиту экологических прав и безопасности населения; создает угрозу причинения ущерба экономике страны; отмена правовых актов, регулирующих правовой режим зон санитарной охраны источников питьевого водоснабжения, до принятия новых нормативных актов, регулирующих данный вид правоотношений, противоречит требованию правовой определенности, поскольку создает неясность правового режима соответствующих территорий.

В дополнение к основаниям административного иска межрегиональная общественная благотворительная организация «Общество защиты прав потребителей и охраны окружающей среды «ПринципЪ» дополнила свои доводы ссылкой на то, что оспариваемое постановление противоречит пункту 4.1 статьи 26.1 ФЗ № 184- ФЗ от 06 октября 1999 года, который гласит, что нормативные акты РСФСР действуют до принятия органами государственной власти субъектов Российской Федерации и вступления в силу правовых актов субъектов Российской Федерации, регулирующих соответствующие правоотношения, тогда как оспариваемое постановление устанавливает прямо противоположное правоотношение; по мнению административных истцов; постановление нарушает нормы Водного Кодекса Российской Федерации, в частности, часть 2 статьи 43 Водного кодекса Российской Федерации, устанавливающей правило о том, что зоны санитарной охраны устанавливаются для водных объектов, используемых для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения.

Зоны санитарной охраны по смыслу оспариваемого постановления не действуют, фактически упразднены, складывается ситуация, при которой объекты питьевого водоснабжения города Москвы оставлены без санитарной защиты; решение Мособлисполкома и Моссовета от 17 апреля 1980 года №500-1143 не является нормативным актом об установлении зон санитарной охраны. Само решение 17 апреля 1980 года №500-1143 учитывает постановление СНК РСФСР от 04 сентября 1940 года № 696; постановление СНК РСФСР от 23 мая 1941 года № 355; постановление СМ РСФСР от 13 марта 1952 года; постановление СМ РСФСР от 30 ноября 1971 года № 640; постановление СМ РСФСР от 25 октября 1974 года № 571 и ссылается на них, прямо указывая, что утверждает красные линии границ действующих санитарных зон, установленных перечисленными актами, то есть, должно приняться в дополнение к перечисленным актам об установлении зон санитарной охраны, а не вместо них; решение Мособлисполкома и Моссовета от 17 апреля 1980 года №500-1143 является лишь частью работы по определению красных линий и других особенностей градостроительного режима территорий, находящихся в границах зон санитарной охраны.

ФИО2, ФИО1 были дополнены доводы о том, что в нарушение требований пункта 1 статьи 9.1 Федерального закона от 17 января 1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» антикоррупционная экспертиза оспариваемого нормативного правового акта проводилась лишь в одном субъекте Российской Федерации - в Московской области. Не проведение антикоррупционной экспертизы оспариваемого постановления прокуратурой города Москвы является, по мнению заявителей, самостоятельным основанием для отмены указанного постановления.

Решением Московского областного суда от 12 ноября 2020 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 11 марта 2021 года, отказано в удовлетворении административного иска.

В кассационных жалобах, поданных 20 августа 2021 года межрегиональной общественной благотворительной организаций «Общество защиты прав потребителей и охраны окружающей среды «ПринципЪ», 07 сентября 2021 года ФИО8 и ФИО2, через суд первой инстанции, оспаривается законность и обоснованность судебных актов первой и апелляционной инстанций, ставится вопрос об их отмене, принятии по делу нового судебного акта.

Доводы кассационных жалоб повторяют основания административного иска и апелляционной жалобы, указывая, в том числе, на то, что судами неверно применены положения пункта 4.1 статьи 26 Федерального закона от 06 октября 1999 года № 184 «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», который не дает органам власти субъекта отменять или определять порядок применения нормативных правовых актов высших органов государственной власти РСФСР; оспариваемый акт не является актом, регулирующим отношения в области санитарной охраны источников водоснабжения по причине отсутствия санитарно-эпидемиологического заключения в соответствии с пунктом 5 статьи 18 Федерального закона от 30 марта 1999 года № 52 «О санитарно-экологическом благополучии населения», это относиться и к решению № 500-1143; судами необоснованно не приняты сравнительные таблицы, картографические материалы, выполненные представителем административного истца.

От Правительства Москвы, Правительства Московской области поступили письменные возражения на кассационную жалобу.

