Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием системы видеоконференц-связи кассационную жалобу Правительства Камчатского края на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 5 апреля 2022 года, принятое по административному делу № 3а-33/2021 по административному исковому заявлению главы Усть-Камчатского сельского поселения Юрьева А.Ю. к Правительству Камчатского края об оспаривании в части нормативного правового акта.

Заслушав доклад судьи Туктамышевой О.В., пояснения представителя Губернатора Камчатского края и Правительства Камчатского края Давудовой Д.Н., представителя Правительства Камчатского края Мельник А.В., представителя Правительства Камчатского края, Губернатора Камчатского края и Министерства по делам местного самоуправления и развитию Корякского округа Камчатского края Чичева С.М., административного истца Юрьева А.Ю., прокурора Генеральной прокуратуры Нишоновой Ф.А. судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

у с т а н о в и л а:

Глава Усть-Камчатского сельского поселения Юрьев А.Ю. обратился в Камчатский краевой суд с административным иском, в котором с учетом уточненных требований просил признать недействующим с 1 января 2021 года по 30 сентября 2021 года приложение к постановлению Правительства Камчатского края от 21 октября 2020 года № 421-П «Об установлении нормативов формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих и содержание органов местного самоуправления муниципальных образований Камчатского края на 2021 год» в части не установления норматива формирования расходов на оплату труда для представительного органа Усть-Камчатского сельского поселения на 2021 год и возложении обязанности.

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что оспариваемым постановлением не предусмотрены расходы на оплату труда Главы Усть-Камчатского сельского поселения, избранного на постоянной основе, чем нарушено его право на получение вознаграждения за труд. Главе поселения, осуществляющему свои полномочия на постоянной основе, должна предусматриваться оплата труда, в том числе в случае, когда на местную администрацию муниципального района возлагается исполнение полномочий местной администрации поселения, являющегося административным центром муниципального района. Считает, что оспариваемое постановление является незаконным в силу несоответствия законодательству, имеющему большую юридическую силу.

Решением Камчатского краевого суда от 30 ноября 2021 года в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 5 апреля 2022 года решение Камчатского краевого суда от 30 ноября 2021 года отменено, принято новое решение. Административное исковое заявление Юрьева Андрея Юрьевича удовлетворено.

Признано недействующим со дня принятия постановление Правительства Камчатского края от 21 октября 2020 года № 421-П «Об установлении нормативов формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих и содержание органов местного самоуправления муниципальных образований Камчатского края на 2021 год» (в редакции постановления Правительства Камчатского края от 30 сентября 2021 года № 413-П) в части неустановления норматива формирования расходов на оплату труда депутатов, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, для представительного органа Усть-Камчатского сельского поселения на 2021 год.

24 июня 2022 года в Девятый кассационный суд общей юрисдикции поступила кассационная жалоба Правительства Камчатского края, поданная через Камчатский краевой суд 9 июня 2022 года, в которой просят отменить судебный акт суда апелляционной инстанции, а решение суда первой инстанции оставить в силе.

В обоснование кассационной жалобы административный ответчик указывает, что суд апелляционной инстанции не принял во внимание исключительные полномочия, предоставленныепунктом 2 статьи 136 Бюджетного кодекса РФ по установлению нормативов формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих и (или) содержание органов местного самоуправления муниципальных образований, в бюджетах которых доля дотаций из других бюджетов бюджетной системы РФ и налоговых доходов по дополнительным нормативам исчислений в течении двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 5 процентов доходов местного бюджета.

Ссылаются на то, что пунктом 3.2 БК РФ установлено, что расходные обязательства муниципального района, связанные с осуществлением исполнительно-распорядительными органами муниципальных районов полномочий исполнительно-распорядительных органов сельских поселений, в случае, если в соответствии с законодательством Российской Федерации исполнительно-распорядительные органы городских, сельских поселений не образуются, устанавливаются органами местного самоуправления муниципального района и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита бюджета муниципального района.

Частью 2 оспариваемого постановления Правительства от 21 октября 2020 года установлено, что нормативы расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих и содержание органов местного самоуправления устанавливаются равными нулю для поселения, являющегося административным центром муниципального района, в котором уставами муниципального района и поселения исполнение полномочий исполнительно-распорядительного органа поселения возложено на исполнительно-распорядительный орган муниципального района.

Постановлением Правительства Камчатского края от 1 марта 2021 года №77-П внесены изменения в приложение к оспариваемому Постановлению, которыми Усть-Камчатскому муниципальному району сельского поселения установлены дополнительно нормативы 5 103,00 тыс.руб. за счет уменьшения норматива расходов Усть-Камчатского сельского поселения.

Таким образом, расходы на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих и содержание органов местного самоуправления муниципальных образований в Камчатском крае на 2021 год были включены в нормативы расходов на указанные цели Усть-Камчатского муниципального района. В данном случае определение размеров и условий оплаты труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих и содержание органов местного самоуправления для такого поселения являются исключительными полномочиями органами местного самоуправления муниципального района.

Определением судьи судебной коллегии по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 29 июня 2022 года кассационная жалоба Правительство Камчатского края передана для рассмотрения в судебном заседании судебной коллегии по административным делам суда кассационной инстанции.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились представители заинтересованного лица, в соответствии с частью 2 статьи 326 КАС РФ судебная коллегия полагает возможным рассмотреть кассационную жалобу в их отсутствие.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, заслушав административного истца, представителей административных ответчиков Правительства Камчатского края, Губернатора Камчатского края, представителя заинтересованного лица Министерства по делам местного самоуправления и развитию Корякского округа Камчатского края, заключение прокурора, с учетом требований части 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Таких оснований для пересмотра обжалуемых судебных постановлений в кассационном порядке по результатам изучения доводов кассационной жалобы и административного дела не установлено.

В силу части 1 статьи 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

В соответствии с частью 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также – КАС РФ) нормативный правовой акт (или его часть), не соответствующий иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, признается судом недействующим полностью или в части со дня его принятия или иной определенной судом даты.

С учетом положений части 8 статьи 213 КАС РФ для правильного разрешения настоящего спора об оспаривании нормативного правового акта юридически значимыми обстоятельствами являются:

- соблюдение порядка принятия нормативного правового акта, в частности требования, устанавливающие полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу;

- соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Постановлением Правительства Камчатского края от 21 октября 2020 года № 421-П установлены нормативы формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих и содержание органов местного самоуправления муниципальных образований в Камчатском крае на 2021 год согласно приложению к настоящему Постановлению. Настоящее постановление распространяется на правоотношения, возникающие с 1 января 2021 года (далее - постановление № 421-П).

Постановлениями Правительства Камчатского края от 1 марта 2021 года № 77-П, от 13 августа 2021 года № 358-П и от 30 августа 2021 года № 413-П в постановление № 421-П внесены изменения.

Оспариваемый нормативный акт как в редакции, действовавшей на момент обращения Юрьева А.Ю. с административным иском в суд, так и с учетом последующих внесенных в него изменений, не содержит нормативов формирования расходов на оплату труда для выборных должностных лиц на постоянной основе представительного органа Усть-Камчатского сельского поселения.

Административный истец полагает, что в этой части постановление Правительства Камчатского края не соответствует пункту 4 статьи 86, части 2 статьи 136 Бюджетного кодекса РФ, пунктам 7 и 8 статьи 28 Устава Усть-Камчатского сельского поселения, статьям 4, 5, 5.1, 6, 7, 10 Положения «О муниципальных должностях в Усть-Камчатском сельском поселении», утвержденного решением собрания депутатов Усть-Камчатского сельского поселения от 11 июня 2008 года № 224, статьям 4, 5, 7, 9, 11 Закона Камчатского края от 4 мая 2008 года № 59 «О муниципальных должностях в Камчатском крае».

Судами установлено и не оспаривается сторонами, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в пределах компетенции, с соблюдением порядка опубликования и правил введения в действие.

В приложении 3 к приказу Министерства финансов Камчатского края от 16 июля 2020 года № 141 утвержден на 2021 год перечень муниципальных образований Камчатского края, в бюджетах которых доля дотаций и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в размере, не превышающем расчетного объема дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности (части расчетного объема дотации), замененной дополнительными нормативами отчислений, за исключением субвенций и иных межбюджетных трансфертов, предоставляемых на осуществление части полномочий по решению вопросов местного значения в соответствии с соглашениями, заключенными муниципальным районом и поселениями, в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет составляла от 20 до 50 процентов, в который включено Усть-Камчатское сельское поселение.

В соответствии с абзацем 3 части 2 статьи 34 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ) уставами муниципального района и поселения, являющегося административным центром муниципального района, может быть предусмотрено образование местной администрации муниципального района, на которую возлагается исполнение полномочий местной администрации указанного поселения. В этом случае в поселении, являющемся административным центром муниципального района, местная администрация не образуется, глава поселения входит в состав представительного органа поселения и исполняет полномочия его председателя.

Согласно статье 25 Устава Усть-Камчатского сельского поселения структуру органов местного самоуправления в поселении образуют Собрание депутатов и Глава поселения.

Как установлено судами и следует из материалов дела, решением Собрания депутатов Усть-Камчатского сельского поселения от ДД.ММ.ГГГГ, в соответствии с частью 2 статьи 34 Федерального закона № 131-ФЗ, администрация Усть-Камчатского сельского поселения ликвидирована, ее полномочия исполняет администрация Усть-Камчатского муниципального района (статья 29 Устава).

