Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи кассационную жалобу управления государственного регулирования цен и тарифов Амурской области на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 2 июня 2020 года по административному делу по административному исковому заявлению открытого акционерного общества «Российские железные дороги» в лице Забайкальской дирекции по тепловодоснабжению структурного подразделения Центральной дирекции по тепловодоснабжению филиала открытого акционерного общества «Российские железные дороги» о признании недействующим со дня принятия приложения № 27 к приказу управления государственного регулирования цен и тарифов Амурской области от 14 декабря 2018 года № 146-пр/в «Об установлении тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения на 2018-2023 гг.; о внесении изменений в приказы управления государственного регулирования цен и тарифов Амурской области».

Заслушав доклад судьи Ровенко П.А., выслушав объявления представителя управления государственного регулирования цен и тарифов Амурской области Соловьевой С.А., поддержавшей доводы кассационной жалобы, возражения относительно кассационной жалобы представителя открытого акционерного общества «Российские железные дороги» Казака Е.Г., а также заключение прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации Нишоновой Ф.А., полагавшей, что апелляционное определение является законным и обоснованным, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

у с т а н о в и л а:

Пунктом 2 Приказа от 14 декабря 2018 года № 146-пр/в установлены тарифы в сфере холодного водоснабжения (в том числе, тарифы на подвоз воды, тарифы на транспортировку воды) и водоотведения (в том числе, тарифы на очистку сточных вод) для потребителей организаций, оказывающих регулируемые виды деятельности на 2018 – 2023 годы, согласно приложениям №№ 2-29 к Приказу от 14 декабря 2018 года № 146-пр/в.

В приложении № 27 к Приказу от 14 декабря 2018 года № 146-пр/в установлены тарифы в сфере холодного водоснабжения для потребителей Забайкальской дирекции по тепловодоснабжению – структурного подразделения Центральной дирекции по тепловодоснабжению филиала открытого акционерного общества «Российские железные дороги» (г. Благовещенск, г. Белогорск, г. Сковородино) на 2019-2023 годы в следующих размерах:

- для потребителей в первом полугодии 2019 года – 14 рублей 80 копеек, во втором полугодии 2019 года и первом полугодии 2020 года – 15 рублей 50 копеек, во втором полугодии 2020 года и первом полугодии 2021 года – 16 рублей 19 копеек, во втором полугодии 2021 года и первом полугодии 2022 года – 16 рублей 94 копейки, во втором полугодии 2022 года и первом полугодии 2023 года – 17 рублей 68 копеек, во втором полугодии 2023 года – 18 рублей 55 копеек;

- для населения (с учётом НДС) в первом полугодии 2019 года – 17 рублей 76 копеек, во втором полугодии 2019 года и первом полугодии 2020 года – 18 рублей 60 копеек, во втором полугодии 2020 года и первом полугодии 2021 года – 19 рублей 43 копеек, во втором полугодии 2021 года и первом полугодии 2022 года – 20 рублей 33 копейки, во втором полугодии 2022 года и первом полугодии 2023 года – 21 рубль 22 копейки, во втором полугодии 2023 года – 22 рубля 26 копеек.

Открытое акционерное общество «Российские железные дороги» в лице Забайкальской дирекции по тепловодоснабжению структурного подразделения Центральной дирекции по тепловодоснабжению филиала открытого акционерного общества «Российские железные дороги» (далее –ОАО «РЖД») обратилось в суд с административным исковым заявлением, в котором, с учётом уточнений, просило суд признать недействующим со дня принятия приложение № 27 к Приказу от 14 декабря 2018 года № 146-пр/в.

