Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Танурковой Н. Ю., Данилюка О. И., Левановой Г. Г., Леванова С. Г. на решение Московского областного суда от 9 ноября 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 27 апреля 2023 года по административному делу по административному исковому заявлению Танурковой Н. Ю., Данилюка О. И., Левановой Г. Г., Леванова С. Г. о признании недействующим в части Закона Московской области от 31 октября 2008 года № 162/2008-ОЗ «О вознаграждении опекунам, попечителям, приемным родителям и мерах социальной поддержки приемным семьям» в редакции Закона Московской области от 29 декабря 2021 года № 307/2021-ОЗ «О внесении изменений в Закон Московской области «О вознаграждении опекунам, попечителям, приемным родителям и мерах социальной поддержки приемным семьям».

Заслушав доклад судьи Найденовой О.Н., объяснения представителя административных истцов – Головань А.И., поддержавшего доводы кассационной жалобы, представителей Московской областной Думы - Степановой Н.Н., Министерства социального развития Московской области – Грачевой М.А., Романовой Д.В., возражавших против удовлетворения кассационной жалобы, заключение прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации Серебрякова А.А., полагавшего кассационную жалобу не подлежащей удовлетворению, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

постановлением Московской областной Думы от 23 октября 2008 года № 1/57-П принят Закон Московской области от 31 октября 2008 года № 162/2008-ОЗ «О вознаграждении опекунам, попечителям, приемным родителям и мерах социальной поддержки приемным семьям» (далее также - Закон Московской области № 162/2008-ОЗ).

Закон Московской области № 162/2008-ОЗ подписан Губернатором Московской области и опубликован в официальном издании «Ежедневные Новости. Подмосковье», № 247, 15 ноября 2008 года.

Согласно части 1 статьи 2 приведенного Закона Московской области каждому приемному родителю за воспитание ребенка, принятого в приемную семью, выплачивается ежемесячное вознаграждение в размере 9 200 рублей на одного ребенка.

Законом Московской области от 28 марта 2013 года № 25/2013-ОЗ «О внесении изменений в Закон Московской области «О вознаграждении опекунам, попечителям, приемным родителям и мерах социальной поддержки приемным семьям» в статью 2 внесены изменения, а именно часть 1 изложена в следующей редакции:

«1. Каждому приемному родителю за воспитание ребенка, принятого в приемную семью, выплачивается ежемесячное вознаграждение в размере:

9 200 рублей за воспитание одного ребенка в возрасте старше 3-х лет, отнесенного к I-II группам здоровья;

12 650 рублей за воспитание одного ребенка в возрасте до 3-х лет, отнесенного к I-II группам здоровья;

25 000 рублей за воспитание одного ребенка, отнесенного к III-V группам здоровья».

«1. Каждому приемному родителю, имеющему место жительства в Московской области, за воспитание ребенка, выявленного органом опеки и попечительства Московской области и поставленного на учет в установленном законодательством Российской Федерации порядке, в том числе ребенка, выявленного органом опеки и попечительства другого субъекта Российской Федерации, в отношении которого принято судом решение на территории Московской области об отмене усыновления или принят акт органа опеки и попечительства Московской области об освобождении (отстранении) опекуна или попечителя от исполнения возложенных на них обязанностей, принятого в приемную семью, выплачивается ежемесячное вознаграждение в размере: »;

Также часть 1 приведенной статьи дополнена абзацем следующего содержания:

«Каждому приемному родителю, имеющему место жительства в Московской области, за воспитание ребенка, не относящегося к категории детей, указанной в абзаце первом настоящей части, принятого в приемную семью, выплачивается ежемесячное вознаграждение в размере 3 000 рублей».

Закон Московской области от 31 октября 2008 года № 162/2008-ОЗ в редакции Закона Московской области от 29 декабря 2021 года № 307/2021-ОЗ подлежал применению с 1 января 2022 года до принятия Закона Московской области от 26 октября 2022 года № 170/2022-ОЗ «О вознаграждении опекунам, попечителям, приемным родителям и мерах социальной поддержки приемным семьям», вступившего в силу по истечении 10 дней после дня его официального опубликования (опубликован на официальном Интернет-портале Правительства Московской области http://www.mosreg.ru 26 октября 2022 года).

Положения абзаца первого части 1, части 3 статьи 2 Закона Московской области № 162/2008-ОЗ в редакции Закона от 29 декабря 2021 года № 307/2021-ОЗ не распространяются на правоотношения, возникшие в связи с предоставлением мер социальной поддержки гражданам, обратившимся за их получением до дня вступления в силу настоящего Закона.

