Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационное представление прокурора Чукотского автономного округа на решение суда Чукотского автономного округа от 13 декабря 2019 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 23 июня 2020 года по административному делу по административному исковому заявлению прокурора Чукотского автономного округа о признании несоответствующим нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и недействующим со дня вступления решения суда в законную силу постановления Правления Комитета государственного регулирования цен и тарифов Чукотского автономного округа от 19 декабря 2016 года № 26-к/8 «Об установлении тарифов на захоронение твёрдых коммунальных отходов муниципальному предприятию «Чаунское районное коммунальное хозяйство» на 2017-2022 годы».

Заслушав доклад судьи Римского Я.А., выслушав пояснения прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации Нишоновой Ф.А., поддержавшей доводы кассационного представления, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции,

у с т а н о в и л а:

постановлением Правления Комитета государственного регулирования цен и тарифов Чукотского автономного округа от 19 декабря 2016 года № 26-к/8 (далее – Постановление от 19 декабря 2016 года № 26-к/8) муниципальному предприятию «Чаунское районное коммунальное хозяйство» (далее - МП «ЧРКХ», предприятие) согласована производственная программа в области обращения с твёрдыми коммунальными отходами на 2017-2022 годы (приложение № 1 к Постановлению от 19 декабря 2016 года № 26-к/8), предприятию установлены тарифы на захоронение твёрдых коммунальных отходов на 2017-2022 годы с календарной разбивкой (приложение № 2 к Постановлению от 19 декабря 2016 года № 26-к/8), а также долгосрочные параметры регулирования для формирования тарифов на 2017-2022 годы с использованием метода индексации (приложение № 3 к Постановлению от 19 декабря 2016 года № 26-к/8).

Постановление от 19 декабря 2016 года № 26-к/8 опубликовано 23 декабря 2016 года в газете «Ведомости» № 50/2 (787/2), являющейся приложением к газете «Крайний Север» № 50 (2063).

Прокурор Чукотского автономного округа обратился в суд Чукотского автономного округа с административным исковым заявлением о признании недействующим Постановления от 19 декабря 2016 года № 26-к/8 со дня вступления решения суда в законную силу. В обоснование заявленных требований прокурор указал, что оспариваемое постановление противоречит положениям Федерального закона от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (далее – Федеральный закон от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ), Правил разработки, утверждения и корректировки производственных программ в области обращения с твёрдыми коммунальными отходами, а также осуществления контроля за их реализацией, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 16 мая 2016 года № 424 (далее – Правила), Основ ценообразования в области обращения с твёрдыми коммунальными отходами, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 20 мая 2016 года № 484 (далее – Основы ценообразования), поскольку оно утвердило производственную программу, установило тарифы на захоронение твёрдых коммунальных отходов, а также объёмы захоронения твёрдых коммунальных отходов для предприятия, которое в связи с отсутствием объектов размещения отходов, включённых в государственный реестр объектов размещения отходов либо в перечень объектов размещения твёрдых коммунальных отходов на территории субъекта Российской Федерации, соответствующую деятельность не осуществляет. Кроме того, у МП «ЧРКХ» отсутствует лицензия на осуществление деятельности по размещению отходов I – IV класса опасности. Оспариваемый нормативный правовой акт нарушает права и законные интересы граждан и организаций – потребителей коммунальных услуг.

Решением суда Чукотского автономного округа от 13 декабря 2019 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 23 июня 2020 года, прокурору Чукотского автономного округа отказано в удовлетворении указанного административного искового заявления.

8 сентября 2020 года в Девятый кассационный суд общей юрисдикции поступило кассационное представление прокурора Чукотского автономного округа, поданное им 24 августа 2020 года через суд Чукотского автономного округа, в котором ставится вопрос об отмене решения суда первой инстанции и апелляционного определения по мотиву их незаконности и необоснованности, а также о принятии по делу нового решения об удовлетворении административных исковых требований.

Представители Комитета государственного регулирования цен и тарифов Чукотского автономного округа (далее – Комитет), департамента природных ресурсов и экологии Чукотского автономного округа, МП «ЧРКХ», которые были извещены о месте и времени рассмотрения кассационного представления, в судебное заседание не явились. При указанных обстоятельствах, руководствуясь статьёй 150, частью 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ), судебная коллегия суда кассационной инстанции считает возможным рассмотреть кассационное представление в отсутствие представителей административного ответчика и заинтересованных лиц.

Частью 2 статьи 329 КАС РФ предусмотрено, что при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

В соответствии с частями 2 и 3 статьи 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта. Также судебный акт подлежит безусловной отмене кассационным судом общей юрисдикции в случаях, указанных в части 1 статьи 310 КАС РФ.

Рассмотрев кассационное представление и материалы административного дела, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции приходит к выводу, что судами первой и апелляционной инстанций были допущены такого рода нарушения.

В силу положений частей 1, 2 статьи 39, части 3 статьи 208 КАС РФ прокурор Чукотского автономного округа вправе обратиться в суд Чукотского автономного округа в защиту прав, свобод и законных интересов неопределённого круга лиц с административным исковым заявлением об оспаривании нормативного правового акта органа государственной власти Чукотского городского округа полностью или в части.

Захоронение твёрдых коммунальных отходов относится к регулируемым видам деятельности в области обращения с твёрдыми коммунальными отходами, для которых устанавливаются предельные тарифы (пункты 1 и 4 статьи 24.8 Федерального закона от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ).

Государственное регулирование тарифов в сфере обращения с отходами производства и потребления осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ, Основами ценообразования и Правилами регулирования тарифов в сфере обращения с твёрдыми коммунальными отходами, которые утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 30 мая 2016 года № 484.

Предельные тарифы и производственные программы в области обращения с твёрдыми коммунальными отходами устанавливают органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области обращения с отходами (статья 6, пункты 1 и 2 статьи 24.9 Федерального закона от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ).

Из содержания положений пунктов 5 и 6 статьи 24.9 Федерального закона от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ, пункта 2 Основ ценообразования следует, что под долгосрочными параметрами регулирования тарифов понимаются параметры расчёта тарифов, устанавливаемые органом регулирования тарифов на долгосрочный период регулирования.

В силу положений подпункта 28 пункта 2.2, пунктов 2.6, 2.24, 2.27 Положения о Комитете государственного регулирования цен и тарифов Чукотского автономного округа, утверждённого постановлением Правительства Чукотского автономного округа от 7 июня 2007 года № 75, на Комитет возложены полномочия: по установлению предельных тарифов в области обращения с твёрдыми коммунальными отходами; по выбору методов регулирования тарифов, в том числе, в сфере обращения с твёрдыми коммунальными отходами; по утверждению производственных программ операторов, осуществляющих регулируемые виды деятельности в области обращения с твёрдыми коммунальными отходами.

Как установлено судами первой и апелляционной инстанций, а также следует из материалов настоящего административного дела, 10 мая 2017 года МП «ЧРКХ» обратилось в Комитет с заявлением об установлении тарифов в области обращения с твёрдыми коммунальными отходами на 2017 год без указания метода регулирования.

Приказом Комитета от 18 ноября 2016 года № 62-д по поступившему заявлению открыто дело об установлении тарифов на захоронение твёрдых коммунальных отходов МП «ЧРКХ» на 2017 год.

На заседании правления Комитета, состоявшемся 19 декабря 2016 года (протокол № 30), единогласно принято решение согласовать производственную программу МП «ЧРКХ» в области обращения с твёрдыми коммунальными отходами на 2017-2022 годы; установить и ввести в действие с 1 июля 2017 года по 31 декабря 2022 года с календарной разбивкой тарифы на захоронение твёрдых коммунальных отходов; установить долгосрочные параметры регулирования для формирования тарифов на 2017 – 2022 годы с использованием метода индексации для МП «ЧРКХ».

Постановлением от 19 декабря 2016 года № 26-к/8, опубликованным 23 декабря 2016 года в газете «Ведомости» № 50/2 (787/2), являющейся приложением к газете «Крайний Север» № 50 (2063), согласована производственная программа МП «ЧРКХ» в области обращения с твёрдыми коммунальными отходами на 2017-2022 годы (приложение № 1), предприятию установлены тарифы на захоронение твёрдых коммунальных отходов на 2017-2022 годы с календарной разбивкой (приложение № 2), а также долгосрочные параметры регулирования для формирования тарифов на 2017-2022 годы с использованием метода индексации (приложение № 3).

В настоящее время данный нормативный правовой акт действует в редакции постановления Правления Комитета от 19 декабря 2019 года № 22-к/1 «О внесении изменений в постановления Правления Комитета государственного регулирования цен и тарифов Чукотского автономного округа».

По делу также установлено, что у МП «ЧРКХ» на момент обращения в Комитет отсутствовала лицензия на осуществление деятельности по размещению отходов I – IV класса опасности (у предприятия с 14 ноября 2016 года имелась лицензия № 87 00046 на осуществление деятельности по сбору и транспортировке отходов IV класса опасности).

Отказывая в удовлетворении административного искового заявления суд первой инстанции в решении указал, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом государственной власти Чукотского автономного округа с соблюдением установленной формы и процедуры его принятия, а также процедуры официального опубликования.

Кроме того, суд Чукотского автономного округа пришёл к выводу, что Постановление от 19 декабря 2016 года № 26-к/8 нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не противоречит. Нарушение МП «ЧРКХ» установленного пунктом 8 Правил срока направления в Комитет проекта производственной программы, а также нарушение административным ответчиком предусмотренного пунктом 13 Правил срока утверждения такой производственной программы не может являться основанием для признания Постановления от 19 декабря 2016 года № 26-к/8 недействующим, поскольку соответствующие сроки пресекательными не являются. Отсутствие в утверждённой производственной программе её паспорта, невключение в неё отчёта об исполнении производственной программы за истекший период регулирования, не может являться существенным нарушением требований действующего законодательства. Несмотря на то, что МП «ЧРКХ» представило проект производственной программы и просило установить тарифы только на 2017 год, Комитет был вправе по собственной инициативе установить для предприятия тариф на долгосрочный период 2017 – 2022 годов. Тарифы на захоронение твёрдых коммунальных отходов могут устанавливаться организации, региональному оператору, оператору по обращению с твёрдыми коммунальными отходами при отсутствии на территории субъекта Российской Федерации объектов размещения (захоронения) отходов, внесённых в государственный реестр либо включённых в перечень объектов размещения твёрдых коммунальных отходов на территории субъекта Российской Федерации. МП «ЧРКХ» фактически деятельности по захоронению твёрдых коммунальных отходов не осуществляет, а осуществляет деятельность по обваловке, засыпанию грунтом, закапыванию твёрдых коммунальных отходов и их уплотнению с использованием специальной техники (бульдозеров, тягачей), следовательно, именно расходы предприятия на соответствующую деятельность (поскольку законодателем тарификация деятельности по хранению, обваловке, засыпанию грунтом, закапыванию и уплотнению твёрдых коммунальных отходов не предусмотрена) являются составляющей установленного Комитетом тарифа на захоронение твёрдых коммунальных отходов на 2017 – 2022 годы. Отсутствие у предприятия лицензии на осуществление деятельности по захоронению твёрдых коммунальных отходов не могло являться основанием к отказу в установлении тарифа, поскольку предоставление в Комитет такой лицензии в соответствии с пунктами 8 и 10 Правил регулирования не являлось обязательным.

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции согласилась с приведёнными выводами суда первой инстанции, дополнительно указав, что в полномочия Комитета не входила проверка вопроса наличия (отсутствия) у предприятия лицензии на осуществление деятельности по захоронению твёрдых коммунальных отходов.

Таким образом, судебные инстанции по существу пришли к выводу о том, что действующее законодательство не содержит запрета на установление тарифа на деятельность по захоронению твёрдых коммунальных отходов для юридических лиц, у которых отсутствует лицензия на осуществление такого вида деятельности.

Судебная коллегия суда кассационной инстанции считает соответствующий вывод судов первой и апелляционной инстанций неправильным по следующим основаниям.

В силу положений пункта 1 статьи 49 Гражданского кодекса Российской Федерации наличие лицензии определяет правоспособность юридического лица, то есть способность иметь гражданские права и нести гражданские обязанности, связанные с отдельными видами деятельности, перечень которых установлен законом.

В соответствии с пунктом 1 статьи 9 Федерального закона от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ, пунктом 30 части 1 статьи 12 Федерального закона от 4 мая 2011 года № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (далее – Федеральный закон от 4 мая 2011 года № 99-ФЗ) деятельность по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I – IV классов опасности подлежит лицензированию в порядке, установленном Положением о лицензировании деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I – IV классов опасности, утверждённым постановлением Правительства Российской Федерации от 3 октября 2015 года № 1062.

Абзацем 4 статьи 1 Федерального закона от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ предусмотрено, что под понятием «размещение отходов» понимается хранение и захоронение отходов.

Как указано в решении суда первой инстанции, из содержания имеющейся в материалах дела лицензии от 14 ноября 2016 года № 87 00046, выданной Федеральной службой по надзору в сфере природопользования (т. 1 л.д. 16-18, т. 4 л.д. 5-7), следует, что МП «ЧРКХ» вправе на её основании осуществлять сбор отходов IV класса опасности и транспортировку отходов IV класса опасности (коды отходов по федеральному классификационному каталогу отходов: 73111001724 (отходы из жилищ несортированные (исключая крупногабаритные)), 73310001724 (мусор от офисных и бытовых помещений организаций несортированный (исключая крупногабаритный)), тогда как на осуществление деятельности по размещению отходов I – IV класса опасности лицензия у предприятия отсутствует (в апелляционном определении ошибочно указано, что лицензия от 14 ноября 2016 года № 87 00046 выдана МП «ЧРКХ», в том числе, на осуществление деятельности по размещению отходов).

Согласно пункту 5 Основ ценообразования орган регулирования тарифов устанавливает тариф в отношении каждой организации, осуществляющей регулируемые виды деятельности в области обращения с твёрдыми коммунальными отходами, и в отношении каждого осуществляемого регулируемого вида деятельности в области обращения с твёрдыми коммунальными отходами, за исключением случая, предусмотренного пунктом 6(1) Основ ценообразования, с учётом территориальной схемы обращения с отходами, в том числе, твёрдыми коммунальными отходами. В свою очередь, пункт 6(1) Основ ценообразования предусматривает, что в случае, если регулируемая организация, осуществляющая захоронение твёрдых коммунальных отходов, осуществляет их обработку с использованием объектов обработки твёрдых коммунальных отходов, принадлежащих ей на праве собственности или на ином законном основании, тариф на обработку твёрдых коммунальных отходов для такой регулируемой организации не устанавливается (расходы на обработку твёрдых коммунальных отходов учитываются при установлении тарифа на захоронение твёрдых коммунальных отходов).

Приведённое в пункте 2 Основ ценообразования понятие «регулируемая организация» предполагает, что такая организация должна осуществлять регулируемые виды деятельности в области обращения с твёрдыми коммунальными отходами, то есть иметь соответствующую правоспособность, которая определяется наличием лицензии.

Несмотря на то, что пункты 7 и 8 Правил регулирования прямо не указывают на необходимость приложения к заявлению об установлении тарифов копии лицензии на осуществление деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I – IV классов опасности, само использование в Правилах регулирования понятия «регулируемая организация», которое употребляется в значении аналогичном этому же понятию, используемому в Основах ценообразования (пункт 2 Правил регулирования), свидетельствует о том, что организация при обращении в Комитет с заявлением об установлении тарифа на захоронение твёрдых коммунальных отходов должна иметь лицензию на осуществление деятельности по размещению отходов.

Здесь же необходимо отметить, что возлагая в подпунктах «д», «е», «ж», «з», «и» пункта 8 Правил регулирования на заявителя обязанность приложить к поданному заявлению об установлении тарифов: копию утверждённой в установленном порядке производственной программы либо проекта производственной программы с содержащимся в нём расчётом финансовых потребностей на реализацию производственной программы с обоснованием этих потребностей и расшифровкой затрат, включённых в неё, по видам деятельности; расчёт расходов на осуществление регулируемых видов деятельности и необходимой валовой выручки от регулируемой деятельности с приложением экономического обоснования исходных данных и предлагаемых значений долгосрочных параметров регулирования, рассчитанных в соответствии с методическими указаниями; расчёт размера тарифов; расчёт объёма оказываемых услуг отдельно по регулируемым видам деятельности, – законодатель предполагает, что заявитель имеет законные основания для осуществления регулируемого вида деятельности.

Следовательно, МП «ЧРКХ» подало в орган регулирования тарифов заявление и приложенные к нему документы (включая проект производственной программы, расчёт расходов и необходимой валовой выручки, расчёт объёма оказываемых услуг) в отношении вида деятельности, который оно не могло и не должно было осуществлять в отсутствие лицензии.

Между тем в данном случае Комитет согласовал производственную программу, установил тариф на период 2017 – 2022 годов и установил долгосрочные параметры регулирования для формирования тарифов предприятию, у которого отсутствовала правоспособность на осуществление деятельности по захоронению твёрдых коммунальных отходов и которое не могло рассматриваться в качестве регулируемой организации применительно к положениям Основ ценообразования и Правил регулирования.

Поскольку выводы судов первой и апелляционной инстанций основаны на неправильном применении норм материального права, в соответствии с положениями пункта 5 части 1 статьи 329 КАС РФ судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции приходит к выводу о необходимости отмены вынесенных по административному делу решения и апелляционного определения, а также о принятии нового решения об удовлетворении административного искового заявления.

С учётом допущенных регулирующим органом нарушений при принятии Постановления от 19 декабря 2016 года № 26-к/8, оспариваемый прокурором Чукотского автономного округа нормативный правовой акт подлежит признанию недействующим.

В связи с тем, что Постановление от 19 декабря 2016 года № 26-к/8 применялось, на его основе реализовывались права граждан и организаций, в соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 215 КАС РФ, пунктом 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», судебная коллегия суда кассационной инстанции считает, что нормативный правовой акт подлежит признанию недействующим с момента принятия настоящего кассационного определения.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции,

о п р е д е л и л а:

решение суда Чукотского автономного округа от 13 декабря 2019 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 23 июня 2020 года отменить, принять по делу новое решение, которым административное исковое заявление прокурора Чукотского автономного округа об оспаривании нормативного правового акта Правления Комитета государственного регулирования цен и тарифов Чукотского автономного округа удовлетворить.

Признать недействующим с момента вступления в законную силу настоящего кассационного определения постановление Правления Комитета государственного регулирования цен и тарифов Чукотского автономного округа от 19 декабря 2016 года № 26-к/8 «Об установлении тарифов на захоронение твёрдых коммунальных отходов муниципальному предприятию «Чаунское районное коммунальное хозяйство» на 2017-2022 годы».

Кассационное определение вступает в законную силу со дня его вынесения и может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев.

Председательствующий

Судьи