Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по кассационной жалобе Законодательного собрания Красноярского края, поданной через суд первой инстанции 10 ноября 2021 года, на решение Красноярского краевого суда от 16 февраля 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 22 июня 2021 года по административному делу № 3а-149/2021 по административному исковому заявлению прокурора Красноярского края о признании частично недействующим уставного закона Красноярского края от 31 марта 2011 года № 12-5718 «О Счетной палате Красноярского края».

Заслушав доклад судьи Никулиной И.А., пояснения представителя Законодательного Собрания Красноярского края Орлова П.Г., поддержавшего доводы кассационной жалобы, прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Симоненко Е.В., возражавшей против удовлетворения кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции,

установила:

Законодательным Собранием Красноярского края 31 марта 2011 года принят Уставный закон Красноярского края № 12-5718 «О Счетной палате Красноярского края» (далее - Уставный закон № 12-5718), которым устанавливаются правовой статус, компетенция, порядок формирования, организации и основы деятельности Счетной палаты Красноярского края (далее - Счетная палата).

Принятый Уставный закон подписан Губернатором Красноярского края 8 апреля 2011 года, опубликован 11 апреля 2011 года в печатном издании «Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края» № 14 (455) и вступил в силу согласно статье 31 Уставного закона через 10 дней со дня его официального опубликования.

Прокурор Красноярского края обратился в Красноярский краевой суд с административным исковым заявлением о признании недействующими с момента вступления решения суда в законную силу абзаца 2 пункта 1 статьи 14, в части слов «и иные мероприятия», абзаца 2 пункта 2 статьи 14, в части слов «и председателя Законодательного Собрания края», а также пункта 4 статьи 14 Уставного закона, которым предусмотрена возможность проведения Счетной палатой края внеплановых контрольных и экспертно-аналитических мероприятий.

В обоснование требований указал, что что поименованные положения Уставного закона не соответствует требованиям Федерального закона № 6-ФЗ от 7 февраля 2011 года «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (далее – Федеральный закон № 6-ФЗ).

Решением Красноярского краевого суда от 16 февраля 2021 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 22 июня 2021 года, требования административного истца удовлетворены, с момента вступления в законную силу решения суда признаны недействующими абзац 2 пункта 1 статьи 14 Уставного закона Красноярского края № 12-5718 от 31 марта 2011 года «О Счетной палате Красноярского края», в той мере, в какой он допускает включение в годовой план работы Счетной палаты Красноярского края иных мероприятий, не отнесенных к полномочиям Счетной палаты Красноярского края Федеральными законами Российской Федерации, Уставом Красноярского края и Законами Красноярского края; абзац 2 пункта 2 статьи 14 Уставного закона Красноярского края № 12-5718 от 31 марта 2011 года «О Счетной палате Красноярского края» в той мере, в какой он предписывает обязательное включение в годовой план работы Счетной палаты Красноярского края поручений председателя Законодательного Собрания Красноярского края; пункт 4 статьи 14 Уставного закона Красноярского края № 12-5718 от 31 марта 2011 года «О Счетной палате Красноярского края».

В кассационной жалобе Законодательное собрание Красноярского края ставит вопрос об отмене постановленных судебных актов с принятием нового решения об отказе в удовлетворении требований административного истца, указывая на нарушение судами норм материального права.

Заявитель считает, что материалы административного дела не содержат каких-либо сведений, позволяющих сделать вывод о том, что Счетной палатой, как правоприменителем, оспариваемая норма, содержащаяся в абзаце 2 пункта 1 статьи 14 Уставного закона № 12-5718, истолкована таким образом, что позволила включить в план работы мероприятия, находящиеся вне пределов полномочий Счетной палаты, и повлекла либо могла повлечь нарушение прав, свобод и законных интересов как конкретных лиц, так и неопределенного круга лиц. Предусмотренная данной нормой Уставного закона № 12-5718 возможность включения в годовой план работы иных мероприятий не может устанавливать широкие пределы усмотрения и необоснованное применение Счетной палатой исключений из общего правила граждан и организаций. Полагает, что вопросы планирования деятельности должны разрешаться по усмотрению законодателя субъекта Российской Федерации и контрольно-счетного органа. Кроме того, включаемые в план работы иные мероприятия могут прямо не вытекать из положений федеральных, региональных законов, однако по своей сути и содержанию незаконными либо нарушающими права граждан и организаций быть не могут.