В части 2 статьи 4 Закон Камчатского края от 4 июня 2014 года № 463 «Об отдельных вопросах формирования представительных органов муниципальных районов и избрания глав муниципальных образований в Камчатском крае» (далее также – Закон Камчатского края № 463) указано, что глава поселения, являющегося административным центром муниципального района, и в котором исполнение полномочий местной администрации возлагается на администрацию муниципального района в соответствии с абзацем третьим части 2 статьи 34 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», избирается представительным органом поселения из своего состава в соответствии с уставом поселения.

Отказывая в удовлетворении административного иска, суд первой инстанции исходил из того, что администрация Усть-Камчатского сельского поселения ликвидирована, ее полномочия исполняет администрация Усть-Камчатского муниципального района, в связи с чем у административного ответчика отсутствует обязанность финансирования расходов на содержание выборного должностного лица местного самоуправления, чьи полномочия как Главы поселения в таком случае являются номинальными, и установленные с учетом данного обстоятельства на 2021 год нормативы формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих и содержание органов местного самоуправления муниципальных образований в Камчатском крае, не предусматривающие финансирование представительного органа Усть-Камчатского сельского поселения, соответствуют положениям части 2 статьи 136 Бюджетного кодекса РФ, части 2 статьи 34 Федерального закона №131-ФЗ.

При этом избрание 29 сентября 2020 года Собранием депутатов из своего состава Юрьева А.Ю. Главой Усть-Камчатского сельского поселения на постоянной основе, при принятом ранее тем же Собранием депутатов решения о передаче полномочий администрации поселения администрации района, не порождает у административного ответчика Правительства Камчатского края обязанности установить норматив формирования расходов на оплату его труда.

Суд апелляционной инстанции, отменяя решение суда первой инстанции учитывал, что в силу действующего законодательства представительный орган наделяется бюджетными полномочиями главного распорядителя бюджетных средств в целях обеспечения финансовой независимости, однако ввиду не установления административным ответчиком оспоренного норматива, расходы на содержание представительного органа и оплату труда указанных лиц в ведомственной структуре расходов местного бюджета сельского поселения на 2021 год, принятого решением Собрания депутатов от 30 ноября 2020 года № 5-нд, не предусмотрены, и установив, что административный истец ни как глава Усть-Камачтского сельского поселения, ни как председатель представительного органа денежного вознаграждения не получает, пришел к выводу о том, что оспариваемое в части Постановление не соответствует положениям действующего законодательства, имеющего большую юридическую силу, а именно положениям части 15 статьи 35, статье 40 Федерального закона 131-ФЗ, ч.4 ст.86 БК РФ, в связи с чем, удовлетворил заявленные административные исковые требования.

Оснований не согласиться с выводами апелляционного суда у судебной коллегии по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции не имеется. Мотивы, по которым суды первой и апелляционной инстанций пришли к указанным выше выводам, подробно со ссылками на установленные судами обстоятельства и нормы материального права изложены в оспариваемых судебных актах.

В части 1 статьи 1 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлено, что местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации.

В силу части 1 статьи 52 Федерального закона N 131-ФЗ каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет (местный бюджет).

Частью 15 статьи 35 Федерального закона N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотрено, что расходы на обеспечение деятельности представительного органа муниципального образования предусматриваются в местном бюджете отдельной строкой в соответствии с классификацией расходов бюджетов Российской Федерации.

В силу пунктов 1, 2 статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ) расходные обязательства муниципального образования возникают в результате принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления. Указанные расходные обязательства муниципального образования, устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита соответствующего местного бюджета.

Согласно пункту 4 статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных учреждений с соблюдением требований, установленных данным Кодексом.

Положениями статьи 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации устанавливаются основные условия предоставления межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Российской Федерации, согласно которым муниципальные образования, в бюджетах которых доля дотаций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в размере, не превышающем расчетного объема дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности (части расчетного объема дотации), замененной дополнительными нормативами отчислений, в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 5 процентов доходов местного бюджета, за исключением субвенций и иных межбюджетных трансфертов, предоставляемых на осуществление части полномочий по решению вопросов местного значения в соответствии с соглашениями, заключенными муниципальным районом и поселениями, начиная с очередного финансового года не имеют права превышать установленные высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации нормативы формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих и (или) содержание органов местного самоуправления (пункт 2).

Материалами дела подтверждается, что ввиду не установления административным ответчиком оспоренного норматива, расходы на содержание представительного органа и оплату труда указанных лиц в ведомственной структуре расходов местного бюджета сельского поселения на 2021 год, принятого решением Собрания депутатов от 30 ноября 2020 года № 5-нд, не предусмотрены.