Закон Московской области от 29 декабря 2021 года № 307/2021-ОЗ «О внесении изменений в Закон Московской области «О вознаграждении опекунам, попечителям, приемным родителям и мерах социальной поддержки приемным семьям» принят постановлением Московской областной Думы от 23 декабря 2021 года № 32/12-П, подписан Губернатором Московской области и опубликован на официальном Интернет-портале Правительства Московской области http://www.mosreg.ru 30 декабря 2021 года, в официальном издании «Ежедневные Новости. Подмосковье», № 3, 12 января 2022 года (далее - Закон Московской области № 307/2021-ОЗ).

Тануркова Н.Ю., Данилюк О.И., Леванова Г.Г., Леванов С.Г. обратились в суд с названным административным иском о признании недействующим с момента принятия положения части 1 статьи 2 Закона Московской области от 31 октября 2008 года № 162/2008-ОЗ в редакции Закона Московской области от 29 декабря 2021 года № 307/2021-ОЗ в следующих частях:

- абзац первый в части слов: «выявленного органом опеки и попечительства Московской области и поставленного на учет в установленном законодательством Российской Федерации порядке, в том числе ребенка, выявленного органом опеки и попечительства другого субъекта Российской Федерации, в отношении которого принято судом решение на территории Московской области об отмене усыновления или принят акт органа опеки и попечительства Московской области об освобождении (отстранении) опекуна или попечителя от исполнения возложенных на них обязанностей»;

- абзац пятый как не соответствующий законодательству Российской Федерации, а именно: части 2 статьи 16 Федерального закона от 24 апреля 2008 года № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве», пункту 2 статьи 1531 Семейного кодекса Российской Федерации, части 1 статьи 2, статьи 20 Конвенции о правах ребенка, пункту 2 статьи 23 Всеобщей декларации прав человека, статье 7 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах (пункты «a»,«i»), статье 26 Международного пакта о гражданских и политических правах, части 1 статьи 14 Конвенции Содружества независимых государств о правах и основных свободах человека (являющихся составной частью правовой системы Российской Федерации).

В обоснование административного иска указали, что проживают в Московской области, являются опекунами несовершеннолетних детей на основании договоров о приемной семье на возмездных условиях. До передачи под опеку и заключения договора о приемной семье на возмездных условиях несовершеннолетние были воспитанниками организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, расположенных в других субъектах Российской Федерации.

Полагают, что оспариваемые положения являются ограничительными и дискриминационными, нарушают права истцов как приемных родителей, имеющих место жительства в Московской области, на справедливое и равное вознаграждение за воспитание детей, выявленных органами опеки и попечительства за пределами Московской области, и принятых на воспитание в приемную семью, снижают уровень правовых гарантий приемных родителей, и не соответствуют нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Считают, что положениями Семейного кодекса Российской Федерации и Федерального закона от 24 апреля 2008 года № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве» субъектам Российской Федерации не предоставлено право произвольно определять категории детей, оставшихся без попечения родителей, передаваемых на воспитание в приемную семью (в том числе, по критерию в каком субъекте Российской Федерации выявлен ребенок), и в зависимости от отнесения к этим произвольно выбранным категориям, устанавливать какие-либо ограничения в размере вознаграждения приемным родителям за воспитание подопечных, принятых в приемную семью. Поскольку каждый человек, без какой-либо дискриминации, имеет право на равную оплату за равный труд, то дифференцированный размер вознаграждения приемным родителям, имеющим место жительства в Московской области, за воспитание ребенка, принятого в приемную семью, в зависимости от места выявления такого ребенка и постановке на учет, нарушает право на равное вознаграждение за равнозначную работу, которая применительно к приемным родителям заключается в содержании, воспитании, обучении, защите прав и интересов подопечных.

Решением Московского областного суда от 9 ноября 2022 года, оставленным без изменения апелляционным определением Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 27 апреля 2023 года, в удовлетворении административного иска отказано.

В кассационной жалобе, поступившей в суд первой инстанции 25 сентября 2023 года, административные истцы ставят вопрос об отмене состоявшихся по делу судебных постановлений и принятии нового судебного акта об удовлетворении заявленных требований. Указывают, что федеральным законодательством не предоставлено право субъектам Российской Федерации произвольно определять категории детей, оставшихся без попечения родителей, передаваемых на воспитание в приемную семью, в том числе по критерию того, в каком субъекте Российской Федерации выявлен ребенок, и в зависимости от отнесения к этим произвольно выбранным категориям устанавливать какие-либо ограничения в размере вознаграждения приемным родителям за воспитание указанных подопечных, принятых в приемную семью. Дифференцированный размер вознаграждения приемным родителям за воспитание ребенка, принятого в приемную семью, в зависимости от того, в каком субъекте Российской Федерации выявлен ребенок, нарушает право приемных родителей на равное, справедливое вознаграждение за выполнение равнозначных услуг, заключающихся в обязанностях по содержанию, воспитанию, образованию и защите прав, законных интересов несовершеннолетних детей. Считают, что оспариваемые нормы противоречат правовым актам, имеющим большую юридическую силу, включая международные договоры с участием Российской Федерации.

