Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела кассационную жалобу представителя ФИО1 по доверенности ФИО2 на решение Волгоградского областного суда от 30 ноября 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 10 марта 2021 года по административному исковому заявлению ФИО1 к Волгоградской областной Думе о признании нормативного правового акта недействующим в части.

Заслушав доклад судьи Мальмановой Э.К., судебная коллегия

установила:

ФИО1 обратился в Волгоградский областной суд с административным иском о признании недействующей статьи 8.10 Кодекса Волгоградской области об административной ответственности (далее – Кодекс Волгоградской области).

В обоснование требований ФИО1 указал, что постановлением территориальной административной комиссии городского округа – города Волжский Волгоградской области от 25 февраля 2020 года № ФИО1 как собственник транспортного средства, размещенного на занятой зелеными насаждениями территории г. Волжский, привлечен к административной ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного статьей 8.10 Кодекса Волгоградской области.

Административный истец полагает, что оспариваемая норма принята с превышением полномочий субъекта Российской Федерации, поскольку общественные отношения, связанные с размещением транспортных средств, урегулированы Федеральным законом от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения», Правилами дорожного движения Российской Федерации, утвержденными постановлением Совета Министров – Правительства Российской Федерации от 23 октября 1993 года № 1090, Правилами и нормами технической эксплуатации жилищного фонда, утвержденными постановлением Госстроя России от 27 сентября 2003 года № 170, Правилами создания, охраны и содержания зеленых насаждений в городах Российской Федерации, утвержденными приказом Госстроя России от 15 декабря 1999 года № 153, Санитарными правилами содержания территорий населенных мест (СанПиН 42-128-4690-88). Установление ответственности за административные правонарушения в области дорожного движения относится к предмету ведения Российской Федерации. Представительные органы власти субъектов Российской Федерации не правомочны на осуществление законодательной деятельности в данной сфере. Движение и стоянка транспортных средств на территориях, занятых зелеными насаждениями, означает неисполнение гражданами и организациями обязанности охранять природу и окружающую среду, обеспечивать сохранность зеленых насаждений и нарушение положений Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» и Федерального закона от 30 марта 1999 года № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения». Ответственность за несоблюдение установленных федеральным законодательством требований наступает в соответствии с законодательством Российской Федерации. Общественные отношения, связанные с привлечением к административной ответственности за нарушение порядка размещения транспортных средств (остановки и стоянки) урегулированы статьями 12.19 и 12.28 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ) и субъект Российской Федерации не вправе устанавливать дополнительные запреты для остановки и стоянки транспортных средств и ответственность за их нарушение.

Решением Волгоградского областного суда от 30 ноября 2020 года в удовлетворении административного иска отказано.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции указал, что оспариваемый нормативный правовой акт (с последующими изменениями) принят компетентным органом в пределах полномочий, в установленном законом порядке с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие, в том числе правил опубликования и вступления в силу.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 10 марта 2021 года решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

В кассационной жалобе, поступившей в суд первой инстанции 15 апреля 2021 года, представитель ФИО1 по доверенности ФИО2 ставит вопрос об отмене судебных актов с принятием нового решения об удовлетворении требований административного истца. Как указывает заявитель, оспариваемая норма принята с превышением полномочий субъекта Российской Федерации, поскольку общественные отношения, связанные с размещением транспортных средств, урегулированы на федеральном уровне.

Определением судьи от 18 мая 2021 года кассационная жалоба с административным делом передана для рассмотрения в судебном заседании Четвертого кассационного суда общей юрисдикции.

В возражениях на кассационную жалобу Волгоградская областная Дума выражает несогласие с доводами жалобы.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения дела в кассационном порядке, в судебное заседание суда кассационной инстанции не явились. На основании части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ) Четвертый кассационный суд общей юрисдикции находит возможным рассмотрение дела в отсутствие неявившихся лиц.

Заслушав доклад, выслушав заключение прокурора Костюка А.И., полагавшего обжалуемые судебные акты законными и обоснованными, обсудив доводы кассационной жалобы и возражений, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему выводу.

