Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационное представление прокурора Еврейской автономной области и кассационную жалобу комитета тарифов и цен правительства Еврейской автономной области на решение суда Еврейской автономной области от 15 июня 2020 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 24 сентября 2020 года по административному делу по административному исковому заявлению МУП «Теплоэнерго» муниципального образования «Октябрьский муниципальный район» Еврейской автономной области к комитету тарифов и цен правительства Еврейской автономной области о признании недействующим приказа от 19 декабря 2019 года № 35/3-П.

Заслушав доклад судьи Зайцевой О.А., объяснения прокурора Генеральной прокуратуры РФ ФИО6, поддержавшей доводы кассационного представления, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

приказом комитета тарифов и цен правительства Еврейской автономной области (далее – Комитет, Тарифный орган) от 19 декабря 2019 года № 35/3-П на основании решения Правления Комитета от 19 декабря 2019 года № 35/3-П установлены и введены в действие тарифы на тепловую энергию, поставляемую потребителям муниципального унитарного предприятия «Теплоэнерго» муниципального образования «Октябрьский муниципальный район» Еврейской автономной области (далее - МУП «Теплоэнерго» МО «Октябрьский муниципальный район» ЕАО) на территориях муниципальных образований «Амурзетское сельское поселение», «Полевское сельское поселение», «Нагибовское сельское поселение», на 2020-2024 годы, согласно приложениям №№ 1-6. Пунктом 7 Приказа от 19 декабря 2019 года № 35/3-П для МУП «Теплоэнерго» МО «Октябрьский муниципальный район» ЕАО установлены и введены в действие долгосрочные параметры регулирования, устанавливаемые на долгосрочный период регулирования для формирования тарифов с использованием метода индексации установленных тарифов, согласно приложению № 7, исходя из базового уровня операционных расходов в размере 29 096,56 рублей. Постановление опубликовано 20 декабря 2019 года в сетевом издании «Сборник правовых актов Еврейской автономной области и иной официальной информации» на сайте http://npa79.eao.ru/

МУП «Теплоэнерго» МО «Октябрьский муниципальный район» ЕАО обратилось в суд Еврейской автономной области с вышеназванным административным исковым заявлением и просило признать недействующим со дня вступления решения суда в законную силу приказ комитета тарифов и цен правительства Еврейской автономной области от 19 декабря 2019 года №35/3-П «Об установлении тарифов на тепловую энергию, поставляемую потребителям МУП «Теплоэнерго» МО «Октябрьский муниципальный район» ЕАО на территориях муниципальных образований «Амурзетское сельское поселение», «Полевское сельское поселение», «Нагибовское сельское поселение», на 2020-2024 годы»; возложить на комитет тарифов и цен правительства Еврейской автономной области обязанность принять новый нормативный правовой акт.

В обоснование заявленных требований указало, что оспариваемый Приказ не соответствует пункту 3 части 1 статьи 7 Федерального закона от 27 июля 2010 года № 190-ФЗ «О теплоснабжении», Основам ценообразования в сфере теплоснабжения, утверждённых постановлением Правительства РФ от 22 октября 2012 года № 1075 «О ценообразовании в сфере теплоснабжения. Полагает, что при расчёте базового уровня операционных расходов Тарифным органом необоснованно значительно снижена стоимость 1 тонны бурого угля марки 2БР (с учётом складских расходов поставщика) вместо заявленной МУП «Теплоэнерго» МО «Октябрьский муниципальный район» ЕАО, сложившейся по результатам аукциона на его поставку. Цена за уголь определена Тарифным органом методом сравнения с другой ресурсоснабжающей организацией (город Биробиджан), которая приобретает уголь у АО «СУЭК-Красноярск», однако такой метод определения цены на топливо действующим законодательством не предусмотрен. При этом Тарифным органом не учтена отдалённость района от областного центра, отсутствие железной дороги и возможности быть грузополучателем по железной дороге. Считает, что МУП «Теплоэнерго» МО «Октябрьский муниципальный район» ЕАО доказало и документально подтвердило экономическую обоснованность заявленных расходов на приобретение бурого угля марки 2БР, приложив к заявлению об установлении тарифа на тепловую энергию контракт, заключенный по результатам конкурентной закупки, с соблюдением всех необходимых процедур, цена по которому определялась методом сопоставимых рыночных цен (анализа рынка) в соответствии с приказом Минэкономразвития России от 2 октября 2013 года № 567. Учитывая изначально убыточную деятельность по причине занижения при установлении тарифа расходов на приобретение угля, МУП «Теплоэнерго» МО «Октябрьский муниципальный район» ЕАО не сможет обеспечить необходимый запас топлива для котельных на начало отопительного сезона 2020-2021 годов.

Решением суда Еврейской автономной области от 15 июня 2020 года, измененным апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 24 сентября 2020 года, административные исковые требования МУП «Теплоэнерго» МО «Октябрьский муниципальный район» ЕАО удовлетворены: приказ комитета тарифов и цен правительства Еврейской автономной области от 19 декабря 2019 года № 35/3-П «Об установлении тарифов на тепловую энергию, поставляемую потребителям муниципальным унитарным предприятием «Теплоэнерго» муниципального образования «Октябрьский муниципальный район» Еврейской автономной области на территориях муниципальных образований «Амурзетское сельское поселение», «Полевское сельское поселение», «Нагибовское сельское поселение», на 2020 - 2024 годы» признан недействующим со дня принятия; на комитет тарифов и цен правительства Еврейской автономной области возложена обязанность, в течение месяца со дня вступления решения суда в законную силу, принять нормативный правовой акт, заменяющий признанный недействующим приказ комитета тарифов и цен правительства Еврейской автономной области от 19 декабря 2019 года № 35/3-П.

В обоснование своей позиции кассаторы указали на нарушение судами первой и апелляционной инстанций норм материального права.

Так, прокурор Еврейской автономной области в своём кассационном представлении указал, что действующее законодательство в области теплоснабжения и установления цен (тарифов) в сфере теплоснабжения предоставляет право Тарифному органу использовать источники информации, а не безусловно их принимать. Государственный регулятор в случае необходимости вправе самостоятельно производить расчёт исходя из прогнозных показателей и основных параметров, к числу которых отнесён прогноз индекса потребительских цен. Кроме этого, у Тарифного органа не имелось оснований для применения подпункта «б» пункта 28 Основ ценообразования, поскольку представленный регулируемой организацией контракт на поставку твёрдого топлива (уголь) от 6 августа 2019 года, заключенный между МУП «Теплоэнерго» МО «Октябрьский муниципальный район» ЕАО и ООО «Хавер», не содержит размера затрат на: приёмку угля на ж/д станции Ленинск ЕАО ДВЖД, хранение угля до вывоза его автотранспортом в селе Амурзет, погрузку угля на автотранспортное средство, взвешивание автотранспортных средств с углём и без угля (пункт 1.2 Контракта), а включены в стоимость угля и проверить указанные расходы не представлялось возможным. Тарифный орган обоснованно определил расходы регулируемой организацией на основании подпункта «в» пункта 28 Основ ценообразования, применив прогноз индекса потребительских цен.

Комитет тарифов и цен правительства Еврейской автономной области в своей кассационной жалобе указал, что в нарушение требований пункта 15 Правил регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения МУП «Теплоэнерго» МО «Октябрьский муниципальный район» ЕАО, которое не представило в Тарифный орган полный пакет документов, в том числе подтверждающих проведение торгов (были представлены: контракт от 9 сентября 2019 года № 02-19 на оказание услуг по перевозке твёрдого топлива, протокол № 31908021643 от 18 июля 2019 года «На приобретение и поставку твёрдого топлива (уголь), протокол № 31908021643 от 22 июля 2019 года «На приобретение и поставку твёрдого топлива (уголь), контракт на поставку твёрдого топлива (уголь) на отопительный сезон 2019-2020 года от 6 августа 2019 года б/н). Иные документы, запрошенные Тарифным органом (извещение от 17 мая 2019 года № 01-05/989) представлены не были. Учитывая непредставление закупочной документации в полном объёме, Тарифный орган обоснованно не принял в плановую необходимую валовую выручку регулируемой организации расходы на закупку бурого угля марки 2БР на основании контракта от 6 августа 2019 года и двух протоколов. Тарифным органом был проведён анализ всей необходимой информации и установлено, что стоимость бурого угля марки 2БР по Контракту весьма завышена, по сравнению с другими организациями. При этом, в соответствии с пунктом 13 Основ ценообразования, в случае документального подтверждения понесённых расходов при наличии информации от УФАС по ЕАО об отсутствии нарушений законодательства, Тарифным органом понесённые расходы будут учтены в последующий период регулирования. То есть Тарифный орган не занижал, а лишь отложил принятие спорных расходов до момента их фактического возникновения и несения МУП «Теплоэнерго» МО «Октябрьский муниципальный район» ЕАО, что нашло своё подтверждение в протоколе от 19 декабря 2019 года № 29.