Министерством социального развития Московской области на кассационную жалобу поданы письменные возражения.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно. При таких обстоятельствах, учитывая положения части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив в соответствии с требованиями части 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации правильность применения и толкования судами норм материального права и норм процессуального права в пределах доводов кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

По настоящему административному делу таких оснований для пересмотра судебных актов в кассационном порядке по доводам жалобы не имеется.

Положениями статей 208, 213 и 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации лица, в отношении которых применен нормативный правовой акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением о признании такого нормативного правового не действующим полностью или в части, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Нормативный правовой акт может быть признан судом недействующим полностью или в части, если установлено его противоречие (несоответствие) иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Суды, проверив оспариваемый в части нормативный правовой акт на соответствие требованиям, предъявляемым к форме, порядку принятия, правил введения в действие и опубликования правового акта, пришли к обоснованному выводу о том, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в пределах своей компетенции; порядок и процедура его принятия, опубликования и введения в действие соблюдены.

Также суд первой инстанции, с которым согласился суд апелляционной инстанции, пришел к выводу о соответствии нормативного правового акта в оспариваемой части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Оснований не согласиться с выводами судов нижестоящих инстанций не имеется.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации защита семьи, материнства, отцовства и детства находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (подпункт «ж.1» части 1 статьи 72).

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (статья 76).

Отношения, возникающие в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки и попечительства, регулируются Семейным кодексом Российской Федерации, Гражданским кодексом Российской Федерации, в части не урегулированной Семейным кодексом Российской Федерации, а также Федеральным законом от 24 апреля 2008 года № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве» (далее также - Федеральный закон № 48-ФЗ) и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, субъектов Российской Федерации по вопросам, отнесенным к их ведению Федеральным законом № 48-ФЗ (части 1 и 3 статьи 3).

Федеральным законом от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (действующим в период возникновения спорных правоотношений) к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации в этой сфере отнесено решение вопросов социальной поддержки детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных государственных образовательных организациях), семей, имеющих детей, осуществляемых названными органами самостоятельно за счет средств субъекта Российской Федерации (подпункт 24 пункта 2 статьи 26.3).

В соответствии с пунктом 1 статьи 145 Семейного кодекса Российской Федерации опека или попечительство устанавливаются над детьми, оставшимися без попечения родителей (пункт 1 статьи 121 Семейного кодекса Российской Федерации), в целях их содержания, воспитания и образования, а также для защиты их прав и интересов.

Приемной семьей в силу статьи 152 Семейного кодекса Российской Федерации признается опека или попечительство над ребенком или детьми, которые осуществляются по договору о приемной семье, заключаемому между органом опеки и попечительства и приемными родителями или приемным родителем, на срок, указанный в этом договоре.

К отношениям, возникающим из договора о приемной семье, применяются положения главы 20 Семейного кодекса Российской Федерации об опеке и попечительстве над детьми.

К отношениям, возникающим из договора о приемной семье, в части, не урегулированной настоящим Кодексом, применяются правила гражданского законодательства о возмездном оказании услуг постольку, поскольку это не противоречит существу таких отношений.

Обязанности по опеке и попечительству исполняются безвозмездно, за исключением случаев, установленных статьей 16 Федерального закона № 48-ФЗ, а также Семейным кодексом Российской Федерации.

Случаи возмездного исполнения обязанности по опеке и попечительству установлены в части 2 статьи 16 Федерального закона № 48-ФЗ, согласно которой орган опеки и попечительства, исходя из интересов подопечного, вправе заключить с опекуном или попечителем договор об осуществлении опеки или попечительства на возмездных условиях. Вознаграждение опекуну или попечителю может выплачиваться за счет доходов от имущества подопечного, средств третьих лиц, а также средств бюджета субъекта Российской Федерации. Предельный размер вознаграждения по договору об осуществлении опеки или попечительства за счет доходов от имущества подопечного устанавливается Правительством Российской Федерации. Случаи и порядок выплаты вознаграждения опекунам или попечителям за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации устанавливаются законами субъектов Российской Федерации.