Считает необоснованными выводы судов о противоречии абзаца 2 пункта 2 статьи 14 Уставного закона № 12-5718 федеральному законодательству, поскольку статьей 2 Федерального закона № 6-ФЗ предусмотрено, что правовое регулирование организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации осуществляется как федеральным законодательством, так и законами и иными правовыми актами субъекта Российской Федерации, поэтому установление Уставным законом № 12-5718 дополнительного по отношению к положениям Федерального закона № 6-ФЗ правового регулирования в части организации и деятельности Счетной палаты, а именно, планирования работы контрольно-счетного органа на основании поручений председателя Законодательного собрания Красноярского края, не может рассматривается как противоречащее актам большей юридической силы.

Поскольку Федеральный закон № 6-ФЗ не устанавливает запрета на проведение внеплановых контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, выводы судов о противоречии пункта 4 статьи 14 Уставного закона названному федеральному закону являются несостоятельными. Кроме того, полагает, что Федеральный закон № 6-ФЗ не содержит требований о необходимости регулирования вопросов о включении поручений, предложений и запросов в уже утвержденный в установленном порядке годовой план работы Счетной палаты.

Также в обоснование доводов ссылается на правовую позицию, изложенную в апелляционном определении Московского областного суда от 6 октября 2014 года № 33-21879/2014.

Относительно доводов кассационной жалобы прокуратурой Красноярского края принесены возражения.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме. В судебное заседание не явились, возражений не представили. На основании статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия находит возможным рассмотрение дела в отсутствие не явившихся лиц.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции пришла к следующим выводам.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ) основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Нарушений такого характера не было допущено судами первой и апелляционной инстанций.

Разрешая требования по существу, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в надлежащей форме, нарушений порядка его принятия и опубликования не установлено.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что формулировка «иные мероприятия» является неконкретной, не отражает характер этих мероприятий, не содержит ссылок на иные нормативные правовые акты, закрепляющие полномочия и направления деятельности Счетной палаты, что позволяет правоприменителям толковать эту норму субъективно и предоставляет широкие пределы усмотрения. Неопределенность содержания данной правовой нормы не может обеспечить ее единообразное понимание, создает возможность злоупотреблений правоприменителем и правоисполнителем своими полномочиями, в связи с чем такое регулирование не соответствует принципу правовой определенности, а поскольку Федеральный закон от 25 декабря 2008 года 273-ФЗ «О противодействии коррупции», Федеральный закон от 17 июля 2009 года № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года № 96, прямо относят нормы, не соответствующие принципу правовой определенности, к коррупциогенному фактору, суд первой инстанции, с учетом разъяснений, данных в пункте 35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», пришел к выводу о противоречии приведенному выше федеральному законодательству оспариваемой нормы, в той мере, в какой она допускает включение в годовой план работы Счетной палаты Красноярского края иных мероприятий не отнесенных к полномочиям Счетной палаты Красноярского края Федеральными законами Российской Федерации, Уставом Красноярского края и Законами Красноярского края.

Также суд первой инстанции, проанализировав положения Федерального закона № 6-ФЗ, частей 2 и 4 статьи 76 Конституции Российской Федерации, пришел к выводу, что федеральный законодатель определил ограниченный круг субъектов, наделенных полномочиями давать поручения контрольно-счетному органу. При этом планирование деятельности контрольно-счетных органов на основании поручений председателя (руководителя) законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации Федеральный закон не допускает. Кроме того, в пункте 1 статьи 75 Устава Красноярского края от 5 июня 2008 года № 5-1777 определены полномочия председателя Законодательного Собрания Красноярского края, при этом Устав Красноярского края не наделяет председателя законодательного органа правом самостоятельного направления поручений, подлежащих обязательному включению в план работы Счетной палаты, в связи с чем пришел к выводу о противоречии абзаца 2 пункта 2 статьи 14 Уставного закона № 12-5718 федеральному законодательству.

Также суд первой инстанции пришел к выводу о том, что пункт 4 статьи 14 Уставного закона № 12-5718 противоречит части 1 статьи 12 Федерального закона № 6-ФЗ, поскольку контрольно-счетные органы осуществляют свою деятельность на основе планов, проведение внеплановых контрольных и экспертно-аналитических мероприятий законом не предусмотрено, порядка включения в утвержденный годовой план работы постановлений Законодательного Собрания Красноярского края и запросов Губернатора Красноярска Уставный закон № 12-5718 не содержит.