Определениями судьи судебной коллегии по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 22 декабря 2020 года и от 25 декабря 2020 года кассационное представление прокурора Еврейской автономной области и кассационная жалоба комитета тарифов и цен правительства Еврейской автономной области переданы для рассмотрения в судебном заседании судебной коллегии по административным делам суда кассационной инстанции.

Стороны по делу о времени и месте рассмотрения кассационного представления, кассационной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились, в соответствии с частью 2 статьи 326 КАС РФ судебная коллегия полагает возможным рассмотреть кассационное представление и кассационную жалобу в их отсутствие.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационного представления, кассационной жалобы, объяснения прокурора Генеральной прокуратуры РФ ФИО7, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Частями 2 и 3 статьи 329 КАС РФ предусмотрено, что при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления. Суд кассационной инстанции не вправе исследовать и приобщать к материалам дела новые доказательства, устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены либо были опровергнуты судом первой и апелляционной инстанции.

В соответствии с частью 2 статьи 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Таких оснований для пересмотра обжалуемых судебных постановлений в кассационном порядке по результатам изучения доводов кассационного представления, кассационной жалобы и административного дела не усматривается.

Государственное регулирование тарифов на тепловую энергию осуществляется Федеральным законом от 27 июля 2010 года № 190-ФЗ «О теплоснабжении» (далее - Закон о теплоснабжении) и постановлением Правительства РФ от 22 октября 2012 года № 1075 «О ценообразовании в сфере теплоснабжения», которым в том числе утверждены Основы ценообразования в сфере теплоснабжения и Правила регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения (далее - Основы ценообразования и Правила регулирования цен (тарифов)), а также Методическими указаниями по расчёту регулируемых цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, утверждёнными приказом Федеральной службы по тарифам от 13 июня 2013 года № 760-э (далее - Методические указания).

Согласно подпункту «а» пункта 18 статьи 2 Закона о теплоснабжении реализация тепловой энергии (мощности), теплоносителя, за исключением установленных названным законом случаев, при которых допускается установление цены реализации по соглашению сторон договора, в том числе установление по соглашению сторон договора цены на тепловую энергию (мощность) не выше предельного уровня цены на тепловую энергию (мощность), поставляемую потребителям единой теплоснабжающей организацией в ценовых зонах теплоснабжения, относится к регулируемому виду деятельности в сфере теплоснабжения, при ведении которой расчеты за товары, услуги в сфере теплоснабжения осуществляются по ценам (тарифам), подлежащим в соответствии с названным законом государственному регулированию.

В соответствии со статьёй 9 Закона о теплоснабжении методами регулирования тарифов в сфере теплоснабжения являются: метод экономически обоснованных расходов (затрат); метод индексации установленных тарифов; метод обеспечения доходности инвестиционного капитала; метод сравнения аналогов.

Разрешая вопрос о законности оспариваемого административным истцом регионального нормативного правового акта, суды первой и апелляционной инстанций обоснованно пришли к выводу, что он принят уполномоченным исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации (Комитетом тарифов и цен правительства Еврейской автономной области, действующим на основании Положения о комитете тарифов и цен правительства Еврейской автономной области, утверждённого постановлением правительства Еврейской автономной области от 16 июля 2013 года № 321-пп), в рамках его компетенции, с соблюдением требований к порядку его принятия и опубликованию.

Как установлено судами и следует из материалов дела, МУП «Теплоэнерго» МО «Октябрьский муниципальный район» ЕАО является коммерческой организацией осуществляющей такие виды деятельности, в частности, производство, распределение и передача пара и горячей воды (тепловой энергии); оптовая торговля твёрдым топливом; транспортная обработка грузов; хранение и складирование, и др.

Приказом комитета тарифов и цен правительства Еврейской автономной области от 17 мая 2019 года № 48-о открыто дело № 02-01/48 об установлении тарифов на тепловую энергию, поставляемую потребителям МУП «Теплоэнерго» МО «Октябрьский муниципальный район» ЕАО на 2020-2024 годы; утверждена группа по рассмотрению документов по делу.

Приказом комитета тарифов и цен правительства Еврейской автономной области от 17 мая 2019 года № 17-м выбран метод индексации установленных тарифов для регулирования тарифов на тепловую энергию, вырабатываемую и реализуемую МУП «Теплоэнерго» МО «Октябрьский муниципальный район» ЕАО на территории МО «Октябрьский муниципальный район» ЕАО, на 2020-2024 годы.

