Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием системы видеоконференц-связи кассационные жалобы мэрии города Магадана и Правительства Магаданской области на решение Магаданского областного суда от 13 июля 2020 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 23 октября 2020 года по административному делу по административному исковому заявлению мэрии города Маганада к Правительству Магаданской области о признании постановления Правительства Магаданской области от 1 ноября 2019 года № 721-пп недействующим в части.

Заслушав доклад судьи Зайцевой О.А., объяснения представителей мэрии города Магадана ФИО7., Правительства Магаданской области ФИО8., поддержавших доводы своих кассационных жалоб и возражавших относительно доводов кассационной жалобы оппонента, заключение прокурора Генеральной прокуратуры РФ ФИО9, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

постановлением Правительства Магаданской области от 1 ноября 2019 года № 721-пп «О соглашениях, предусматривающих меры по социально-экономическому развитию и оздоровлению муниципальных финансов городских округов Магаданской области» (далее – Постановление от 1 ноября 2019 года № 721-пп, Постановление) утверждены в том числе: - Перечень обязательств городского округа, получающего дотацию на выравнивание бюджетной обеспеченности городских округов, подлежащих включению в соглашение, которым предусматриваются меры по социально-экономическому развитию и оздоровлению муниципальных финансов городского округа (приложение № 1 к Постановлению) (далее – Перечень обязательств); - форма отчёта об исполнении соглашения (приложение № 2 к Постановлению); - типовая форма соглашения, предусматривающего меры по социально-экономическому развитию и оздоровлению муниципальных финансов городских округов Магаданской области (приложение № 3 к Постановлению). Постановление опубликовано 8 ноября 2019 года на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru.

Мэрия города Магадана обратилась в Магаданский областной суд с вышеназванным административным исковым заявлением и просила признать недействующими подпункты 9, 12, 13, 14, 23, 24 пункта 1 и пункт 2 Перечня обязательств (приложение № 1 к Постановлению (в ред. от 10 февраля 2020 года)); пункты 5, 8, 9, 18, 19 отчёта об исполнении соглашения (приложение № 2 к Постановлению (в ред. от 10 февраля 2020 года)); пункты 2.1.9, 2.1.12, 2.1.13, 2.1.14, 2.1.23, 2.1.24, 2.2 типовой формы соглашения (приложение № 3 к Постановлению (в ред. от 10 февраля 2020 года)); приложение № 3 к типовой форме соглашения, утверждённых вышеназванным Постановлением (в редакции, действовавшей на момент обращения в суд постановление Правительства Магаданской области от 10 февраля 2020 года № 77-пп).

В обоснование заявленных требований указала, что не оспаривает порядок принятия, опубликования и введения в действие постановления Правительства Магаданской области от 1 ноября 2019 года № 721-пп и утверждённых им обязательств городских округов, форм отчёта об исполнении соглашения и типовой формы соглашения. Однако ряд его положений противоречит федеральному законодательству, необоснованно возлагая на мэрию города Магадана непредусмотренные законом обязанности, чем нарушаются права и законные интересы административного истца, как субъекта регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом отношений по решению вопросов местного значения.

Решением Магаданского областного суда от 13 июля 2020 года административное исковое заявление удовлетворено частично, признаны противоречащими федеральному законодательству и недействующими со дня вступления решения суда в законную силу подпункт 12 пункта 1, пункт 2 Перечня обязательств (приложение № 1 к Постановлению от 1 ноября 2019 года № 721-пп); пункт 8 отчёта об исполнении соглашения (приложение № 2 к Постановлению от 1 ноября 2019 года № 721-пп); пункты 2.1.12., 2.2. типовой формы соглашения (приложение № 3 к Постановлению от 1 ноября 2019 года № 721-пп). В удовлетворении остальной части иска отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 23 октября 2020 года решение Магаданского областного суда от 13 июля 2020 года отменено в части отказа в удовлетворении административных исковых требований мэрии города Магадана о признании недействующим со дня вступления решения суда в законную силу подпункта 9 пункта 1 Перечня обязательств (приложение № 1 к Постановлению), пункта 5 отчёта об исполнении соглашения (приложение № 2 к Постановлению) и пункта 2.1.9 типовой формы соглашения (приложение № 3 к Постановлению); подпункт 13 пункта 1 Перечня обязательств (приложение № 1 к Постановлению), пункта 9 отчёта об исполнении соглашения (приложение № 2 к Постановлению), пункт 2.1.13 типовой формы соглашения (приложение № 3 к Постановлению) в части положения о недопущении роста просроченной и кредиторской задолженности согласно данным статистической отчетности по формам № 22-ЖКХ (сводная), № 46 (полезный отпуск), № 2-ТП (отходы), подаваемым ресурсоснабжающими организациями городского округа в Росстат, и в этой части принято новое решение об удовлетворении требований. В остальной части решение Магаданского областного суда от 13 июля 2020 года оставлено без изменения.