Суд апелляционной инстанции согласился с выводами суда первой инстанции.

Выводы судов о несоответствии отдельных положений Уставного закона края № 12-5718 Федеральному закону № 6-ФЗ являются правильными.

Как следует из материалов дела, Законодательным Собранием Красноярского края 31марта 2011 года принят Уставный закон Красноярского края № 12-5718 «О Счетной палате Красноярского края», которым устанавливаются правовой статус, компетенция, порядок формирования, организации и основы деятельности органа внешнего государственного финансового контроля края, а также срок полномочий председателя, заместителя председателя и аудиторов Счетной палаты Красноярского края (далее - Счетная палата).

Пунктом 1 статьи 14 Уставного закона № 12-5718 предусмотрено включение в годовой план работы Счетной палаты края контрольных, экспертно-аналитических и иных мероприятий.

Полномочия органов внешнего государственного финансового контроля по осуществлению внешнего государственного финансового контроля установлены статьей 268.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статьей 9 Федерального закона № 6-ФЗ и предусматривают осуществление контроля за соблюдением положений правовых актов, регулирующих правоотношения в финансово-бюджетной сфере; контроль за достоверностью, полнотой и соответствием нормативным требованиям составления и представления бюджетной отчетности; контроль в других сферах, установленных Федеральным законом № 6-ФЗ.

Пунктом 1 статьи 10 Федерального закона № 6-ФЗ предусмотрено только две формы осуществления контрольно-счетными органами внешнего государственного финансового контроля, это контрольные и экспертноаналитические мероприятия.

В соответствии с пунктом 1 статьи 12 Федерального закона № 6-ФЗ контрольно-счетные органы осуществляют свою деятельность на основе планов, которые разрабатываются и утверждаются ими самостоятельно. Планирование деятельности контрольно-счетных органов осуществляется с учетом результатов контрольных и экспертно-аналитических мероприятий.

Кроме того, установленные Бюджетным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом № 6-ФЗ требования к оформлению процедуры и результатов проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий являются различными.

Учитывая изложенное, суды пришли к обоснованному выводу, что оспариваемая норма, исходя из системного толкования норм Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-Ф3 «О противодействии коррупции», Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», не соответствует принципу правовой определенности и противоречит федеральному законодательству (постановления Конституционного суда РФ от 15 декабря 2003 г. № 19-П, от 18 июля 2012 г. № 19-П).

Приходя к таком у выводу, судебные инстанции правомерно исходили из того, что спорная норма является неопределенной, поскольку не отражает характер «иных мероприятий», проведение Счетной палатой края иных мероприятий, для которых действующим федеральным законодательством не предусмотрена регламентация процедуры их проведения, предоставляет широкие пределы усмотрения, что создает возможность злоупотреблений правоприменителем своими полномочиями, может повлечь существенное ущемление прав лиц, в отношении которых организованы мероприятия.

Довод кассатора об отсутствии коррупциогенных факторов в оспариваемых положениях Уставного закона № 12-5718 не может быть принят во внимание, поскольку неопределенность содержания законодательного регулирования, допускающего включение в годовой план любых «иных мероприятий», само по себе создает неограниченное усмотрение в процессе правоприменения в виде определения перечня подобных мероприятий, что, как верно отметили суды, свидетельствует о наличии признаков коррупционной составляющей.

То обстоятельство, что план работы разрабатывается и утверждается самим органом, вопреки утверждениям кассатора, не опровергает вывод судов о неопределённости правого регулирования, более того, свидетельствует о широте дискреционных полномочий, поскольку при имеющейся формулировке закона, допускает включение в план работы практически любых мероприятий.

Как следует из положений частей 2 и 4 статьи 76 Конституции Российской Федерации в сфере совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, региональный законодатель вправе развивать и конкретизировать федеральные нормы, и только в случае неурегулированности вопросов на федеральном уровне вводить собственное правовое регулирование.

В соответствии с пунктом 2 статьи 12 Федерального закона № 6-ФЗ планирование деятельности контрольно-счетных органов осуществляется, в том числе, на основании поручений законодательных (представительных) органов, предложений и запросов высших должностных лиц субъектов Российской Федерации (руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации). Планирования деятельности контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации на основании поручения, запроса или предложения председателя законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации Федеральный закон не допускает.