МУП «Теплоэнерго» МО «Октябрьский муниципальный район» ЕАО представило в комитет тарифов и цен правительства Еврейской автономной области перечень документов, в том числе: - контракт от 6 августа 2019 года на поставку твёрдого топлива (угля) на отопительный сезон 2019-2020 годы, заключённый с ООО «Хавер», в соответствии с которым стоимость угля, включая складские расходы, составила: каменный уголь марки ДМСШ – 5 379,23 рублей за тонну, бурый уголь марки 2БР – 4 548 рублей за тонну; цена контракта составила 39 000 000 рублей на поставку 2600 тонн каменного угля и 5500 тонн бурого угля; - протоколы рассмотрения 1 и 2 части единственной заявки на участие в аукционе в электронной форме, участниками которого могут быть только субъекты малого и среднего предпринимательства от 18 июля 2019 года и 22 июля 2019 года соответственно; на участие в аукционе подана одна заявка ООО «Хавер», которое и стало победителем конкурса.

На заседании Правления комитета тарифов и цен правительства Еврейской автономной области, проведённого 19 декабря 2019 года (протокол № 29 от 19 декабря 2019 года), рассмотрен, в частности, вопрос об установлении тарифов на тепловую энергию, вырабатываемую и реализуемую МУП «Теплоэнерго» на территории МО «Октябрьский муниципальный район» ЕАО на 2020-2024 годы, по итогам которого заявленные МУП «Теплоэнерго» цены с учётом проведённых торгов для расчёта необходимой валовой выручки приняты Комитетом в части каменного угля марки ДМСШ в сумме 5 379,23 рублей за тонну (с учётом складских расходов), стоимость бурого угля марки 2БР в сумме 4 548 рублей за тонну (с учётом складских расходов) регулирующим органом не принята. Цена на бурый уголь марки 2БР определена экспертной группой Комитета самостоятельно на основе мониторинга цен на аналогичный уголь, закупаемый организациями, осуществляющими аналогичный вид деятельности на территории Еврейской автономной области, которые заключили крупные контракты; пересчитав цену согласно калорийному эквиваленту и с учётом провозной платы эксперты рассчитали цену бурого угля марки 2БР в размере 3 521,78 рубль за тонну; складские расходы приняты в размере 531,71 рубль за тонну как средневзвешенная стоимость, сложившаяся на территории области. Таким образом, Комитетом принята цена бурого угля на 2020 год в размере 4 053,50 рубля за тонну.

Оценив представленные сторонами доказательства в соответствии со статьёй 84 КАС РФ, суды первой и апелляционной инстанций, принимая данные судебные акты, сослались на положения Федерального закона от 27 июля 2010 года № 190-ФЗ «О теплоснабжении», Основы ценообразования, Правилами регулирования тарифов в сфере теплоснабжения, утверждённые постановлением Правительства РФ от 22 октября 2012 года № 1075, Методические указания по расчёту регулируемых тарифов в сфере теплоснабжения, утверждённые приказом Федеральной службы по тарифам от 13 июня 2013 года № 760-э, и пришли к обоснованному выводу, что комитет тарифов и цен правительства Еврейской автономной области при определении тарифа на теплоснабжение необоснованно не применил (исключил) из плановых расходов предложенную регулируемой организацией (МУП «Теплоэнерго» МО «Октябрьский муниципальный район» ЕАО) цены на топливо бурого угля марки 2БР с учётом складских расходов. В представленном тарифном деле отсутствует обоснование выводов об экономической необоснованности цены угля, указанной в представленном регулируемой организацией контракте, который в установленном законом порядке не признан недействующим или незаключённым. Ссылка на необходимость раздельного учёта расходов на доставку угля и хранение противоречит положениям пункта 34 Основ ценообразования.

Согласно пунктам 34, 37 Основ ценообразования расходы регулируемой организации на топливо определяются, в том числе на основании плановой (расчетной) цены на топливо в соответствии с пунктом 28 Основ ценообразования.

В соответствии с пунктом 28 Основ ценообразования при определении плановых (расчетных) значений расходов (цен) орган регулирования использует источники информации о ценах (тарифах) и расходах в следующем порядке: а) установленные на очередной период регулирования цены (тарифы) для соответствующей категории потребителей - если цены (тарифы) на соответствующие товары (услуги) подлежат государственному регулированию; б) цены, установленные в договорах, заключенных в результате проведения торгов; в) прогнозные показатели и основные параметры, определенные в прогнозе социально-экономического развития Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период, одобренном Правительством Российской Федерации (базовый вариант).

