Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием системы видеоконференц-связи кассационное представление прокурора Сахалинской области на решение Сахалинского областного суда от 6 августа 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 9 ноября 2021 года, принятые по административному делу № 3а-26/2021 по административному исковому заявлению исполняющего обязанности прокурора Сахалинской области о признании пункта 2.13 Порядка определения объема и условия предоставления из областного бюджета субсидий на иные цели государственным бюджетным и государственным автономным учреждениям, в отношении которых министерство культуры и архивного дела Сахалинской области осуществляет функции и полномочия учредителя, утвержденного постановлением Правительства Сахалинской области от 19 января 2021 года № 9, недействующим в части.

Заслушав доклад судьи Туктамышевой О.В., выслушав пояснения прокурора Генеральной прокуратуры РФ Царевой М.Г., представителя Правительства Сахалинской области Кисилевой О.К., судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

у с т а н о в и л а:

постановлением Правительства Сахалинской области от 19 января 2021 года № 9 утвержден Порядок определения объема и условия предоставления из областного бюджета субсидий на иные цели государственным бюджетным и государственным автономным учреждениям, в отношении которых министерство культуры и архивного дела Сахалинской области осуществляет функции и полномочия учредителя (далее - Порядок).

Согласно пункту 1.1 Порядка он устанавливает правила определения объема и условия предоставления из областного бюджета Сахалинской области субсидий на иные цели государственным бюджетным учреждениям и государственным автономным учреждениям, в отношении которых функции и полномочия учредителя осуществляет министерство культуры и архивного дела Сахалинской области (далее - министерство).

В соответствии с пунктом 2.13 Порядка размер субсидии определяется министерством с учетом потребности учреждения в получении такой субсидии и в пределах лимитов бюджетных обязательств, доведенных в установленном порядке министерству как получателю средств областного бюджета, исходя из целей предоставлений субсидий:

- на осуществление расходов, указанных в подпункте 1.3.1 настоящего Порядка, размер субсидии определяется исходя из расчета-обоснования суммы субсидии, перечня расходов, необходимых для реализации мероприятий, в том числе предварительной сметы затрат на реализацию мероприятий, рассчитанной с применением методов, установленных законодательством о закупках товаров, работ, услуг;

- на осуществление расходов, указанных в подпункте 1.3.2 настоящего Порядка, размер субсидии определяется исходя из расчета-обоснования суммы субсидии, перечня расходов, необходимых для реализации мероприятий, в том числе предварительной сметы затрат на реализацию мероприятий, рассчитанной с применением методов, установленных законодательством о закупках товаров, работ, услуг;

- на осуществление расходов, указанных в подпункте 1.3.3 настоящего Порядка, размер субсидии определяется исходя из расчета-обоснования суммы субсидии, в том числе предварительной сметы на проведение экспертизы проектной документации и проверки достоверности определения сметной стоимости объектов капитального ремонта, техническое обследование зданий;

- на осуществление расходов, указанных в подпунктах 1.3.4, 1.3.5 настоящего Порядка, размер субсидии определяется исходя из расчета-обоснования суммы субсидии, перечня объектов, подлежащих ремонту, дефектной ведомости, предварительной сметы расходов на проведение капитального ремонта или строительного контроля;

- на осуществление расходов, указанных в подпунктах 1.3.6, 1.3.7 настоящего Порядка, размер субсидии определяется исходя из расчета-обоснования суммы субсидии, предварительной сметы расходов на содержание вновь вводимых объектов недвижимого имущества или вновь созданных учреждений;

- на осуществление расходов, указанных в подпункте 1.3.8 настоящего Порядка, размер субсидии определяется исходя из плановой численности студентов, обучающихся по очной форме обучения за счет средств областного бюджета в профессиональных образовательных организациях, и исходя из нормативов формирования стипендиального фонда, установленных Правительством Сахалинской области;

- на осуществление расходов, указанных в подпункте 1.3.9 настоящего Порядка, размер субсидии определяется исходя из прогнозируемого количества лиц и расчетов в соответствии с порядками предоставления мер социальной поддержки, установленных Правительством Сахалинской области;

- на осуществление расходов, указанных в подпункте 1.3.10 настоящего Порядка, размер субсидии определяется в соответствии с законодательством Российской Федерации на основании расчетов министерства; выделение организациям субсидий производится на основании заявки на финансовое обеспечение данных расходов;

- на осуществление расходов, указанных в подпункте 1.3.11 настоящего Порядка, размер субсидии определяется исходя из расчета-обоснования суммы субсидии, предварительной сметы расходов на осуществление процедуры ликвидации или реорганизации учреждений;

- на осуществление расходов, указанных в подпункте 1.3.12 настоящего Порядка, размер субсидии определяется исходя из расчета-обоснования суммы субсидии, предварительной сметы расходов на выполнение мероприятий по предотвращению или ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций;

- на осуществление расходов, указанных в подпункте 1.3.13 настоящего Порядка, размер субсидии определяется исходя из расчета-обоснования суммы субсидии, перечня расходов, необходимых для реализации мероприятий, в том числе предварительной сметы затрат на реализацию мероприятий, рассчитанной на основании анализа рынка цен, коммерческих предложений (не менее трех) поставщиков (подрядчиков, исполнителей).

Исполняющий обязанности прокурора Сахалинской области обратился в Сахалинский областной суд с административным исковым заявлением, в котором с учетом уточненных требований просил признать недействующим с момента вступления решения суда в законную силу пункт 2.13 Порядка в той части, в которой данной нормой не определен порядок расчета размера субсидии.

В обоснование заявленных требований указано, что в нарушение подпункта «г» пункта 4 Общих требований к нормативным правовым актам и муниципальным правовым актам, устанавливающим порядок определения объема и условия предоставления бюджетным и автономным учреждениям субсидий на иные цели, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 22 февраля 2020 года № 203, оспариваемый пункт Порядка не определяет ни размер субсидии, ни порядок расчета ее размера, что не отвечает принципу правовой определенности и нарушает права неопределенного круга лиц, свидетельствует о наличии коррупциогенных факторов.

Решением Сахалинского областного суда от 6 августа 2021 года, оставленным без изменения апелляционным определением Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 9 ноября 2021 года в удовлетворении административного искового заявления отказано.

9 марта 2022 года в Девятый кассационный суд общей юрисдикции поступило кассационное представление прокурора Сахалинской области, поданное через Сахалинский областной суд 22 февраля 2022 года, в котором прокурор просит отменить судебные акты, принять по делу новое решение.

В обоснование кассационного представления прокурор ссылается на нарушение судами норм процессуального права, а также на то, что суды первой и апелляционной инстанций неправильно истолковали нормы материального права, подлежащие применению к отношениям сторон.

Полагает, что из положений подпункта «г» пункта 4 Общих требований, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 22 февраля 2020 года № 203, следует, что данная норма возлагает на орган, принимающий порядок предоставления субсидий, обязанность определить единый экономически обоснованный механизм расчета размера субсидий.

Между тем, содержание оспариваемого пункта 2.13 Порядка является лишь информацией, обосновывающей размер субсидии (перечень расходов, необходимых для реализации мероприятий, предварительная смета затрат, перечень объектов, подлежащих ремонту, и т.п.). При этом в Порядке отсутствуют нормы, закрепляющие алгоритм действий по расчету размера субсидии, которыми должны руководствоваться государственные бюджетные и автономные учреждения, подведомственные региональному министерству культуры, для четкого понимания процедуры формирования заявки и критериев из которых складывается запрашиваемая сумма субсидии, определяется конечный размер субсидии, а также сотрудники Министерства, рассчитывающие размер предоставляемой субсидии.

Изложенное не отвечает принципу правовой определенности, изложенному в позиции Конституционного Суда Российской Федерации в (постановления от 25 апреля 1995 года № 3-п, от 20.12.2011 № 29-п). Наличие в пункте 2.13 бланкетного положения (применение методов, установленных законодательством о закупках товаров, работ, услуг), относится к расчету сметы затрат, которая является указанием информации, обосновывающей размер субсидии, и не отвечает требованиям ясности, четкости, определенности, недвусмысленности, которым должны соответствовать нормативные правовые акты.

Определением судьи судебной коллегии по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 25 марта 2022 года кассационное представление прокурора Сахалинской области передано для рассмотрения в судебном заседании судебной коллегии по административным делам суда кассационной инстанции.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационного представления, выслушав пояснения прокурора, представителя административного ответчика, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

В данном случае судами первой и апелляционной инстанций допущены нарушения, влекущие отмену принятых по делу судебных актов в кассационном порядке.

В соответствии с частью 3 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта, не действующим полностью или в части в суд может обратиться, в том числе, прокурор в пределах своей компетенции.

Бюджетным кодексом Российской Федерации в пункте 1 статьи 78.1 определено, что в бюджетах бюджетной системы Российской Федерации предусматриваются субсидии бюджетным и автономным учреждениям на финансовое обеспечение выполнения ими государственного (муниципального) задания, в том числе в рамках исполнения государственного (муниципального) социального заказа на оказание государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере, рассчитанные с учетом нормативных затрат на оказание ими государственных (муниципальных) услуг физическим и (или) юридическим лицам и нормативных затрат на содержание государственного (муниципального) имущества.

Из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации могут предоставляться субсидии бюджетным и автономным учреждениям на иные цели.

Порядок предоставления субсидий в соответствии с абзацем первым настоящего пункта из федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, местных бюджетов устанавливается соответственно нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальными правовыми актами местной администрации.

Порядок определения объема и условия предоставления субсидий в соответствии с абзацем вторым настоящего пункта (за исключением субсидий, предоставляемых в соответствии со статьей 78.4 настоящего Кодекса) из федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, местных бюджетов устанавливаются соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией или уполномоченными ими органами государственной власти (государственными органами), органами местного самоуправления. Нормативные правовые акты (муниципальные правовые акты), устанавливающие порядок определения объема и условия предоставления субсидий в соответствии с абзацем вторым настоящего пункта, должны соответствовать общим требованиям, установленным Правительством Российской Федерации.

Исходя из приведенных законоположений, порядок определения объема и условия предоставления субсидий бюджетным и автономным учреждениям на иные цели из бюджетов субъектов Российской Федерации устанавливается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Как установлено судами и следует из материалов дела, оспариваемый в части нормативный правовой акт принят уполномоченным органом исполнительной власти субъекта, с соблюдением порядка его принятия, опубликования и введения в действие и по этим основаниям не оспаривается.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 февраля 2020 года № 203 утверждены Общие требования к нормативным правовым актам и муниципальным правовым актам, устанавливающим порядок определения объема и условия предоставления бюджетным и автономным учреждениям субсидий на иные цели (далее - Общие требования).

Согласно подпункту «г» пункта 4 Общих требований в целях определения условий и порядка предоставления субсидии в правовом акте указывается размер субсидии и (или) порядок расчета размера субсидии с указанием информации, обосновывающей ее размер (формулы расчета и порядок их применения и (или) иная информация исходя из целей предоставления субсидии), и источник ее получения, за исключением случаев, когда размер субсидии определен законом (решением) о бюджете, решениями Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрации.

Отказывая в удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции, с выводами которого согласился суд апелляционной инстанции, пришел к выводу о том, что оспариваемым пунктом 2.13 Порядка определен порядок расчета размера субсидии из иной информации исходя из целей предоставления субсидии, и к выводу о том, что неопределенности пункта 2.13 оспариваемого Порядка, а также несоответствия имеющим большую юридическую силу нормативным правовым актам не имеется, содержащийся в нем порядок расчета размера субсидии является понятным и не допускает иного расчета размера субсидии, кроме установленного названными региональными положениями.

Отсутствие конкретного алгоритма действий при определении министерством размера субсидии исходя из представленных для ее расчета документов на запрашиваемые цели не противоречит положениям вышеприведенного нормативного правового акта, поскольку размер субсидии в соответствии с федеральным нормативным регулированием может определяться из информации исходя из целей предоставления такой субсидии без приведения соответствующих формул и порядка их применения.

Судебная коллегия Девятого кассационного суда общей юрисдикции не может согласиться с данными выводами суда, по следующим основаниям.

Из анализа содержания подпункта «г» пункта 4 Общих требований следует, что нормативный правовой акт, устанавливающий порядок определения объема и условия предоставления бюджетным и автономным учреждениям субсидий на иные цели, должен содержать размер субсидии или порядок расчета размера субсидии с указанием информации, обосновывающей ее размер, и источник ее получения.

Пунктом 2.13 Порядка размер субсидии определяется министерством с учетом потребности учреждения в получении такой субсидии и в пределах лимитов бюджетных обязательств, доведенных в установленном порядке министерству как получателю средств областного бюджета, исходя из целей предоставлений субсидий.

При этом пунктом 2.13 Порядка конкретный размер субсидии не определен, формулы расчета и порядок их применения в оспариваемом пункте Порядка не приведены.

Разрешая заявленный спор, суды пришли к выводу, что пунктом 2.13 Порядка порядок расчета размера субсидии определен из иной информации исходя из целей предоставления субсидии, что, по мнению судов не противоречит положениям подпункта «г» пункта 4 Общих требований.

Между тем, из содержания оспариваемого пункта Порядка следует, что ни по одному из видов субсидий, в зависимости от целей предоставления, административным ответчиком не определен порядок, алгоритм действий по расчету размера субсидии, критерии, из которых складывается запрашиваемая сумма субсидии, определяется ее конечный размер, а содержится лишь информация, обосновывающая ее размер, при этом не определены ясные четкие критерии, которым должна соответствовать иная информация исходя из целей предоставления субсидии.

Таким образом, выводы судов первой и апелляционной инстанций о соответствии оспариваемого пункта 2.13 Порядка положениям нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, нельзя признать обоснованными.

Данные обстоятельства, по мнению судебной коллегии суда кассационной инстанции, свидетельствуют и о несоблюдении Правительством Сахалинской области общих требований закона к принятию нормативных правовых актов.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлениях от 25 апреля 1995 года N 3-П, от 15 июля 1999 года N 11-П, от 11 ноября 2003 года N 16-П и от 21 января 2010 года N 1-П, правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями. Неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения, а значит - к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом.

Из разъяснений, содержащихся в пункте 35 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», следует, что правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, что обеспечивается ее соответствием требованиям ясности, недвусмысленности, возможности ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями. Проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения (пункт 35).

Отказывая в удовлетворении требований прокурора, признавая установленные в оспариваемом нормативном правовом акте нормы порядком расчета размера субсидий, определенном в виде иной информации исходя из целей предоставления субсидии, судебными инстанциями сделан ошибочный вывод о его соответствии критерию формальной определенности.

Как следует из содержания Порядка, в нем отсутствуют нормы, закрепляющие алгоритм действий по расчету размера субсидии, которыми должны руководствоваться государственные бюджетные и автономные учреждения, подведомственные министерству культуры, для четкого понимания процедуры формирования заявки и критериев, из которых складывается запрашиваемая сумма субсидии, определяется конечный размер субсидии, а также сотрудники министерства, рассчитывающие размер предоставляемой субсидии.

При таких обстоятельствах оспариваемая норма не может быть признана отвечающей критериям формальной определенности и обоснованности, поскольку допускает возможность ее произвольного правоприменения Министерством при определении размера субсидии.

Вопреки выводам суда первой и апелляционной инстанций судебная коллегия суда кассационной инстанции полагает, что содержание оспариваемой нормы имеет признаки правовой неопределенности.

С учетом изложенного, постановленные по делу судебные акты нельзя признать законным, так как они приняты при неправильным применением норм материального права, что является в силу части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для их отмены в кассационном порядке.

В соответствии с пунктом 5 части 1 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд кассационной инстанции, рассмотрев кассационные жалобу, представление с административным делом, вправе отменить либо изменить судебный акт суда первой, апелляционной или кассационной инстанции и принять новый судебный акт, не передавая административное дело на новое рассмотрение, если допущена ошибка в применении и (или) толковании норм материального права.

При таких обстоятельствах решение суда первой инстанции и апелляционное определение подлежат отмене с принятием по делу нового решения об удовлетворении административного искового заявления прокурора и признании недействующим оспариваемого пункта 2.13 Порядка определения объема и условий предоставления из областного бюджета Сахалинской области субсидий на иные цели государственным бюджетным и государственным автономным учреждениям, в отношении которых министерство культуры и архивного дела Сахалинской области осуществляет функции и полномочия учредителя, утвержденного постановлением Правительства Сахалинской области от 19 января 2021 №9, в той части, в которой данной нормой не определен порядок расчета размера субсидии.

В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

Исходя из разъяснений, содержащихся в абзаце 3 пункта 38 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", судебная коллегия считает необходимым признать указанную норму не действующей со дня принятия кассационного определения, поскольку нормативный правовой акт до принятия решения суда применялся, и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 329-331 Кодекса административного судопроизводства РФ, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

о п р е д е л и л а:

решение Сахалинского областного суда от 6 августа 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 9 ноября 2021 года отменить. Принять по делу новое решение.

Административное исковое заявление прокурора удовлетворить. Признать недействующим с момента вступления кассационного определения в законную силу пункт 2.13 Порядка определения объема и условий предоставления из областного бюджета Сахалинской области субсидий на иные цели государственным бюджетным и государственным автономным учреждениям, в отношении которых министерство культуры и архивного дела Сахалинской области осуществляет функции и полномочия учредителя, утвержденный постановлением Правительства Сахалинской области от 19 января 2021 №9, в той части, в которой данной нормой не определен порядок расчета размера субсидии.

Кассационное определение вступает в законную силу со дня его вынесения и может быть обжаловано в судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня вступления решения по административному делу в законную силу.

Председательствующий

Судьи