Мэрия города Магадана ставит вопрос об изменении судебного акта суда апелляционной инстанции в части отказа в удовлетворении исковых требований и принятии нового акта об удовлетворении требований в этой части.

Правительство Магаданской области ставит вопрос об отмене состоявшихся судебных постановлений в части удовлетворённых требований и принятии нового решения об отказе в удовлетворении административных исковых требований мэрии города Магадана в полном объёме.

В обоснование своей позиции кассаторы указали на нарушение судами первой и апелляционной инстанций норм материального права, несоответствие выводов судов, обстоятельствам дела.

Так, мэрия города Магадана в своей кассационной жалобе указала на несоответствие нормам действующего законодательства подпунктов 13,14 пункта 1 Перечня обязательств (приложение № 1 к Постановлению), пункта 9 отчёта об исполнении соглашения (приложение № 2 к Постановлению) и пунктов 2.1.13, 2.1.14 типовой формы соглашения (приложение № 3 к Постановлению), утверждённых оспариваемым постановлением Правительства Магаданской области от 1 ноября 2019 года № 721-пп, (обязательства по ежеквартальному рассмотрению итогов работы организаций коммунального комплекса на предмет эффективности их работы, организация работы с ресурсоснабжающими организациями по повышению собираемости платежей за отпущенный коммунальный ресурс (оказанную услугу) населению и юридическим лицам, анализ динамики дебиторской задолженности, с указанием мер по взысканию просроченной задолженности), поскольку Федеральный закон от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ) прямо отсылает к отраслевому законодательству и предполагает лишь определённую степень участия городских округов в реализации соответствующих публичных задач. Муниципальный жилищный контроль, в соответствии со статьёй 20 Жилищного кодекса РФ, не осуществляется в отношении своевременности внесения потребителями платы за коммунальные услуги, а также за эффективностью и полнотой ведения претензионной работы РСО. Формулировка данных обязанностей не является достаточно ясной и определённой.

Не согласна мэрия города Магадана и с выводами судов о законности подпункта 23 пункта 1 Перечня обязательств (приложение № 1 к Постановлению), пункта 18 отчёта об исполнении соглашения (приложение № 2 к Постановлению) и пункта 2.1.23 типовой формы соглашения (приложение № 3 к Постановлению) (обязательство по соблюдению руководителями исполнительных и представительных органов местного самоуправления, работающими на постоянной основе, порядка согласования выездов в служебные командировки, утверждаемого распоряжением губернатора Магаданской области), поскольку особенности организации труда, в том числе, касающиеся порядка направления в служебные командировки, входят в сферу регулирования трудового законодательства. Получение же дополнительных согласований должностных лиц органов исполнительной власти субъектов РФ законодательством не предусмотрено.

Мэрия города Магадана указала на противоречие законодательству РФ, в том числе Федеральному закону от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», и подпункта 24 пункта 1 Перечня обязательств (приложение № 1 к Постановлению), пункта 19 отчёта об исполнении соглашения (приложение № 2 к Постановлению) и пункта 2.1.24 типовой формы соглашения (приложение № 3 к Постановлению) (обязательство по согласованию с высшим должностным лицом Магаданской области заключения с единственным поставщиком муниципальных контрактов на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт, предоставление информации об исполнении указанных муниципальных контрактов).

Также, мэрия города Магадана сослалась на Методические рекомендации органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления по регулированию межбюджетных отношений на региональном и муниципальном уровнях, разработанные Минфином России, и указала, что оспариваемые ими обязательства не входят в перечень рекомендуемых.

Правительство Магаданской области в своей кассационной жалобе указало, что выводы судов первой и апелляционной инстанции о частичном удовлетворении административных исковых требований являются незаконными и необоснованными.