Названной нормой установлена последовательность применения органом регулирования источников информации о ценах, что обязывает использовать указанные виды цен в строгой очередности.

В случае невозможности использования всех источников информации о ценах, перечисленных в пункте 28 Основ ценообразования, применяется пункт 31 Основ ценообразования, согласно которому орган регулирования определяет плановые (расчетные) значения расходов исходя из норм и нормативов в соответствии с законодательством Российской Федерации о бухгалтерском и налоговом учете и законодательством Российской Федерации в сфере теплоснабжения, а в случае их отсутствия - исходя из экспертных оценок, основанных на отчетных данных, представляемых регулируемой организацией.

В связи с отсутствием государственного регулирования цен на уголь подпункт «а» пункта 28 Основ ценообразования в данном случае не применяется.

Экономическая обоснованность цен, установленных в договорах, заключенных в результате проведения торгов, обеспечивается проведением конкурсных процедур (подпункт «б» пункта 28 Основ ценообразования).

Учёт экономически обоснованных расходов является обязательным элементом тарифного регулирования, направленным на реализацию таких принципов регулирования, как обеспечение экономической обоснованности расходов теплоснабжающих организаций, теплосетевых организаций на производство, передачу и сбыт тепловой энергии (мощности), теплоносителя, а также обеспечение достаточности средств для финансирования мероприятий по надежному функционированию и развитию систем теплоснабжения.

Каких-либо убедительных доказательств, опровергающих эти выводы, либо иных доказательств в обоснование своей позиции, в том числе в кассационном представлении и в кассационной жалобе, прокурором Еврейской автономной области и комитетом тарифов и цен правительства Еврейской автономной области не представлено.

Вопреки доводам кассационной жалобы, МУП «Теплоэнерго» МО «Октябрьский муниципальный район» ЕАО доказало и документально подтвердило экономическую обоснованность заявленных расходов на производство, приобретение и отпуск тепловой энергии, в том числе топлива (угля марки 2БР).

Довод кассационной жалобы о том, что Тарифным органом был проведён анализ всей необходимой информации, и правомерно применён метод сравнения цен с другой ресурсоснабжающей организацией, в ходе которой установлена завышенная стоимость бурого угля марки 2БР, является неправомерным, поскольку при определении плановых значений расходов на приобретение угля применение данного метода не предусмотрено Основами ценообразования.

Довод кассационного представления о том, что у Тарифного органа не имелось оснований для применения подпункта «б» пункта 28 Основ ценообразования, в связи с тем, что представленный регулируемой организацией контракт на поставку твёрдого топлива (уголь) от 6 августа 2019 года не содержит размера затрат на приёмку, хранение и погрузку бурого угля, является необоснованным, поскольку Тарифным органом принята цена каменного угля, установленная этим же контрактом, в котором не разделены расходы на каменный уголь с учётом его доставки и хранения.

Судебная коллегия Девятого кассационного суда общей юрисдикции находит выводы судов правильными, мотивированными, основанными на законе, и не опровергнутыми доводами кассационного представления и кассационной жалобы.

Несогласие прокурора Еврейской автономной области и комитета тарифов и цен правительства Еврейской автономной области с оценкой судами первой и апелляционной инстанций имеющихся в деле доказательств по сути направлено на переоценку установленных судом фактических обстоятельств дела и имеющихся в деле доказательств, что в силу статьи 329 КАС РФ выходит за пределы полномочий суда кассационной инстанции.

Фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены судами первой и апелляционной инстанций на основании полного, всестороннего и объективного исследования имеющихся в деле доказательств с учётом всех доводов и возражений участвующих в деле лиц, а окончательные выводы судов соответствуют фактическим обстоятельствам и представленным доказательствам, основаны на правильном применении норм материального и процессуального права, в связи с чем, у суда кассационной инстанции отсутствуют основания для отмены либо изменения принятого по делу судебного акта, предусмотренные статьёй 328 КАС РФ.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 329-331 Кодекса административного судопроизводства РФ, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение суда Еврейской автономной области от 15 июня 2020 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 24 сентября 2020 года оставить без изменения, кассационное представление прокурора Еврейской автономной области и кассационную жалобу комитета тарифов и цен правительства Еврейской автономной области - без удовлетворения.

Кассационное определение вступает в законную силу со дня его вынесения и может быть обжаловано в судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня вступления решения по административному делу в законную силу.

Председательствующий

Судьи