Согласно части 2 статьи 329 КАС РФ при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационной жалобы.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции в силу части 2 статьи 328 КАС РФ являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Судебный акт подлежит безусловной отмене кассационным судом общей юрисдикции в случаях, указанных в части 1 статьи 310 данного Кодекса.

Такие нарушения судами нижестоящих инстанций не допущены.

В силу части 1 статьи 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Согласно части 7 статьи 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются.

В соответствии с частью 8 статьи 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов (устанавливающих: полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу); соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Правовое регулирование отношений в сфере распределения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее – Закон № 184-ФЗ), КоАП РФ и иными федеральными законами.

Согласно пункту «к» части 1 статьи 72, статье 73, части 4 статьи 76 Конституции Российской Федерации административное и административно-процессуальное законодательство, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов.

Подпунктом 39 пункта 2 статьи 26.3, подпунктом 39 пункта 2 статьи 26.3 Закона № 184-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), отнесено решение вопросов установления административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, определения подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, организации производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации.

Статьей 1.1 КоАП РФ предусмотрено, что законодательство об административных правонарушениях состоит из КоАП РФ и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.

Пунктом 3 части 1 статьи 1.3 КоАП РФ к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях отнесено установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

К ведению субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях отнесено установление законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления (пункт 1 части 1 статьи 1.3.1 КоАП РФ).

Судами установлено, что субъект Российской Федерации вправе установить административную ответственность за нарушение только тех правил и норм, которые предусмотрены нормативными правовыми актами этого субъекта Российской Федерации, путем указания в диспозиции статьи об административном правонарушении конкретных противоправных действий, исключающих совпадение признаков объективной стороны административного правонарушения, установленного законом субъекта Российской Федерации, с признаками объективной стороны административного правонарушения, ответственность за совершение которого предусмотрена КоАП РФ.

Кодекс Волгоградской области принят в пределах ведения субъекта Российской Федерации – Волгоградской области и устанавливает административную ответственность по вопросам, не имеющим федерального значения (статья 1.2 Кодекса Волгоградской области).

Статья 8.10 находится в главе 8 Кодекса Волгоградской области «Административные правонарушения в сфере благоустройства».

Из содержания данной нормы следует, что объектом правонарушения являются озелененные территории населенных пунктов Волгоградской области, которым в результате размещения на них транспортных средств причиняется вред, объективную сторону состава административного правонарушения образует проезд и стоянка транспортных средств на озелененных территориях населенных пунктов Волгоградской области.

Пунктом 19 части 1 статьи 14, пунктом 25 части 1 статьи 16, пунктом 10 части 1 статьи 16.2 Федерального законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ) предусмотрено, что организация благоустройства территории поселения, включая озеленение территории, отнесена к вопросам местного значения.

Под благоустройством территории поселения (городского округа) понимается комплекс предусмотренных правилами благоустройства территории поселения (городского округа) мероприятий по содержанию территории, а также по проектированию и размещению объектов благоустройства, направленных на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, поддержание и улучшение санитарного и эстетического состояния территории (статья 2 Закона № 131-ФЗ).

В соответствии со статьей 1 Закона Волгоградской области от 7 декабря 2001 года № 640-ОД «О защите зеленых насаждений в населенных пунктах Волгоградской области» (далее – Закон № 640-ОД) озелененной территорией являются участки земли, занятые не менее, чем на 30% зелеными насаждениями – древесно-кустарниковой и травянистой растительностью естественного и искусственного происхождения в населенных пунктах, кроме городских лесов, выполняющей архитектурно-планировочные и санитарно-гигиенические функции.

Согласно статьям 5 и 8 Закона № 640-ОД граждане и юридические лица обязаны обеспечивать сохранность зеленых насаждений, не допускать незаконных действий или бездействий, способных привести к повреждению или уничтожению зеленых насаждений. В частности, на озелененных территориях запрещается проезд и стоянка транспортных средств и дорожной техники, кроме техники, связанной с эксплуатацией данных территорий и уходом за зелеными насаждениями. Граждане и юридические лица, виновные в повреждении, уничтожении зеленых насаждений или в нарушении иных установленных действующим законодательством Российской Федерации и Волгоградской области требований по защите зеленых насаждений, несут ответственность в соответствии с действующим законодательством.