В соответствии со статьей 153.1 Семейного кодекса Российской Федерации договор о приемной семье должен содержать определяемый в соответствии с законами субъектов Российской Федерации размер вознаграждения, причитающегося приемным родителям, размер денежных средств на содержание каждого ребенка, а также меры социальной поддержки, предоставляемые приемной семье в зависимости от количества принятых на воспитание детей.

Положениями статьи 26.3.1 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (действующего в период возникновения спорных правоотношений) определено, что органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе устанавливать за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации размер вознаграждения по договору об осуществлении опеки или попечительства на возмездных условиях, в том числе исходя из установленных законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации критериев. Финансирование полномочий, предусмотренное настоящей статьей, осуществляется исходя из возможности субъекта Российской Федерации и не является основанием для выделения дополнительных средств из федерального бюджета.

С учетом приведенного правового регулирования случаи, порядок выплаты вознаграждения опекунам или попечителям, а также размер вознаграждения устанавливаются законами субъектов Российской Федерации самостоятельно, какие-либо критерии либо ограничения при определении размера такого вознаграждения федеральным законодательством не установлены.

Закон Московской области от 31 октября 2008 года № 162/2008-ОЗ «О вознаграждении опекунам, попечителям, приемным родителям и мерах социальной поддержки приемным семьям» принят в рамках осуществления полномочий в сфере установления выплаты вознаграждения опекунам или попечителям в Московской области.

Названным законом определены случаи и размер вознаграждения по договору об осуществлении опеки или попечительства на возмездных условиях, который по своей правовой природе является гражданско-правовым договором.

Вопреки доводам кассационной жалобы, Закон Московской области от 31 октября 2008 года № 162/2008-ОЗ не устанавливает категории детей, в зависимости от отнесения к которым выплачивается денежное вознаграждение приемным родителям, им определены случаи и порядок выплаты вознаграждения по указанному договору.

Как правильно указано судом, существом рассматриваемых отношений является устройство детей, оставшихся без попечения родителей, с целью обеспечения им полноценного физического, психического, духовного и нравственного развития, и принятие ребенка под опеку, приемную семью, его воспитание и уход за ним не поставлены в зависимость от получения материальной выгоды для приемных родителей.

При этом, законодатель Московской области, определяя размер вознаграждения, выплачиваемого за счет средств бюджета Московской области, в большем размере для приемных родителей, принявших на воспитание детей, выявленных на территории Московской области, реализует меры, направленные на обеспечение установленной федеральным законодателем приоритетности устройства детей сирот в приемные семьи по месту фактического нахождения (выявления) ребенка, что не противоречит действующему федеральному законодательству.

С учетом изложенного судами обоснованно были отклонены доводы административных истцов о том, что оспариваемые положения Закона Московской области являются ограничительными и дискриминационными, нарушают права истцов как приемных родителей, имеющих место жительства в Московской области, на справедливое и равное вознаграждение за воспитание детей, выявленных органами опеки и попечительства за пределами Московской области, и принятых на воспитание в приемную семью, снижают уровень правовых гарантий приемных родителей.

Данные доводы, также приведенные в кассационной жалобе, основаны на неверном толковании норм федерального законодательства, в связи с чем не могут служить основанием для отмены обжалуемых судебных актов.

Проанализировав нормы федерального законодательства, суды пришли к обоснованному выводу о том, что оспариваемые нормы Закона Московской области от 31 октября 2008 года № 162/2008-ОЗ «О вознаграждении опекунам, попечителям, приемным родителям и мерах социальной поддержки приемным семьям» в редакции Закона Московской области от 29 декабря 2021 года № 307/2021-ОЗ не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, прав административных истцов не нарушают.

Вопреки доводам кассационной жалобы иное толкование приведенных законоположений не свидетельствует о нарушении судами норм материального права и не влечет отмену обжалуемых судебных актов.

Изложенные в кассационной жалобе доводы являлись предметом проверки судов нижестоящих инстанций, получили судебную оценку в обжалуемых судебных актах, оснований не согласиться с которой не имеется.

Предусмотренных частью 3 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации безусловных оснований к отмене судебных постановлений не установлено.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции,

определила:

решение Московского областного суда от 9 ноября 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 27 апреля 2023 года оставить без изменения, кассационную жалобу Танурковой Н. Ю., Данилюка О. И., Левановой Г. Г., Леванова С. Г. – без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который исчисляется со следующего дня после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае, когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 28 ноября 2023 года.

Председательствующий:

Судьи: