Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационное представление прокурора Чукотского автономного округа на решение суда Чукотского автономного округа от 27 января 2020 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 25 мая 2020 года по административному делу по административному исковому заявлению прокурора Чукотского автономного округа к Комитету государственного регулирования цен и тарифов Чукотского автономного округа, заинтересованные лица: Департамент природных ресурсов и экологии Чукотского автономного округа, МУП ЖКХ «Иультинское» об оспаривании нормативного правового акта.

Заслушав доклад судьи Зайцевой О.А., объяснения прокурора Генеральной прокуратуры РФ ФИО5, поддержавшей доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

постановлением Правления Комитета государственного регулирования цен и тарифов Чукотского автономного округа от 19 декабря 2016 года № 26-к/5 «Об установлении тарифов на захоронение твёрдых коммунальных отходов МУП ЖКХ «Иультинское» на 2017-2021 годы» (далее – Постановление от 19 декабря 2016 года № 26-к/5) муниципальному унитарному предприятию Жилищно-коммунального хозяйства «Иультинское» (далее - МУП ЖКХ «Иультинское») утверждена производственная программа в области обращения с твердыми коммунальными отходами на 2017-2021 годы, которой установлены планируемый объём захоронения твёрдых коммунальных отходов в посёлке городского типа Эгвекенот и Мыс Шмидта, в посёлках сельского типа (сёлах) Амгуэма, Ванкарем, Конергино, Нутэпэльмен, Рыркайпий, Уэлькаль (приложение № 1), установлены тарифы на захоронение твёрдых коммунальных отходов на 2017-2021 годы с календарной разбивкой без НДС (приложение № 2) и установлены долгосрочные параметры регулирования для формирования тарифов на 2017-2021 годы с использованием метода индексации (приложение № 3).

Постановление от 19 декабря 2016 года № 26-к/5 опубликовано в газете «Ведомости» № 50/2 (787/2) - приложение к газете «Крайний Север» № 50 (2063) от 23 декабря 2016 года.

Прокурор Чукотского автономного округа обратился в суд Чукотского автономного округа с вышеназванным административным исковым заявлением и просил признать несоответствующим нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и недействующим со дня вступления решения суда в законную силу постановление Правления Комитета государственного регулирования цен и тарифов Чукотского автономного округа от 19 декабря 2016 года № 26-к/5 «Об установлении тарифов на захоронение твёрдых коммунальных отходов МУП ЖКХ «Иультинское» на 2017-2021 годы».

В обоснование своих требований прокурор указал, что оспариваемое постановление противоречит положениям Федерального закона от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (далее – Федеральный закон от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ), Правил разработки, утверждения и корректировки производственных программ в области обращения с твердыми коммунальными отходами, а также осуществления контроля за их реализацией, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 16 мая 2016 года № 424 (далее – Правила № 424), Основ ценообразования в области обращения с твердыми коммунальными отходами, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 20 мая 2016 года № 484 (далее – Основ ценообразования), поскольку устанавливает тарифы на захоронение твердых коммунальных отходов для МУП ЖКМ «Иультинское», которое в связи с отсутствием объектов размещения отходов, включенных в государственный реестр объектов размещения отходов либо Перечень объектов размещения твёрдых коммунальных отходов на территории субъекта Российской Федерации, не выполняет работы по захоронению твёрдых коммунальных отходов и не имеет лицензии на захоронение отходов I-IV классов опасности.

Необоснованное включение расходов данного предприятия на захоронение твёрдых коммунальных отходов в состав тарифа нарушает права и законные интересы граждан и организаций – потребителей коммунальных услуг по обращению с отходами посредством необоснованного роста расходов по платежам за услуги в сфере обращения с отходами.

Решением суда Чукотского автономного округа от 27 января 2020 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 25 мая 2020 года, прокурору Чукотского автономного округа в удовлетворении административных исковых требований отказано.

18 августа 2020 года в Девятый кассационный суд общей юрисдикции поступило кассационное представление прокурора Чукотского автономного округа, поданное через суд Чукотского автономного округа 3 августа 2020 года, в котором ставится вопрос об отмене состоявшихся судебных постановлений и о принятии по делу нового решения об удовлетворении административных исковых требований в полном объеме.

В обоснование своей позиции прокурор указал на нарушение судами первой и апелляционной инстанции норм материального и процессуального права, не соответствие выводов судов обстоятельствам дела. Так, в нарушение требований федерального законодательства производственная программа МУП ЖКХ «Иультинское» не содердит перечень мероприятий по текущей эксплуатации объектов захоронения твёрдых коммунальных отходов; текущего и капитального ремонта объектов захоронения твёрдых коммунальных отходов; график реализации мероприятий производственной программы; плановые и фактические значения показателей эффективности объектов захоронения твёрдых коммунальных отходов. Прокурор не согласен с выводами суда о возможности установления тарифов на захоронение твердых коммунальных отходов при отсутствии на территории субъекта РФ объектов размещения (захоронения) твердых коммунальных отходов, внесенных в государственный реестр объектов размещения отходов (МУП ЖКХ «Иультинское» не имеет в пользовании объектов недвижимости, используемых для захоронения твердых коммунальных отходов); выводы судов о необязательности наличия у МУП ЖКХ «Иультинское» лицензии на захоронение твердых коммунальных отходов для принятия решения об установлении соответствующего тарифа противоречат требованиям действующего законодательства.

Определением судьи судебной коллегии по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 31 августа 2020 года кассационное представление прокурора Чукотского автономного округа передано для рассмотрения в судебном заседании судебной коллегии по административным делам суда кассационной инстанции.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, представители административного ответчика и заинтересованных лиц в судебное заседание не явились, в соответствии с частью 2 статьи 326 КАС РФ судебная коллегия полагает возможным рассмотреть кассационную жалобу в их отсутствие.

Частями 2 и 3 статьи 329 КАС РФ предусмотрено, что при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления. Суд кассационной инстанции не вправе исследовать и приобщать к материалам дела новые доказательства, устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены либо были опровергнуты судом первой и апелляционной инстанции.

В соответствии с частью 2 статьи 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции приходит к выводу о том, что при рассмотрении настоящего дела судами первой и апелляционной инстанций были допущены такого рода существенные нарушения норм материального права.

В соответствии с Федеральным законом от 17 января 1992 года от № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» прокурор вправе оспорить в суде нормативные правовые акты в порядке, предусмотренном главой 21 КАС РФ.

В соответствии с положениями статьи 208 КАС РФ c административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части в суд может обратиться прокурор в пределах своей компетенции, полагающий, что принятый нормативный правовой акт не соответствует иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, нарушает права, свободы и законные интересы граждан.

Право прокурора на обращение в суд с административным иском в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределённого круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами, регламентировано частью 1 статьи 39 КАС РФ.

Захоронение твёрдых коммунальных отходов относится к регулируемым видам деятельности в области обращения с твёрдыми коммунальными отходами, для которых устанавливаются предельные тарифы (пункты 1 и 4 статьи 24.8 Федерального закона от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ).

Государственное регулирование тарифов в сфере обращения с отходами производства и потребления осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ, Основами ценообразования и Правилами регулирования тарифов в сфере обращения с твёрдыми коммунальными отходами (далее – Правила регулирования), которые утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 30 мая 2016 года № 484.

Предельные тарифы и производственные программы в области обращения с твёрдыми коммунальными отходами устанавливают органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области обращения с отходами (статья 6, пункты 1 и 2 статьи 24.9 Федерального закона от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ).

Из содержания положений пунктов 5 и 6 статьи 24.9 Федерального закона от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ, пункта 2 Основ ценообразования следует, что под долгосрочными параметрами регулирования тарифов понимаются параметры расчёта тарифов, устанавливаемые органом регулирования тарифов на долгосрочный период регулирования.

В силу положений подпункта 28 пункта 2.2, пунктов 2.6, 2.24, 2.27 Положения о Комитете государственного регулирования цен и тарифов Чукотского автономного округа, утверждённого постановлением Правительства Чукотского автономного округа от 7 июня 2007 года № 75, на Комитет возложены полномочия: по установлению предельных тарифов в области обращения с твёрдыми коммунальными отходами; по выбору методов регулирования тарифов, в том числе, в сфере обращения с твёрдыми коммунальными отходами; по утверждению производственных программ операторов, осуществляющих регулируемые виды деятельности в области обращения с твёрдыми коммунальными отходами.

Как установлено судами и следует из материалов административного дела, что в 2013 году МУП ЖКХ «Иультинское» были установлены тарифы на услуги по утилизации, обезвреживанию и захоронению твёрдых бытовых отходов на первый долгосрочный период регулирования с 20 апреля 2013 года по 31 декабря 2016 года.

Приказом Комитета от 10 мая 2016 года № 42-д по поступившему заявлению открыто дело по установлению тарифов на захоронение твёрдых коммунальных отходов на 2017 год.

На заседании правления Комитета, состоявшемся 19 декабря 2016 года (протокол № 30), единогласно принято решение согласовать производственную программу МУП ЖКХ «Иультинское» в области обращения с твёрдыми коммунальными отходами на 2017-2021 годы; установить и ввести в действие с 1 января 2017 года по 31 декабря 2021 года с календарной разбивкой тарифы на захоронение твёрдых коммунальных отходов МУП ЖКХ «Иультинское»; установить долгосрочные параметры регулирования для формирования тарифов на 2017–2021 годы с использованием метода индексации для МУП ЖКХ «Иультинское». Согласно протоколу, несмотря на то, что предприятие предоставило производственную программу в сфере обращения с твёрдыми коммунальными отходами и расчёты затрат только на 2017 год, Комитет посчитал возможным при расчёте необходимой валовой выручки принять для МУП ЖКХ «Иультиское» на 2018–2021 годы производственные показатели его деятельности и расходы предприятия на уровне, заявленном МУП ЖКХ «Иультинское» для 2017 года, рассчитав самостоятельно на период 2018–2021 годов объём финансовых потребностей предприятия.

Постановлением от 19 декабря 2016 года № 26-к/5, опубликованным 23 декабря 2016 года в газете «Ведомости» № 50/2 (787/2), являющейся приложением к газете «Крайний Север» № 50 (2063), согласована производственная программа МУП ЖКХ «Иультинское» в области обращения с твёрдыми коммунальными отходами на 2017-2021 годы (приложение № 1), предприятию установлены тарифы на захоронение твёрдых коммунальных отходов на 2017-2021 годы с календарной разбивкой (приложение № 2), а также установлены долгосрочные параметры регулирования для формирования тарифов на 2017-2021 годы с использованием метода индексации (приложение № 3).

В настоящее время данный нормативный правовой акт действует в редакции постановления Правления Комитета от 8 мая 2019 года № 5-к/2 «О внесении изменений в постановления Правления Комитета государственного регулирования цен и тарифов Чукотского автономного округа».

По делу также установлено, что у МУП ЖКХ «Иультинское» на момент обращения в Комитет отсутствовала лицензия на осуществление деятельности по размещению отходов I – IV класса опасности (у предприятия с 28 декабря 2016 года имелась лицензия № 87 0007 на осуществление деятельности по сбору и транспортировке отходов IV класса опасности).

Отказывая в удовлетворении административного искового заявления суд первой инстанции, с позицией которого согласился суд апелляционной инстнации, пришёл к выводу, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом государственной власти Чукотского автономного округа с соблюдением установленной формы и процедуры его принятия, а также процедуры официального опубликования.

Постановление от 19 декабря 2016 года № 26-к/5 нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не противоречит. Нарушение МУП ЖКХ «Иультинское» установленного пунктом 8 Правил срока направления в Комитет проекта производственной программы, а также нарушение административным ответчиком предусмотренного пунктом 13 Правил срока утверждения такой производственной программы не может являться основанием для признания Постановления от 19 декабря 2016 года № 26-к/5 недействующим, поскольку соответствующие сроки пресекательными не являются. Отсутствие в утверждённой производственной программе её паспорта, невключение в неё отчёта об исполнении производственной программы за истекший период регулирования, не может являться существенным нарушением требований действующего законодательства. Несмотря на то, что МУП ЖКХ «Иультинское» представило проект производственной программы и просило установить тарифы только на 2017 год, Комитет был вправе по собственной инициативе установить для предприятия тариф на долгосрочный период 2017 – 2021 годов. Тарифы на захоронение твёрдых коммунальных отходов могут устанавливаться организации, региональному оператору, оператору по обращению в твёрдыми коммунальными отходами при отсутствии на территории субъекта Российской Федерации объектов размещения (захоронения) отходов, внесённых в государственный реестр либо включённых в перечень объектов размещения твёрдых коммунальных отходов на территории субъекта Российской Федерации. МУП ЖКХ «Иультинское» фактически деятельности по захоронению твёрдых коммунальных отходов не осуществляет, а осуществляет деятельность по обваловке, засыпанию грунтом, закапыванию твёрдых коммунальных отходов и их уплотнению с использованием специальной техники (трактора), следовательно, именно расходы предприятия на соответствующую деятельность (поскольку законодателем тарификация деятельности по хранению, обваловке, засыпанию грунтом, закапыванию и уплотнению твёрдых коммунальных отходов не предусмотрена) являются составляющей установленного Комитетом тарифа на захоронение твёрдых коммунальных отходов на 2017 – 2021 годы. Отсутствие у предприятия лицензии на осуществление деятельности по захоронению твёрдых коммунальных отходов не могло являться основанием к отказу в установлении тарифа, поскольку предоставление в Комитет такой лицензии в соответствии с пунктами 8 и 10 Правил регулирования не являлось обязательным. Само по себе установление тарифа на захоронение твёрдых коммунальных отходов не предоставляет МУП ЖКХ «Иультинское» права на осуществление данного вида деятельности в отсутствие лицензии.

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции дополнительно указала, что в полномочия Комитета не входила проверка вопроса наличия (отсутствия) у предприятия лицензии на осуществление деятельности по захоронению твёрдых коммунальных отходов.

Таким образом, судебные инстанции по существу пришли к выводу о том, что действующее законодательство не содержит запрета на установление тарифа на деятельность по захоронению твёрдых коммунальных отходов для юридических лиц, у которых отсутствует лицензия на осуществление такого вида деятельности.

Судебная коллегия суда кассационной инстанции считает данный вывод судов первой и апелляционной инстанций неправильным по следующим основаниям.

В силу положений пункта 1 статьи 49 Гражданского кодекса РФ наличие лицензии определяет правоспособность юридического лица, то есть способность иметь гражданские права и нести гражданские обязанности, связанные с отдельными видами деятельности, перечень которых установлен законом.

В соответствии с пунктом 1 статьи 9 Федерального закона от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ, пунктом 30 части 1 статьи 12 Федерального закона от 4 мая 2011 года № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (далее – Федеральный закон от 4 мая 2011 года № 99-ФЗ) деятельность по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I – IV классов опасности подлежит лицензированию в порядке, установленном Положением о лицензировании деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I – IV классов опасности, утверждённым постановлением Правительства Российской Федерации от 3 октября 2015 года № 1062.

Абзацем 4 статьи 1 Федерального закона от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ предусмотрено, что под понятием «размещение отходов» понимается хранение и захоронение отходов.

Как указано в решении суда первой инстанции, из содержания имеющейся в материалах дела лицензии от 28 декабря 20016 года № 87 00047, выданной Федеральной службой по надзору в сфере природопользования, следует, что МУП ЖКХ «Иультинское» вправе на её основании осуществлять сбор отходов IV класса опасности и транспортировку отходов IV класса опасности (коды отходов по федеральному классификационному каталогу отходов: 73111001724 (отходы из жилищ несортированные (исключая крупногабаритные)), 73310001724 (мусор от офисных и бытовых помещений организаций несортированный (исключая крупногабаритный)), тогда как на осуществление деятельности по размещению отходов I – IV класса опасности лицензия у предприятия отсутствует (в апелляционном определении сделан ошибочный вывод о том, что лицензия от 28 декабря 2016 года № 87 00047 выдана МУП ЖКХ «Иультинское», в том числе, на осуществление деятельности по размещению отходов).

Согласно пункту 5 Основ ценообразования орган регулирования тарифов устанавливает тариф в отношении каждой организации, осуществляющей регулируемые виды деятельности в области обращения с твёрдыми коммунальными отходами, и в отношении каждого осуществляемого регулируемого вида деятельности в области обращения с твёрдыми коммунальными отходами, за исключением случая, предусмотренного пунктом 6(1) Основ ценообразования, с учётом территориальной схемы обращения с отходами, в том числе, твёрдыми коммунальными отходами. В свою очередь, пункт 6(1) Основ ценообразования предусматривает, что в случае, если регулируемая организация, осуществляющая захоронение твёрдых коммунальных отходов, осуществляет их обработку с использованием объектов обработки твёрдых коммунальных отходов, принадлежащих ей на праве собственности или на ином законном основании, тариф на обработку твёрдых коммунальных отходов для такой регулируемой организации не устанавливается (расходы на обработку твёрдых коммунальных отходов учитываются при установлении тарифа на захоронение твёрдых коммунальных отходов).

Приведённое в пункте 2 Основ ценообразования понятие «регулируемая организация» предполагает, что такая организация должна осуществлять регулируемые виды деятельности в области обращения с твёрдыми коммунальными отходами, то есть иметь соответствующую правоспособность, которая определяется наличием лицензии.

Несмотря на то, что пункты 7 и 8 Правил регулирования прямо не указывают на необходимость приложения к заявлению об установлении тарифов копии лицензии на осуществление деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I – IV классов опасности, само использование в Правилах регулирования понятия «регулируемая организация», которое употребляется в значении аналогичном этому же понятию, используемому в Основах ценообразования (пункт 2 Правил регулирования), свидетельствует о том, что организация при обращении в Комитет с заявлением об установлении тарифа на захоронение твёрдых коммунальных отходов должна иметь лицензию на осуществление деятельности по размещению отходов.

Здесь же необходимо отметить, что возлагая в подпунктах «д», «е», «ж», «з», «и» пункта 8 Правил регулирования на заявителя обязанность приложить к поданному заявлению об установлении тарифов: копию утверждённой в установленном порядке производственной программы либо проекта производственной программы с содержащимся в нём расчётом финансовых потребностей на реализацию производственной программы с обоснованием этих потребностей и расшифровкой затрат, включённых в неё, по видам деятельности; расчёт расходов на осуществление регулируемых видов деятельности и необходимой валовой выручки от регулируемой деятельности с приложением экономического обоснования исходных данных и предлагаемых значений долгосрочных параметров регулирования, рассчитанных в соответствии с методическими указаниями; расчёт размера тарифов; расчёт объёма оказываемых услуг отдельно по регулируемым видам деятельности, – законодатель предполагает, что заявитель имеет законные основания для осуществления регулируемого вида деятельности.

Следовательно, МУП ЖКХ «Иультинское» подало в орган регулирования тарифов заявление и приложенные к нему документы (включая проект производственной программы, расчёт расходов и необходимой валовой выручки, расчёт объёма оказываемых услуг) в отношении вида деятельности, который оно не могло и не должно было осуществлять в отсутствие лицензии.

Между тем в данном случае Комитет согласовал производственную программу, установил тариф на период 2017–2021 годов и установил долгосрочные параметры регулирования для формирования тарифов предприятию, у которого отсутствовала правоспособность на осуществление деятельности по захоронению твёрдых коммунальных отходов и которое не могло рассматриваться в качестве регулируемой организации применительно к положениям Основ ценообразования и Правил регулирования.

Поскольку судами первой и апелляционной инстанций допущены ошибки в толковании и применении норм материального права, повлиявшие на исход рассмотрения дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, состоявшиеся по настоящему делу судебные акты подлежат отмене с принятием нового решения об удовлетворении административного искового заявления прокурора.

В связи с тем, что Постановление от 19 декабря 2016 года № 26-к/5 применялось, на его основе реализовывались права граждан и организаций, в соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 215 КАС РФ, пунктом 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», судебная коллегия суда кассационной инстанции полагает, что нормативный правовой акт подлежит признанию недействующим с момента принятия настоящего кассационного определения.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 328-331 Кодекса административного судопроизводства РФ, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение суда Чукотского автономного округа от 12 декабря 2019 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 5 июня 2020 года отменить.

Принять по делу новое решение, которым административное исковое заявление прокурора Чукотского автономного округа об оспаривании нормативного правового акта Правления Комитета государственного регулирования цен и тарифов Чукотского автономного округа удовлетворить.

Признать недействующим со дня вступления кассационного определения в законную силу постановление Правления Комитета государственного регулирования цен и тарифов Чукотского автономного округа от 19 декабря 2016 года № 26-к/5 «Об установлении тарифов на захоронение твёрдых коммунальных отходов МУП ЖКХ «Иультинское» на 2017-2021 годы».

Кассационное определение вступает в законную силу со дня его вынесения и может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев.

Председательствующий

Судьи