Иные стороны в суд кассационной инстанции не явились, извещены надлежащим образом о месте и времени судебного заседания, что, в силу части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, не препятствует рассмотрению кассационных жалобы, представления. Явка сторон не признавалась обязательной.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статья 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационных жалоб, письменных возражений на них, объяснения ФИО2, представителя межрегиональной общественной благотворительной организации «Общество защиты прав потребителей и охраны окружающей среды «<данные изъяты>», ФИО1, возражения представителей Правительства Москвы, Правительства Московской области, комитета по архитектуре и градостроительству Московской области судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции считает, что такие нарушения судами первой и апелляционной инстанций не допущены.

Как следует из материалов дела, оспариваемое постановление подписано мэром Москвы и губернатором Московской области и опубликовано на официальном сайте мэра и Правительства Москвы http://www.mos.ru, 18 декабря 2019 года, в издании «Вестник Мэра и Правительства Москвы» № 71, 24 декабря 2019 года, а также на официальном интернет-портале Правительства Московской области (www.mosreg.ru) 18 декабря 2019 года, а также в издании «Ежедневные новости. Подмосковье» № 138(4798), 29 июля 2020 года.

Суд первой инстанции, признавая несостоятельным довод о том, что оспариваемый нормативный правовой акт противоречит постановлению Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», указал на следующее.

Согласно статьям 3 и 4 Федерального закона от 17 июля 2009 года № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации проводится федеральным органом исполнительной власти в области юстиции при мониторинге их применения и при внесении сведений в федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Заключения таких экспертиз носят рекомендательный характер. Данные о том, что федеральным органом юстиции составлено заключение о коррупционности оспариваемого административными истцами постановления правительства Москвы и правительства Московской области от 17 декабря 2019 года № 1705-ПП/970/44, отсутствуют.

Отсутствуют основания для вывода о наличии в оспариваемом постановлении Правительства Москвы и Правительства Московской области положений, которые могли бы рассматриваться как коррупциогенные факторы. Оспариваемое постановление принято в пределах компетенции, предоставленной исполнительным органам государственной власти г. Москвы и Московской области, положения постановления не устанавливают необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, требования, предъявляемые к заявителям, являются определенными, не противоречат нормам действующего законодательства, не содержат неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям, создающие условия для проявления коррупции.

Суд первой инстанции пришел к выводу о том, что оспариваемое постановление издано Правительством Москвы и Правительством Московской области в рамках своих полномочий, согласно установленной форме и виду, с соблюдением процедуры принятия нормативного правового акта и правил введения его в действие.

Из содержания постановления Правительства Москвы и Правительства Московской области от 17 декабря 2019 года № 1705-ПП/970/44 «О зонах санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения на территории города Москвы и Московской области» усматривается, что его положения регулируют водные отношения, отношения природопользования, охраны окружающей среды и обеспечение экологической безопасности.

Кроме того, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что принятие административными ответчиками оспариваемого постановления направлено на устранение правовой неопределенности при применении правовых актов 1940-1974 гг. и решения № 500-1143, и исключение возможности для государственных органов, органов местного самоуправления и организаций произвольного выбора правовых норм, подлежащих применению в конкретном случае.

Судом первой инстанции признаны необоснованными доводы о создавшейся угрозе экологической безопасности в связи со снятием ограничений в границах ЗСО, предусмотренных правовыми актами 1940-1974 г.г., поскольку принятие оспариваемого постановления не повлекло за собой снятие градостроительных и иных ограничений в части защиты источников питьевого водоснабжения от негативного воздействия; градостроительная и хозяйственная деятельность в границах ЗСО осуществляется с учетом ограничений, установленных решением исполнительных комитетов Московского городского и областного Советов народных депутатов от 17 апреля 1980 года № 500-1143, в том числе и с учетом запрета на строительство в «жесткой» зоне и ограничений использования земельных участков на расстоянии одного километра от уреза воды от источника питьевого водоснабжения.

Суд апелляционной инстанции не установил оснований для отмены принятого судом первой инстанции решения.

Соглашаясь с судом первой инстанции, и, отклоняя довод жалобы, суд апелляционной инстанции, указал на то, что в силу части 1 статьи 1 Федерального закона от 17 января 1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» прокуратура Российской Федерации представляет собой единую федеральную централизованную систему органов, осуществляющих надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, уголовное преследование в соответствии со своими полномочиями, а также выполняющих иные функции, а следовательно, проведение антикоррупционной экспертизы сотрудниками прокуратуры Московской области являлось достаточным.

Проанализировав нормативную базу по вопросам регулирования границ режимов зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения периода РСФСР, на дату принятия оспариваемого акта судебные инстанции указали на возникшие противоречия в применении правовых актов уровня РСФСР и актов местных исполнительных комитетов, которые необходимо было разрешить с оценкой актуальности их содержания.

Давая оценку доводам апелляционных жалоб суд указал, что систематизация правовых актов периода РСФСР или их отдельных положений с действующим законодательством Российской Федерации и субъектов Российской Федерации или по признание указанных актов не действующими является необходимым условием стабильного развития правовой системы.

Судом апелляционной инстанции отклонен довод о лишении оспариваемым актом охраны отдельных поясов санитарной охраны, поскольку, по мнению суда, в самом оспариваемом акте содержится указание на то, что для определения границ и режимов зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения на территории города Москвы и Московской области применяются границы зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения города Москвы и ограничения использования земельных участков в границах таких зон, установленные решением исполнительных комитетов Московского городского и Московского областного советов народных депутатов от 17 апреля 1980 года № 500-1143 «Об утверждении проекта установления красных линий границ зон санитарной охраны источников водоснабжения г. Москвы в границах ЛПЗП» (пункт 1.2).

Кроме того судом апелляционной инстанции исследован градостроительный план земельного участка с кадастровым номером 50:18:0072013:3203, расположенного в районе Можайского водохранилища, которое по мнению административных истцов лишено оспариваемым актом охраны. Согласно данному градостроительному плану, нахождение участка в границах зоны санитарной охраны источников питьевого водоснабжения отображено.

Также судом апелляционной инстанции отмечено, что по итогам заседания Государственного Совета 13 февраля 2020 года Президентом Российской Федерации утвержден перечень поручений по вопросам санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения (№244).

Так, Правительству Российской Федерации поручено в срок до 1 августа 2021 года подготовить совместно с Правительством Москвы и Правительством Московской области при участии федерального государственного бюджетного учреждения «Российская академия наук» предложения о внесении в законодательство Российской Федерации изменений, направленных на установление новых зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения г. Москвы и Московской области с учётом особенностей территорий, на которых расположены такие источники, и представить указанные предложения в установленном порядке; Правительству Российской Федерации в срок до 1 марта 2020 года поручено подготовить совместно с Правительством Москвы и Правительством Московской области предложения о применении нормативных правовых актов органов государственной власти РСФСР, предусматривающих установление зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения г. Москвы, до установления новых зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения г. Москвы и Московской области и представить указанные предложения в установленном порядке; Правительству Москвы и Правительству Московской области рекомендовано принять меры по приостановлению строительства новых объектов капитального строительства, включая линейные объекты, в зонах санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения г. Москвы, установление которых предусмотрено нормативными правовыми актами органов государственной власти РСФСР, до установления новых зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения г. Москвы и Московской области (доклад - до 15 марта 2020 года, далее - ежеквартально).

Судебная коллегия кассационной инстанции в пределах полномочий, предоставленных статьей 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, с учетом всей совокупности обстоятельств и исследованных доказательств соглашается с такими выводами судов первой и апелляционной инстанций.

Вопреки доводам кассационных жалоб выводы судов соответствуют обстоятельствам административного дела, всем доводам, относимым и допустимым доказательствам сторон, дана правильная обоснованная оценка на основании правильного применения закона.

Судами обоснованно указано на принятие оспариваемого акта в связи с необходимостью систематизации законодательства в области спорных правоотношений с учетом течения времени, изменения обстоятельств и компетенции органов государственной власти. На момент возникновения спорных правоотношений последние находились, в том числе, в ведении органов государственной власти субъектов федерации – Правительств Москвы и Московской области, которые в рамках своих полномочий, определенных законодательством, приняли оспариваемый нормативный правовой акт.

С учетом указанных обстоятельств, доводы кассационной жалобы, фактически повторяющие позицию стороны в судах, которой в оспариваемых судебных актах дана полная и правильная правовая оценка, не содержат оснований к отмене судебных актов судом кассационной инстанции.

При таких данных, оспариваемые судебные акты первой и апелляционной инстанций полностью отвечают требованиям законности и обоснованности, у кассационной инстанции общей юрисдикции отсутствуют основания, предусмотренные статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации к отмене и (или) изменению судебных актов, в связи с чем, кассационная жалоба подлежит оставлению без удовлетворения.

На основании изложенного, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 328 - 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,

определила:

решение Московского областного суда от 12 ноября 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 11 марта 2021 года оставить без изменения, кассационные жалобы межрегиональной общественной благотворительной организации «Общество защиты прав потребителей и охраны окружающей среды «<данные изъяты>», ФИО1, ФИО2 – без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который исчисляется со следующего дня после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 15 октября 2021 года.

Председательствующий

Судьи