Решением Волжской городской Думы Волгоградской области от 16 февраля 2018 года № 378-ВГД принято Положение о правилах благоустройства и санитарного содержания территорий городского округа – город Волжский Волгоградской области, согласно которому зеленой зоной является озелененное пространство, озелененная территория; объектами благоустройства на территориях жилого назначения являются, в том числе формирующие жилые группы земельные участки многоквартирных домов, общественные пространства, включающие в себя, в том числе озелененные территории общего пользования; на территории зеленых зон не допускаются наезд и стоянка транспортных средств (пункты 2.6, 3.2.1, 3.2.2, 5.7.5, 5.8.3).

Согласно указанным актам, направленным на создание на территории населенных пунктов Волгоградской области внешней среды, благоприятной для человека, правоотношения, связанные с озеленением территории, содержанием и охраной зеленых насаждений, отнесены к отношениям в области благоустройства города.

Судами установлено, что вопросы, связанные с озеленением находящихся в общем пользовании граждан территорий населенных пунктов Волгоградской области и сохранностью зеленых насаждений, относятся к компетенции органов местного самоуправления, органов власти Волгоградской области и в пределы ведения Российской Федерации не входят.

Поскольку запрет на проезд и стоянку транспортных средств на озелененных территориях установлен данными нормативными правовыми актами, субъект Российской Федерации – Волгоградская область вправе установить административную ответственность за нарушение законов, нормативных правовых актов Волгоградской области, нормативных правовых актов органов местного самоуправления Волгоградской области в сфере благоустройства, предусматривающих запрет на размещение транспортных средств на озелененных территориях населенных пунктов.

Утверждения административного истца о том, что объектом административного правонарушения, предусмотренного статьей 8.10 Кодекса Волгоградской области, являются общественные отношения в сфере безопасности дорожного движения, а не в области благоустройства города, правильно признаны судами несостоятельными.

В силу части 1 статьи 6 и частью 4 статьи 22 Федерального закона от 10 декабря 1995 года № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» (далее – Закон № 196-ФЗ) к ведению Российской Федерации в области обеспечения безопасности дорожного движения отнесено установление единой системы технических регламентов, правил, документов по стандартизации, принимаемых в соответствии с законодательством Российской Федерации о стандартизации, технических норм и других нормативных документов по вопросам обеспечения безопасности дорожного движения и единого порядка дорожного движения на всей территории Российской Федерации.

Под дорожным движением понимается совокупность общественных отношений, возникающих в процессе перемещения людей и грузов с помощью транспортных средств или без таковых в пределах дорог. Дорогой признается обустроенная или приспособленная и используемая для движения транспортных средств полоса земли либо поверхность искусственного сооружения. Дорога включает в себя одну или несколько проезжих частей, а также трамвайные пути, тротуары, обочины и разделительные полосы при их наличии (статья 2 Закона № 196-ФЗ).

Указанный Федеральный закон, а также Правила дорожного движения Российской Федерации, утвержденные постановлением Совета Министров – Правительства Российской Федерации от 23 октября 1993 года № 1090 (далее – ПДД РФ), не определяют территории общего пользования в пределах населенного пункта, занятые зелеными насаждениями, как земли, используемые для движения транспортных средств, соответствующие понятиям «дорожное движение» и «дороги», и не устанавливают запрет на размещение транспортных средств на территориях, занятых зелеными насаждениями.

При этом статья 12.19 КоАП РФ предусматривает административную ответственность за нарушение правил остановки или стоянки транспортных средств, содержащихся в разделе 12 ПДД РФ, в местах, перечисленных в частях 2 – 4 статьи 12.19 КоАП РФ, среди которых территории, занятые зелеными насаждениями, не значатся. Объективную сторону данного административного правонарушения образуют действия по преднамеренному прекращению движения транспортного средства, связанному или не связанному с посадкой или высадкой пассажиров либо загрузкой или разгрузкой транспортного средства на обустроенной или приспособленной и используемой для движения транспортных средств полосе земли (на проезжей части дороги, обочине и так далее).

Статьей 12.28 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за нарушение правил, установленных для движения транспортных средств в жилых зонах, за исключением случая, предусмотренного частью 2 данной статьи.

Разрешая заявленные требования, суд первой инстанции и согласившийся с ним суд апелляционной инстанции исходили из того, что статьи 12.19, 12.28 КоАП РФ и статья 8.10 Кодекса Волгоградской области касаются различных правоотношений, в связи с чем оспариваемая административным истцом правовая норма об административной ответственности за размещение транспортных средств на озелененных территориях не дублирует ответственность за правонарушения в области дорожного движения, предусмотренные статьями 12.19, 12.28 КоАП РФ, не вводит административную ответственность за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и не противоречит требованиям КоАП РФ, в частности, части 1 статьи 2.6.1, согласно которой к административной ответственности за административные правонарушения в области благоустройства территории, предусмотренные законами субъектов Российской Федерации, совершенные с использованием транспортных средств, в случае фиксации этих административных правонарушений работающими в автоматическом режиме специальными техническими средствами, имеющими функции фото- и киносъемки, видеозаписи, или средствами фото- и киносъемки, видеозаписи привлекаются собственники (владельцы) транспортных средств. Статья 8.10 Кодекса Волгоградской области касается правоотношений в области благоустройства, связанных с озеленением территории города, регулирование которых входит в полномочия субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления и не затрагивает отношения в сфере безопасности дорожного движения, регулируемые федеральным законодательством, не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не содержит неоднозначных формулировок и терминов, свидетельствующих о правовой неопределенности данной нормы.

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции соглашается с выводами судов обеих инстанций.

Доводы кассационной жалобы о том, что оспариваемая норма принята с превышением полномочий субъекта Российской Федерации, поскольку общественные отношения урегулированы на федеральном уровне, обоснованно отклонены нижестоящими инстанциями ввиду того, что Федеральный закон от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» и Федеральный закон от 30 марта 1999 года № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии» не регулируют правоотношения в сфере благоустройства территории населенных пунктов, в том числе связанные с размещением транспортных средств на озелененных территориях. Правила и нормы технической эксплуатации жилищного фонда, утвержденные постановлением Госстроя России от 27 сентября 2003 года № 170, Санитарные правила содержания территорий населенных мест (СанПиН 42-128-4690-88) также регулируют иные, не являющиеся предметом спора по данному делу, правоотношения по эксплуатации, капитальному ремонту и реконструкции объектов жилищно-коммунального хозяйства, обеспечению сохранности и содержанию жилищного фонда, обеспечению санитарного состояния территорий населенных мест (улиц, площадей, парков, скверов и других мест общественного пользования, проездов внутри микрорайонов и кварталов), жилых и гражданских зданий. Правила создания, охраны и содержания зеленых насаждений в городах Российской Федерации, утвержденные приказом Госстроя России от 15 декабря 1999 года № 153, являются рекомендательным документом в целях регламентации основных вопросов ведения зеленого хозяйства и предназначены для предприятий, занимающихся вопросами создания, охраны и содержания озелененных территорий.

Иные доводы, изложенные в кассационной жалобе, не содержат новых обстоятельств, которые бы опровергали выводы судов первой и апелляционной инстанции, сводятся к оспариванию законности выводов об установленных фактических обстоятельствах и в соответствии со статьей 328 КАС РФ не являются основаниями для отмены судебных актов в кассационном порядке.

Принимая во внимание изложенное, кассационный суд находит выводы, содержащиеся в судебных актах, соответствующими обстоятельствам административного дела и постановленными исходя из норм материального права, регулирующих возникшие правоотношения.

Руководствуясь положениями статей 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Волгоградского областного суда от 30 ноября 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 10 марта 2021 года оставить без изменения, кассационную жалобу представителя ФИО1 по доверенности ФИО2 – без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке статей 318 – 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Текст мотивированного кассационного определения изготовлен 8 июля 2021 года.

Постановление10.07.2021