В обоснование заявленных административных исковых требований ОАО «РЖД» указало, что, несмотря на представление в апреле 2018 года в Управление в качестве приложения к заявлению об установлении тарифов на услуги водоснабжения и водоотведения на период регулирования 2018-2023 годы необходимого пакета документов, содержащего экономическое обоснование заявленных для включения в необходимую валовую выручку предприятия расходов размере 48 661 300 рублей, при установлении тарифов на услуги в сфере холодного водоснабжения Управлением было принято только 17 904 620 рублей. Так, регулирующий орган исключил из состава экономически обоснованных затрат расходы на материалы и малоценные основные средства в размере 3 169 930 рублей, расходы на покупку электроэнергии в размере 2 187 610 рублей, расходы на оплату труда производственного персонала в размере 7 204 230 рублей, отчисления на социальные нужды производственного персонала, в том числе налоги и сборы, в размере 2 194 950 рублей, общехозяйственные расходы в размере 204 630 рублей, автотранспортные расходы в размере 1 426 200 рублей. Также Управлением отклонены расходы на контроль качества воды в размере 129 000 рублей, расходы, связанные с перезарядкой первичных средств пожаротушения в размере 1 195 720 рублей, расходы на отчисления на социальные нужды административно-управленческого персонала, в том числе налоги и сборы, в размере 1 960 рублей, расходы на амортизацию основных средств и нематериальных активов, относимых к объектам централизованной системы водоснабжения и водоотведения в размере 1 169 420 рублей, расходы, связанные с уплатой налога на имущество организации в размере 1 391 020 рублей, а также экономически обоснованные расходы, понесённые за отчётные периоды (электроэнергия, не учтённая при установлении тарифа на 2017 год) в размере 2 043 000 рублей. Кроме того, Управлением в полном объёме не приняты расходы, связанные с уплатой земельного налога и платой за пользование водным объектом, расходы на горюче смазочные материалы и расходы на капитальный ремонт централизованных систем водоснабжения и (или) водоотведения.

По мнению административного истца, приложение № 27 к Приказу от 14 декабря 2018 года № 146-пр/в противоречит требованиям Федерального закона от 7 декабря 2011 года № 416-ФЗ «О водоснабжении и водоотведении» (далее – Федеральный закон от 7 декабря 2011 года № 416-ФЗ) и постановления Правительства Российской Федерации от 13 мая 2013 года № 406 «О государственном регулировании тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения» (далее – постановление Правительства Российской Федерации от 13 мая 2013 года № 406), нарушает его права и законные интересы, поскольку необоснованное занижение необходимой валовой выручки предприятия, а также установление необоснованно заниженных тарифов препятствует возможности возмещения административным истцом производственных затрат, понесённых им на территории городов Благовещенск, Белогорск и Сковородино при осуществлении регулируемого вида деятельности, и не обеспечивают достаточности поступления денежных средств для финансирования мероприятий по надёжному функционированию и развитию систем водоснабжения и водоотведения.

Решением Амурского областного суда от 28 ноября 2019 года в удовлетворении административного искового заявления ОАО «РЖД» было отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 2 июня 2020 года решение Амурского областного суда от 28 ноября 2019 года отменено, по делу принято новое решение об удовлетворении заявленных ОАО «РЖД» административных исковых требований: признано недействующим со дня принятия приложение № 27 к Приказу от 14 декабря 2018 года № 146-пр/в.

25 августа 2020 года в Девятый кассационный суд общей юрисдикции поступила кассационная жалоба Управления, поданная им 12 августа 2020 года через Амурский областной суд, в которой ставится вопрос об отмене апелляционного определения по мотиву его незаконности и необоснованности, а также об оставлении в силе решения суда первой инстанции.

Частью 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ) предусмотрено, что при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

В соответствии с частями 2 и 3 статьи 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта. Также судебный акт подлежит безусловной отмене кассационным судом общей юрисдикции в случаях, указанных в части 1 статьи 310 КАС РФ.

Таких оснований для отмены или изменения апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 2 июня 2020 года по результатам рассмотрения кассационной жалобы и административного дела не усматривается.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 20, части 1 статьи 208 КАС РФ с административным исковым заявлением в верховные суды республик, краевые, областные суды, суды городов федерального значения, суд автономной области и суды автономных округов об оспаривании нормативных правовых актов, актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, принятых органами государственной власти субъектов Российской Федерации, вправе обратиться лица, в отношении которых применён такой акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Государственное регулирование тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 7 декабря 2011 года № 416-ФЗ, Основами ценообразования в сфере водоснабжения и водоотведения (далее – Основы ценообразования) и Правилами регулирования тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения (далее – Правила регулирования), утверждёнными постановлением Правительства Российской Федерации 13 мая 2013 года № 406, а также Методическими указаниями по расчету регулируемых тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения, утверждёнными приказом Федеральной службы по тарифам от 27 декабря 2013 года № 1746-э (далее – Методические указания).

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 5 Федерального закона от 7 декабря 2011 года № 416-ФЗ установление тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения относится к полномочиям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

В силу положений пунктов 3.30, 3.30.3 Положения об управлении государственного регулирования цен и тарифов Амурской области, утверждённого постановлением Губернатора Амурской области от 22 декабря 2008 года № 491, на Управление возложены полномочия в области регулирования тарифов на услуги водоснабжения и водоотведения на территории Амурской области в соответствии с Федеральным законом от 7 декабря 2011 года № 416-ФЗ, в том числе полномочия по установлению тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения.

Как установлено судами первой и апелляционной инстанций, а также следует из материалов настоящего административного дела, 28 апреля 2018 года ОАО «РЖД» обратилось в Управление с заявлением об установлении тарифов на услуги холодного водоснабжения, оказываемые предприятием на территориях городов Благовещенск, Белогорск и Сковородино Амурской области, на очередной долгосрочный период регулирования 2019 – 2023 годов с применением метода индексации.

Приказами Управления от 28 мая 2018 года № 35-д/в и от 20 июля 2018 года № 53-д/в по поступившему заявлению были открыты дела по установлению тарифов на услуги в сфере холодного водоснабжения на очередной долгосрочный период регулирования для городов Белогорск и Благовещенск, а также для города Сковородино соответственно, в рамках которых сотрудниками уполномоченного исполнительного органа государственной власти Амурской области проведена экспертиза представленных ОАО «РЖД» документов и с применением метода индексации определён размер тарифов на услуги предприятия в 2019-2023 годах.

Приказом от 14 декабря 2018 года № 146-пр/в (приложение № 27) Управление установило ОАО «РЖД» тарифы в сфере холодного водоснабжения для потребителей в городах Благовещенск, Белогорск, Сковородино Амурской области на указанный выше период.

Оспаривая данный нормативный правовой акт, административный истец ссылался на допущенные административным ответчиком нарушения Основ ценообразования, поскольку в необходимую валовую выручку ОАО «РЖД» не были включены экономически обоснованные расходы, указанные предприятием.

Согласно пункту 75 Основ ценообразования при применении метода индексации регулируемые тарифы устанавливаются на основе долгосрочных параметров регулирования тарифов, устанавливаемых на срок не менее чем пять лет, а при первом применении такого метода регулирования тарифов – на срок не менее трёх лет, если иное не установлено федеральным законом.

К долгосрочным параметрам регулирования тарифов, определяемым на долгосрочный период регулирования, относятся: базовый уровень операционных расходов; индекс эффективности операционных расходов; нормативный уровень прибыли; показатели энергосбережения и энергетической эффективности (уровень потерь воды, удельный расход электрической энергии), которые, за исключением параметров нормативного уровня прибыли, определяются в соответствии с разделом VIII Основ ценообразования (пункты 79, 79(1) Основ ценообразования).

В силу пункта 61 Основ ценообразования базовый уровень операционных расходов определяется в соответствии с методическими указаниями и включает в себя производственные расходы (за исключением расходов на электрическую энергию (мощность), тепловую энергию и другие виды энергетических ресурсов), ремонтные расходы, административные расходы и сбытовые расходы, определённые в соответствии с пунктами 21 – 23, 39 – 42, 48 – 52 Основ ценообразования.

Из содержания пункта 24 Основ ценообразования следует, что необходимая валовая выручка регулируемых организаций определяется исходя из экономически обоснованных расходов, необходимых им для осуществления регулируемого вида деятельности в течение периода регулирования и обеспечения достижения плановых значений показателей надёжности, качества и энергетической эффективности объектов централизованных систем водоснабжения и (или) водоотведения, установленных на соответствующий период регулирования в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации в сфере водоснабжения и водоотведения.

При определении расчётных значений расходов, учитываемых при установлении тарифов, орган регулирования тарифов использует экономически обоснованные объёмы потребления сырья, материалов, выполненных работ (услуг) и применяет источники информации о ценах, перечисленные в пункте 22 Основ ценообразования.

При определении фактических значений расходов орган регулирования тарифов использует данные бухгалтерской и статистической отчётности регулируемой организации за соответствующий период, а также данные, полученные по результатам мероприятий по контролю (пункт 23 Основ ценообразования).

В соответствии с пунктом 30 Правил регулирования тарифов орган регулирования тарифов отказывает регулируемой организации во включении в тарифы отдельных расходов, предложенных регулируемой организацией, в случае, если экономическая обоснованность таких расходов в соответствии с Основами ценообразования и Методическими указаниями не подтверждена.

Отказывая в удовлетворении заявленных административных исковых требований, суд первой инстанции пришёл к выводу, что оспариваемый в части нормативный правовой акт принят уполномоченным исполнительным органом государственной власти Амурской области с соблюдением установленной формы и процедуры его принятия, также он прошёл процедуру официального опубликования. Кроме того, Амурский областной суд указал в решении, что приложение № 27 к Приказу от 14 декабря 2018 года № 146-пр/в нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не противоречит; по результатам проведённой экспертизы Управление обосновано снизило заявленные ОАО «РЖД» расходы и затраты на электроэнергию, производственные расходы, расходы на капитальный ремонт централизованных систем водоснабжения и (или) водоотведения, расходы на социальные нужды, расходы на оплату труда, расходы на отчисления на социальные нужды административно-управленческого персонала, расходы на амортизацию основных средств и нематериальных активов, расходы на уплату налогов, расходы по нормативной прибыли. Произведённый административным ответчиком расчёт операционных расходов административного истца при установлении долгосрочных параметров регулирования на 2019 – 2023 годы является обоснованным.

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции согласилась с выводами суда первой инстанции о правомерности снижения Управлением заявленных ОАО «РЖД» расходов за исключением затрат административного истца по статьям «расходы на оплату труда и социальные нужды основного производственного персонала», указав, что в этой части орган регулирования в своих расчётах не применил положения отраслевого тарифного соглашения в жилищно-коммунальном хозяйстве, а также не доказал обоснованность корректировки численности основного производственного персонала административного истца в сторону уменьшения по сравнению с предыдущим периодом регулирования (с 20,87 единиц в 2018 году до 16,6 единиц в 2019 году).

Установив допущенные Управлением нарушения Основ ценообразования и Методических указаний, суд апелляционной инстанции со ссылкой на положения пункта 1 части 2 статьи 215, пункта 3 части 2 статьи 310 КАС РФ признал приложение № 27 к Приказу от 14 декабря 2018 года № 146-пр/в недействующим со дня принятия.

Судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции соглашается с соответствующими выводами, положенными в основу апелляционного определения.

Согласно пункту 52 Основ ценообразования при определении расходов на оплату труда, включаемых в необходимую валовую выручку, размер фонда оплаты труда определяется в соответствии с методическими указаниями с учётом отраслевых тарифных соглашений, коллективных договоров, заключенных регулируемой организацией, и плановым и (или) фактическим уровнем фонда оплаты труда, сложившимся за последний расчётный период регулирования в регулируемой организации и других регулируемых организациях, осуществляющих аналогичные виды регулируемой деятельности в сопоставимых условиях, а также с учётом прогнозного индекса потребительских цен.

Пунктом 17 Методических указаний предусмотрено, что при определении расходов на оплату труда, включаемых в необходимую валовую выручку, размер фонда оплаты труда определяется в соответствии с приложениями 2.2, 2.2.1 к Методическим указаниям. При этом в порядке приоритетности используются следующие сведения: параметры отраслевого тарифного соглашения; параметры трёхстороннего соглашения, заключённого представителями работников, работодателей и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации или местного самоуправления (региональное отраслевое соглашение); размер фонда оплаты труда в последнем расчётном периоде регулирования и фондов оплаты труда в других регулируемых организациях, осуществляющих аналогичные регулируемые виды деятельности в сопоставимых условиях, плановое значение индекса потребительских цен; условия коллективного договора; прогнозный индекс потребительских цен.

В сфере водоснабжения и водоотведения действует Отраслевое тарифное соглашение в жилищно-коммунальном хозяйстве Российской Федерации на 2017 – 2019 годы, утверждённое Общероссийским отраслевым объединением работодателей сферы жизнеобеспечения, Общероссийским профсоюзом работников жизнеобеспечения 8 декабря 2016 года (далее – ОТС в ЖКХ).

Специальный порядок присоединения организаций к отраслевому тарифному соглашению путём направления письма о присоединении к соглашению либо путём подписания соответствующего соглашения (договора) для последующего включения в региональный реестр участников определён разделом 11 «Заключительные положения» ОТС в ЖКХ.

В то же время, согласно статье 48 Трудового кодекса Российской Федерации по предложению сторон заключённого на федеральном уровне отраслевого соглашения руководитель федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере труда, имеет право после опубликования соглашения предложить работодателям, не участвовавшим в заключении данного соглашения, присоединиться к этому соглашению. Указанное предложение подлежит официальному опубликованию и должно содержать сведения о регистрации соглашения и об источнике его опубликования.

Если работодатели, осуществляющие деятельность в соответствующей отрасли, в течение 30 календарных дней со дня официального опубликования предложения о присоединении к соглашению не представили в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере труда, мотивированный письменный отказ присоединиться к нему, то соглашение считается распространённым на этих работодателей со дня официального опубликования этого предложения.

Письмом Министра труда и социальной защиты Российской Федерации от 3 февраля 2017 года № 14-4/10/В-835 работодателям организаций жилищно-коммунального хозяйства официально предложено присоединиться к ОТС в ЖКХ РФ, или представить в 30-дневный срок мотивированный отказ. В отсутствие мотивированного письменного отказа присоединиться к соглашению, оно будет считаться распространенным на этих работодателей.

Поскольку ОАО «РЖД» не направляло мотивированный письменный отказ от присоединения к ОТС в ЖКХ, действие соглашения считается распространённым на данное предприятие, в связи с чем, при расчёте расходов на оплату труда органу регулирования надлежало руководствоваться положениями соглашения, в том числе применять минимальные месячные тарифные ставки рабочих первого разряда, утверждённые соглашением.

Так, предусмотренная ОТС в ЖКХ для организаций коммунального водоснабжения и водоотведения минимальная месячная тарифная ставка рабочих первого разряда на 1 января 2019 года составила 10 303 рублей, что не было учтено Управлением при определении размера тарифа.

Кроме того, как верно указал суд апелляционной инстанции, со стороны административного ответчика не было представлено доказательств обоснованности снижения показателя нормативной численности основного производственного персонала ОАО «РЖД» с 20,87 единиц в 2018 году до 16,6 единиц в 2019 году.

Поскольку статья затрат «отчисления на социальные нужды» полежит пересчёту исходя из расходов на оплату труда, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции также верно указала на необходимость её корректировки.

Вопреки доводам кассационной жалобы, сама по себе передача ОАО «РЖД» объектов водоснабжения, расположенных в с. Поздеевка Ромненского района Амурской области и в п. Ульручьи Сковородинского района Амурской области, не могла являться основанием для указанного существенного снижения показателя нормативной численности основного производственного персонала, тогда как представленные Управлением материалы дел по установлению для ОАО «РЖД» тарифов на услуги в сфере холодного водоснабжения не подтверждают, что для периода регулирования 2016 – 2018 годов нормативная численность работников предприятия по п. Ульручьи Сковородинского района Амурской области и по с. Поздеевка Ромненского района Амурской области составляла 4,27 единиц.

Ссылки в кассационной жалобе на то, что административный истец не имеет права предъявлять параметры ОТС в ЖКХ при подаче тарифной заявки для установления размера расходов на оплату труда в составе необходимой валовой выручки, в том числе при определении плановых расходов на оплату труда и что ОТС в ЖКХ должно распространяться лишь на обязательства ОАО «РЖД» перед его работниками, не могут являться основанием для отмены обжалуемого судебного акта, поскольку они основаны на неверном субъективном толковании положений действующего законодательства.

В связи с тем, что кассационная жалоба Управления не содержит каких-либо доводов, касающихся несогласия административного ответчика с выводами нижестоящих судов о правомерности произведённого им снижения ряда затрат, заявленных ОАО «РЖД» (за исключением расходов на оплату труда и социальные нужды основного производственного персонала), оснований для проверки в кассационном порядке законности и обоснованности необжалуемых выводов судов первой и апелляционной инстанций у судебной коллегии по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции не имеется.

Таким образом, при рассмотрении настоящего административного дела судом апелляционной инстанции были верно определены юридически значимые обстоятельства, нарушений норм материального и процессуального права, которые привели к неправильному разрешению дела, не допущено, обстоятельства, влекущие безусловную отмену апелляционного определения, по делу не установлены.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

о п р е д е л и л а:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 2 июня 2020 года оставить без изменения, кассационную жалобу Управления государственного регулирования цен и тарифов Амурской области – без удовлетворения.

Кассационное определение вступает в законную силу со дня его вынесения и может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня вступления решения по административному делу в законную силу.

Председательствующий

Судьи