Согласно статье 26 Устава сельского поселения представительный орган Усть-Камчатского сельского поселения - Собрание депутатов состоит из 10 депутатов. Уставом также определена компетенция этого органа местного самоуправления, к которой в том числе отнесено утверждение бюджета поселения и отчета о его исполнении; установление, изменение и отмена местных налогов и сборов; определение порядка управления и распоряжения муниципальным имуществом; заслушивание ежегодных отчетов главы поселения о результатах его деятельности, а также заслушивание ежегодных отчетов главы района о деятельности администрации района по решению вопросов местного значения поселения и др.

В соответствии с пунктом 5 статьи 26 Устава расходы на обеспечение деятельности Собрания депутатов предусматриваются в бюджете поселения отдельной строкой.

В силу статьи 28 Устава сельского поселения Глава поселения является высшим должностным лицом поселения, наделенным собственными полномочиями по решению вопросов местного значения поселения, избирается Собранием депутатов из своего состава, тайным голосованием на срок полномочий Собрания депутатов, и исполняет полномочия председателя Собрания депутатов.

Положениями части 5.1 статьи 40 Федерального закона № 131-ФЗ, Законом Камчатского края от 4 мая 2008 года № 59 «О муниципальных должностях в Камчатском крае» для выборных должностных лиц, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, предусмотрены соответствующие гарантии, в том числе денежное вознаграждение.

Расходы на оплату труда указанных лиц учитываются в расходах на содержание органов местного самоуправления при их формировании, что следует из методики расчета нормативов формирования расходов муниципальных образований, утвержденной постановлением Правительства Камчатского края от 21 июня 2012 года № 244-РП.

Согласно решению Собрания депутатов Усть-Камчатского сельского поселения от 29 сентября 2020 года №4, главой Усть-Камчатского сельского поселения избран Юрьев Андрей Юрьевич на постоянной основе с ДД.ММ.ГГГГ.

Таким образом, как установлено судом и следует из материалов дела, Усть-Камчатское сельское поселение имеет статус муниципального образования, в нем осуществляют полномочия представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, избранный на постоянной основе, исполняющий полномочия председателя данного органа, при этом административный истец Юрьев А.Ю. ни как глава поселения, ни как председатель представительного органа денежного вознаграждения не получает.

При таких обстоятельствах оспариваемое Постановление в той части, которой не установлены нормативы на содержание представительного органа Усть-Камчатского сельского поселения, которое в силу действующего законодательства вправе устанавливать расходные обязательства по решению вопросов местного значения поселения, и самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных учреждений с соблюдением требований, установленных БК РФ, не соответствует положениям действующего законодательства, в частности, части 15 статьи 35, статьи 40 Федерального закона №131-ФЗ части 4 статьи 86 Бюджетного кодекса РФ.

Доводы кассационной жалобы о том, что Правительству Камчатского края на основании пункта 2 статьи 136 БК РФ предоставлены исключительные полномочия по установлению нормативов формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, подлежат отклонению, поскольку то обстоятельство, что сельское поселение является высокодотационным не свидетельствует о предусмотренной законом возможности не устанавливать соответствующие нормативы на содержание представительного органа.

То обстоятельство, что Усть-Камчатскому муниципальному району в Постановлении Камчатского края от 21 октября 2020 года №421-п установлены нормативы формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих и содержание органов местного самоуправления муниципальных образований в Камчатском крае на 2021 год в размере 126 623 тыс.руб. не свидетельствует о том, что Усть-Камчатскому сельскому поселению установлен норматив расходов на указанные цели.

Судебная коллегия Девятого кассационного суда общей юрисдикции находит выводы суда апелляционной инстанции правильными, мотивированными, основанными на законе, и не опровергнутыми доводами кассационной жалобы.

Доводы кассационной жалобы направлены на переоценку доказательств и установленных по делу фактических обстоятельств. При этом приведенные административным истцом доводы не содержат в себе данных, которые не были бы проверены и учтены судами при рассмотрении дела, а также имели бы юридическое значение для отмены либо изменения обжалуемых судебных постановлений в кассационном порядке.

Само по себе несогласие Правительства Камчатского края с выводами судов первой и апелляционной инстанций, иная оценка фактических обстоятельств дела и иное толкование положений закона не означают, что при рассмотрении дела допущена судебная ошибка, а также не подтверждают, что имеет место нарушение судами норм материального или процессуального права.

Учитывая, что судом апелляционной инстанции не допущены существенные нарушения норм материального или процессуального права, повлиявшие на исход дела, без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, выводы, изложенные в принятом по делу судебном акте, соответствуют обстоятельствам административного дела, оснований для их отмены по доводам кассационной жалобы не имеется.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 329-331 Кодекса административного судопроизводства РФ, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

о п р е д е л и л а:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 5 апреля 2022 года оставить без изменения, кассационную жалобу Правительства Камчатского края – без удовлетворения.

Кассационное определение вступает в законную силу со дня его вынесения и может быть обжаловано в судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня вступления решения по административному делу в законную силу.

Председательствующий

Судьи