Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Совета депутатов городского округа Домодедово Московской области на решение Московского областного суда от 12 декабря 2019 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 4 июня 2020 года по административному делу по административному исковому заявлению заместителя прокурора Московской межрегиональной транспортной прокуратуры о признании недействующими в части Правил благоустройства территории городского округа Домодедово Московской области, утвержденных решением Совета депутатов городского округа Домодедово Московской области от 19 декабря 2018 года № 1-4/939.

Заслушав доклад судьи Первого кассационного суда общей юрисдикции Кривенкова О.В., объяснения представителя Совета депутатов городского округа Домодедово Московской области и администрации городского округа Домодедово Московской области Шмелькова Д.Ю., поддержавшего жалобу по доводам в ней изложенным, а также заключение прокурора четвертого отдела (кассационного) (с дислокацией в городе Саратове) апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Серебрякова А.А., полагавшего, что решение и апелляционное определение подлежат оставлению без изменения, судебная коллегия по административным делам

установила:

заместитель прокурора Московской межрегиональной транспортной прокуратуры обратился в суд с административным исковым заявлением и просил признать недействующими со дня вступления решения суда в законную силу Правила благоустройства территории городского округа Домодедово в следующих частях: пункта 1.3.10 в части слов «железных дорог», пункта 3.1.8 полностью. В обоснование заявленных требований указал, что решением Совета депутатов городского округа Домодедово Московской области от 19 декабря 2018 года № 1-4/939 утверждены Правила благоустройства территории городского округа Домодедово. В пункте 1.3.10 указанных Правил установлено, что обязанности по содержанию зеленых насаждений, расположенных в пределах полосы отвода автомобильных и железных дорог, линий электропередачи, линий связи, нефтепроводов, газопроводов и иных трубопроводов, возлагаются на собственников, владельцев автомобильных и железных дорог, линий электропередачи, линий связи, нефтепроводов, газопроводов и иных трубопроводов. В пункте 3.1.8 указанных Правил предусмотрено, что уборка железнодорожных путей, проходящих в черте населенных пунктов городского округа Домодедово в пределах полосы отчуждения (откосы выемок и насыпей, переезды, переходы через пути), осуществляется силами и средствами железнодорожных организаций, эксплуатирующих данные сооружения. По мнению прокурора, указанные нормы Правил благоустройства территории городского округа Домодедово допускают неопределенность запретов и требований, влекущую неоднозначное толкование в целях определения лиц, ответственных за их выполнение; полномочий для регулирования вопросов, связанных с содержанием земель федерального железнодорожного транспорта, железнодорожных путей и сооружений инфраструктуры железнодорожного транспорта, расположенных на земельных участках, являющихся федеральной собственностью, у Совета депутатов городского округа Домодедово Московской области не имелось, поскольку эти вопросы составляют предмет ведения Российской Федерации и нашли своё разрешение на федеральном уровне.

Решением Московского областного суда от 12 декабря 2019 года, оставленным в силе апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 4 июня 2020 года, оспариваемые нормативные положения признаны недействующими со дня вступления решения суда в законную силу.

В кассационной жалобе, поданной Советом депутатов городского округа Домодедово Московской области 7 декабря 2020 года через Московский областной суд, поступившей в Первый кассационный суд общей юрисдикции 13 января 2021 года, податель жалобы просит отменить состоявшиеся по делу судебные акты, принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении исковых требований в полном объеме. В обоснование доводов кассационной жалобы заявитель указал, что решение Совета депутатов городского округа Домодедово Московской области принято в рамках компетенции муниципального образования и полномочий должностных лиц. Также указал, что оспариваемое решение, это муниципальный акт, который в силу части 3 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» распространяется на всю территорию муниципального образования вне зависимости от принадлежности земельного участка. Кроме того, административная ответственность за несоблюдение правил благоустройства муниципального образования «Городской округ Домодедово Московской области» предусмотрена только Кодексом Московской области об административных правонарушениях, а не Кодексом об административных правонарушениях Российской Федерации.

В письменных возражениях на кассационную жалобу заместитель прокурора Московской межрегиональной транспортной прокуратуры просит оспариваемые судебные акты оставить без изменения.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились. При таких обстоятельствах, учитывая положения части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся участников процесса.

Проверив в соответствии с требованиями части 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации правильность применения и толкования судами норм материального права и норм процессуального права в пределах доводов кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

По настоящему административному делу таких оснований для пересмотра судебного акта в кассационном порядке по доводам жалобы не имеется.

Из материалов дела следует, что решением Совета депутатов городского округа Домодедово Московской области от 19 декабря 2018 года № 1-4/939 утверждены Правила благоустройства территории городского округа Домодедово (далее – Правила благоустройства).

В пункте 1.3.10 указанных Правил установлено, что обязанности по содержанию зеленых насаждений, расположенных в пределах полосы отвода автомобильных и железных дорог, линий электропередачи, линий связи, нефтепроводов, газопроводов и иных трубопроводов, возлагаются на собственников, владельцев автомобильных и железных дорог, линий электропередачи, линий связи, нефтепроводов, газопроводов и иных трубопроводов.

В пункте 3.1.8 Правил благоустройства предусмотрено, что уборка железнодорожных путей, проходящих в черте населенных пунктов городского округа Домодедово в пределах полосы отчуждения (откосы выемок и насыпей, переезды, переходы через пути), осуществляется силами и средствами железнодорожных организаций, эксплуатирующих данные сооружения.

Оспариваемые Правила благоустройства приняты с соблюдением порядка их принятия и утверждения, а также официального опубликования, и по этим основаниям не обжалуются.

В силу положений статьи 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно решают вопросы местного значения, к которым федеральным законодательством отнесено утверждение правил благоустройства территории городского округа.

В соответствии с частями 1 и 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» по вопросам местного значения органами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, названному федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

При этом законодательный орган местного самоуправления, утверждая правила благоустройства территории городского округа и решая вопросы местного значения, не вправе вторгаться в сферы общественных отношений, регулирование которых составляет предмет ведения Российской Федерации, а также предмет совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно пункту 4 статьи 87 Земельного кодекса Российской Федерации земли промышленности и иного специального назначения, занятые, в том числе федеральным транспортом, путями сообщения, другими объектами, отнесенными к ведению Российской Федерации в соответствии со статьей 71 Конституции Российской Федерации, являются федеральной собственностью.

Согласно пункту 2 статьи 90 Земельного кодекса Российской Федерации в целях обеспечения деятельности организаций и эксплуатации объектов железнодорожного транспорта могут предоставляться земельные участки в частности для размещения железнодорожных путей и установления полос отвода.

В силу пункта 5 статьи 1 Федерального закона от 10 января 2003 года № 17-ФЗ «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации» правовое регулирование в области железнодорожного транспорта находится в ведении Российской Федерации.

При этом в соответствии с положениями пункта 2 статьи 90 Земельного кодекса Российской Федерации порядок установления и использования полос отвода определяется Правительством Российской Федерации.

Правила установления и использования полос отвода и охранных зон железных дорог утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 12 октября 2006 года № 611.

В пункте 4 названных Правил предусмотрено, что в границах полосы отвода в целях обеспечения безопасности движения и эксплуатации железнодорожного транспорта заинтересованная организация обязана обеспечить следующий режим использования земельных участков: а) не допускать размещение капитальных зданий и сооружений, многолетних насаждений и других объектов, ухудшающих видимость железнодорожного пути и создающих угрозу безопасности движения и эксплуатации железнодорожного транспорта; б) не допускать в местах расположения инженерных коммуникаций строительство и размещение каких-либо зданий и сооружений, если это угрожает безопасности движения и эксплуатации железнодорожного транспорта, а в местах расположения водопроводных, канализационных сетей и водозаборных сооружений – проведение сельскохозяйственных работ; в) не допускать в местах прилегания к сельскохозяйственным угодьям разрастание сорной травянистой и древесно-кустарниковой растительности; г) не допускать в местах прилегания к лесным массивам скопление сухостоя, валежника, порубочных остатков и других горючих материалов; д) отделять границу полосы отвода на участках курсирования поездов на паровозной тяге от опушки естественного леса противопожарной опашкой шириной от 3 до 5 метров или минерализованной полосой шириной не менее 3 метров.

Кроме этого, в соответствии с приказом Министерства путей сообщения Российской Федерации от 15 мая 1999 года № 26Ц утверждено Положение о порядке использования земель федерального железнодорожного транспорта в пределах полосы отвода железных дорог, согласно пункту 3 которого содержание полосы отвода должно соответствовать градостроительным, экологическим, санитарно-гигиеническим, противопожарным и иным требованиям, устанавливаемым нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также соответствующими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

В разделе 2 названного Положения предусмотрены требования, предъявляемые к содержанию полосы отвода для обеспечения безопасности движения и эксплуатации транспортных и иных технических средств, связанных с перевозочным процессом, безопасности населения, нормальной эксплуатации инженерных сооружений и других объектов федерального железнодорожного транспорта.

В пункте 5 Правил нахождения граждан и размещения объектов в зонах повышенной опасности, выполнения в этих зонах работ, проезда и перехода через железнодорожные пути, утвержденных приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 8 февраля 2007 года № 18, установлено, что с целью предупреждения случаев травмирования граждан при их нахождении в зонах повышенной опасности и недопущения гражданами действий, указанных в пунктах 10 и 12 данных Правил, владельцами инфраструктур железнодорожного транспорта предусматривается проведение работ, в том числе по обеспечению содержания пассажирских платформ, пешеходных переходов, тоннелей, мостов и других объектов инфраструктур железнодорожного транспорта общего пользования и железнодорожных путей всеобщего пользования в исправном техническом и безопасном для движения и (или) нахождения граждан состоянии.

В подпункте 2 пункта 1 Условий эксплуатации железнодорожных переездов, утвержденных приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 31 июля 2015 года № 237, определено, что названные Условия устанавливают требования к устройству, оборудованию, содержанию и ремонту железнодорожных переездов, участков автомобильных дорог, расположенных в границах железнодорожных переездов и на подходах к ним.

Поскольку оспариваемые положения Правил благоустройства, в той части, которая касается регулирования вопросов благоустройства территорий и земельных участков железнодорожного транспорта, без учета приведенных выше нормативных предписаний, имеющих большую юридическую силу и без ссылок на них, создают правую неопределенность и двусмысленность правовых норм, влекущих за собой недостижимость их единообразного понимания и применения, постольку они не могут быть признаны соответствующими требованиям законодательства.

Как указывал Конституционный Суд Российской Федерации, неоднозначность, неясность и противоречивость правового регулирования препятствует адекватному уяснению его содержания и предназначения, допускают возможность неограниченного усмотрения публичной власти в процессе правоприменения, создают предпосылки для административного произвола и тем самым ослабляют гарантии защиты конституционных прав и свобод (Постановления от 20 декабря 2011 года № 29-П, от 2 июня 2015 года № 12-П, от 19 июля 2017 года № 21-П и другие).

В частности, судами правильно указано, что нормами Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрена ответственность за нарушение указанных выше положений федерального законодательства. В тоже время, главой 6 Кодекса Московской области об административных правонарушениях предусмотрена административная ответственность за административные правонарушения в сфере благоустройства, содержания объектов и производства работ на территории Московской области, что не согласуется с положением пункта 3 части 1 статьи 1.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Удовлетворяя исковые требования, суды, сославшись на положения Конституции Российской Федерации, Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, Федерального закона от 10 января 2003 года № 17-ФЗ «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации», Кодекса Московской области об административных правонарушениях, Правила установления и использования полос отвода и охранных зон железных дорог, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 12 октября 2006 года № 611, и другие нормативные акты, пришли к обоснованным выводам о необходимости удовлетворения заявленных прокурором требований.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается, в том числе решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

Согласно статье 216 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в случае признания судом нормативного правового акта недействующим полностью или в части, этот акт или его отдельные положения не могут применяться с указанной судом даты.

Судебная коллегия находит указанные выводы нижестоящих судов правильными, основанными на верном применении норм процессуального права и разъяснений высшей судебной инстанции.

Все юридически значимые обстоятельства определены судами первой и апелляционной инстанций правильно, исследованы, доказательства оценены в соответствие с требованиями статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

С учетом установленных обстоятельств дела, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции, полагает, что выводы судов нижестоящих инстанций основаны на нормах действующего законодательства. В связи с чем, признание недействующим в части оспариваемого нормативного правового акта с указанием признания его недействующим со дня вступления решения в законную является правильным.

Суд кассационной инстанции в силу своей компетенции, установленной положениями статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, при рассмотрении жалобы должен исходить из признанных установленными судами первой и апелляционной инстанций фактических обстоятельств дела, проверять лишь правильность применения и толкования норм материального и процессуального права судами первой и апелляционной инстанций при разрешении дела, и правом переоценки доказательств не наделен.

Иные доводы кассационной жалобы не содержат правовых оснований к отмене состоявшихся по делу судебных актов, по существу сводятся к изложению обстоятельств, являвшихся предметом исследования и оценки судов первой и апелляционной инстанций, а также к выражению несогласия подателя жалобы с установленными по делу фактическими обстоятельствами, направлены на переоценку установленных по делу обстоятельств, что не входит в компетенцию суда кассационной инстанции.

Вопреки доводам подателя жалобы, нормы материального права применены правильно, нарушений норм процессуального права, которые привели или могли привести к неправильному разрешению данного дела, судом не допущено; выводы, изложенные в судебных актах, мотивированы, соответствуют установленным обстоятельствам дела; предусмотренных частью 3 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации безусловных оснований к отмене судебных постановлений не установлено.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Московского областного суда от 12 декабря 2019 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 4 июня 2020 года оставить без изменения, кассационную жалобу Совета депутатов городского округа Домодедово Московской области – без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключается срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае, когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Кассационное определение в полном объеме изготовлено 10 февраля 2021 года.

Председательствующий

Судьи