Так, в соответствии с пунктом 3 статьи 138 Бюджетного кодекса РФ показатели уровня налоговых доходов района на одного жителя, а также состояние его социально-экономического развития являются важными факторами, влияющими на показатели уровня бюджетной обеспеченности, в зависимости от которого определяется, как нуждаемость муниципального района в дотациях на выравнивание бюджетной обеспеченности, так и размер указанных дотаций.

В силу пункта 4 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ к вопросам местного значения муниципального, городского округа в числе прочего относится организация в границах муниципального, городского округа электро-, тепло-, газо- и водоснабжение населения, водоотведение, снабжение население топливом в пределах полномочий, установленных законодательством РФ. Решение данных вопросов на местном уровне обусловлено необходимостью налаживания устойчивого и скоординированного функционирования субъектов, осуществляющих производство и поставку (оказание) коммунальных услуг (ресурсов) и их реализацию потребителям. Органам местного самоуправления предоставлена возможность принимать меры, связанные с взаимодействием с ресурсоснабжающими организациями по повышению эффективности их работы, повышению, стабилизации уровня оплаты населением городского округа жилищно-коммунальных услуг. Предметом Соглашения являются меры, посредством которых достигается определённый уровень социально-экономического развития муниципального образования и оздоравливаются муниципальные финансы. При этом, необходимые меры для достижения показателя фактического уровня оплаты населением городского округа жилищно-коммунальных услуг могут быть конкретизированы сторонами в Соглашении.

Также, Правительство Магаданской области сослалось на часть 8 статьи 138 Бюджетного кодекса РФ и статью 192 Трудового кодекса РФ, в обоснования законности внесения в оспариваемое Постановление обязательства по применению главой администрации городского округа Магаданской области мер дисциплинарной ответственности к должностным лицам органов местного самоуправления городского округа Магаданской области, чьи действия привели к нарушению указанных в Постановлении обязательств.

Определениями судьи судебной коллегии по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 26 февраля 2021 года и от 18 марта 2021 года кассационные жалобы мэрии города Магадана и Правительства Магаданской области переданы для рассмотрения в судебном заседании судебной коллегии по административным делам суда кассационной инстанции посредством использования видеоконференц-связи Девятого кассационного суда общей юрисдикции и Магаданского областного суда.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационных жалоб, объяснения и возражения представителей мэрии города Магадана ФИО7., Правительства Магаданской области ФИО8., заключение прокурора Генеральной прокуратуры РФ ФИО9, изучив письменные возражения прокуратуры Магаданской области и Правительства Магаданской области, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Частями 2 и 3 статьи 329 КАС РФ предусмотрено, что при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления. Суд кассационной инстанции не вправе исследовать и приобщать к материалам дела новые доказательства, устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены либо были опровергнуты судом первой и апелляционной инстанции.

В соответствии с частью 2 статьи 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Таких оснований для пересмотра обжалуемых судебных постановлений в кассационном порядке по результатам изучения доводов кассационных жалоб и административного дела не усматривается.

В целях реализации органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения федеральный законодатель предусмотрел предоставление межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Российской Федерации в форме дотаций на выравнивание бюджетного обеспеченности городских округов.

Финансовый орган субъекта Российской Федерации заключает с главами местных администраций (руководителями исполнительно-распорядительных органов) муниципальных образований, получающих дотации, соглашения, которыми предусматриваются меры по социально-экономическому развитию и оздоровлению муниципальных финансов муниципального района.

Порядок, сроки заключения соглашений и их условия вправе определить высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации. Полномочия по определению мер ответственности за нарушение порядка и сроков заключения указанных соглашений и невыполнение органами местного самоуправления обязательств, возникающих из таких соглашений, предоставлены высшим исполнительным органам государственной власти субъекта Российской Федерации.

Разрешая вопрос о законности оспариваемого административным истцом регионального нормативного правового акта, суды первой и апелляционной инстанций обоснованно пришли к выводу, что он принят уполномоченным исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации (Правительством Магаданской области), в рамках его компетенции, с соблюдением требований к порядку его принятия и опубликованию.

Как установлено судами и следует из материалов дела, Магаданская область является получателем дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации на 2020 год и плановый период 2021 и 2022 годов.

Постановлением Правительства Магаданской области от 1 ноября 2019 года № 721-пп «О соглашениях, предусматривающих меры по социально-экономическому развитию и оздоровлению муниципальных финансов городских округов Магаданской области», во исполнение статьи 138 Бюджетного кодекса РФ, определён порядок и сроки заключения соглашения, предусматривающего меры по социально-экономическому развитию и оздоровлению муниципальных финансов городских округов Магаданской области, а также требования к данным соглашениям.

Оценив представленные сторонами доказательства в соответствии со статьёй 84 КАС РФ, суды первой и апелляционной инстанций сослались на положения Бюджетного кодекса РФ, Налогового кодекса РФ, Федеральный закон РФ от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный закон от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», Федерального закона от 27 июля 2020 года № 190-ФЗ «О теплоснабжении», Федерального закона от 7 декабря 2011 года № 416-ФЗ «О водоснабжении и водоотведении», Федеральный закон от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», Закон Магаданской области от 9 декабря 2015 года № 1969-ОЗ «О межбюджетных отношениях в Магаданской области», и пришли к обоснованному выводу о незаконности оспариваемого нормативного правового акта: - в части возложения обязательства по установлению новых налоговых льгот органом местного самоуправления по согласованию с министерством экономического развития, инвестиционной политики и инноваций Магаданской области, министерством финансов Магаданской области по причине того, что данное обязательство ограничивает самостоятельность органа местного самоуправления при решении вопроса, относящегося к его исключительной компетенции; - в части возложения на орган местного самоуправления обязательств принять исчерпывающие меры для достижения показателя фактического уровня оплаты населением городского округа жилищно-коммунальных услуг по причине того, что данное обязательство является неопределённым, поскольку не содержит указания на то, какие конкретно меры должны быть приняты городским округом; - в части возложения обязательства по недопущению роста просроченной и кредиторской задолженности согласно данным статистической отчетности по формам № 22-ЖКХ (сводная), № 46 (полезный отпуск), № 2-ТП (отходы) по причине того, что данное обязательство находится за рамками полномочий, предоставленных органам местного самоуправления Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ; а также в части обязательств городского округа по применению главой администрации городского округа Магаданской области в случае невыполнения обязательств, предусмотренных настоящим перечнем обязательств городского округа, за исключением обязательств, предусмотренных подпунктами 11 и 20 пункта 1 настоящего перечня, мер дисциплинарной ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации к должностным лицам органов местного самоуправления городского округа Магаданской области, чьи действия привели к нарушению указанных обязательств по причине того, что применение мер дисциплинарного характера является правом, а не обязанностью работодателя, а также не все должностные лица органов местного самоуправления городского округа находятся в отношениях подчиненности с главой городского округа.

Судебная коллегия Девятого кассационного суда общей юрисдикции находит выводы судов правильными, мотивированными, основанными на законе, и не опровергнутыми доводами кассационных жалоб.

Разрешая данный административный спор, суды правильно определили обстоятельства дела, характер спорных правоотношений, к которому применили нормы материального права, его регулирующие.

Все доводы кассационных жалоб, аналогичны позиции и доводам мэрии города Магадана и Правительства Магаданской области в судах первой и апелляционной инстанций, и их несогласие с оценкой судами имеющихся в деле доказательств по сути направлено на переоценку установленных судами фактических обстоятельств дела и имеющихся в деле доказательств, что в силу статьи 329 КАС РФ выходит за пределы полномочий суда кассационной инстанции.

Принцип правовой определённости предполагает, что стороны не вправе требовать пересмотра решения суда только в елях проведения повторного слушания и получения нового судебного постановления другого содержания. Иная точка зрения на то, как должно быть разрешено дело, не является поводом для отмены состоявшихся по делу судебных актов.

Фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены судами первой и апелляционной инстанции на основании полного, всестороннего и объективного исследования имеющихся в деле доказательств с учётом всех доводов и возражений участвующих в деле лиц, а окончательные выводы судов соответствуют фактическим обстоятельствам и представленным доказательствам, основаны на правильном применении норм материального и процессуального права, в связи с чем, у суда кассационной инстанции отсутствуют основания для отмены либо изменения принятых по делу судебных актов, предусмотренные статьёй 328 КАС РФ.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 329-331 Кодекса административного судопроизводства РФ, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Магаданского областного суда от 13 июля 2020 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 23 октября 2020 года оставить без изменения, кассационные жалобы Мэрии города Магадана и Правительства Магаданской области - без удовлетворения.

Кассационное определение вступает в законную силу со дня его вынесения и может быть обжаловано в судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня вступления решения по административному делу в законную силу.

Председательствующий

Судьи