Уставом Красноярского края, регламентом Законодательного Собрания края, утвержденным постановлением Законодательного Собрания края от 19 февраля 2009 г. № 8-2963П, полномочия председателя законодательного (представительного) органа Красноярского края по направлению Счетной палате края поручений, являющихся обязательными для включения в годовой план работы контрольно-счетного органа, также не предусмотрены.

При таком положении вопреки доводам кассационной жалобы абзац 2 пункта 2 статьи 14 Уставного закона № 12-5718 в части слов «и председателя Законодательного Собрания края» противоречит действующему федеральному законодательству, а утверждения кассатора об обратном не основаны на нормах права.

Довод кассационной жалобы о закреплении спорных полномочий председателя Законодательного Собрания края самим Уставным законом № 12-5718 и отсутствии необходимости в их дополнительном подтверждении противоречит положениям Федерального закона № 6-ФЗ, где законодателем определен ограниченный круг субъектов, наделенных полномочиями давать поручения контрольно-счетному органу, который расширительному толкованию не подлежит. В оспариваемом абзаце 2 пункта 2 статьи 14 Уставного закона № 12-5718 региональным законодателем необоснованно закреплены дополнительные полномочия председателя Законодательного Собрания края.

Вопреки позиции кассатора являются правильными выводы судов о несоответствии пункта 4 статьи 14 Уставного закона № 12-5718 федеральному законодательству большей юридической силы, поскольку данной нормой в противоречие Федеральному закону № 6-ФЗ предусмотрена возможность проведения Счетной палатой края внеплановых контрольных и экспертно-аналитических мероприятий.

Согласно пункту 1 статьи 12 Федерального закона № 6-ФЗ деятельность контрольно-счетного органа осуществляется исключительно на основе планов работы. Возможность проведения контрольно-счетным органом субъекта Российской Федерации внеплановых контрольных и экспертно-аналитических мероприятий положениями закона не предусмотрена.

При этом Федеральным законом № 6-ФЗ не исключается возможность проведения иных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий по поручению Губернатора края, Законодательного Собрания края, но только после их включения в утвержденный план работы органа.

В соответствии с пунктом 3 статьи 12 Федерального закона № 6-ФЗ порядок включения в планы деятельности контрольно-счетных органов поручений законодательных (представительных) органов, предложений и запросов высших должностных лиц субъектов Российской Федерации (руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации) устанавливается законами субъектов Российской Федерации. В Красноярском крае, как установлено судами, указанный порядок законами края не регламентирован.

Доводы кассационной жалобы о наличии оснований для удовлетворения административного иска не нашли своего подтверждения в представленных материалах дела, основаны на субъективной оценке установленных судами фактических обстоятельств дела и доказательств, не опровергают правильности выводов судов, в связи с чем не принимаются во внимание как необоснованные.

Несогласие с оценкой, данной судами представленным доказательствам и установленным обстоятельствам, не может служить основанием для пересмотра судебных постановлений в кассационном порядке, поскольку кассационный суд общей юрисдикции не вправе устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены либо были отвергнуты судом первой или апелляционной инстанции, предрешать вопросы о достоверности или недостоверности того или иного доказательства, преимуществе одних доказательств перед другими.

Ссылки в кассационной жалобе на судебную практику не имеют правового значения и не влияют на правильность принятых судебных актов, поскольку приведенная позиция суда Московского областного суда по иному делу сформирована в отношении спора между другими лицами по не имеющим отношения к настоящему делу обстоятельствам.

Доводы кассационной жалобы повторяют правовую позицию административного ответчика, выраженную в судах первой и апелляционной инстанций, были предметом исследования и оценки судами обеих инстанций, получили надлежащую правовую оценку в обжалуемых судебных актах и отклонены как несостоятельные с подробным изложением мотивов отклонения, по существу сводятся к несогласию с выводами судов в части оценки доказательств и установленных обстоятельств дела, выводов судов не опровергают и о существенных нарушениях норм материального или процессуального права, повлиявших на исход дела, без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов, не свидетельствуют, а потому не могут повлечь отмену судебных постановлений.

Судебная коллегия считает, что судебными инстанциями все юридически значимые обстоятельства по делу определены верно, доводы участников процесса судом проверены с достаточной полнотой, выводы судов, изложенные в решении и апелляционном определении, соответствуют собранным по делу доказательствам, соответствуют нормам материального права, регулирующим спорные правоотношения, оснований для отмены либо изменения судебных актов по доводам кассационной жалобы не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,

определила:

решение Красноярского краевого суда от 16 февраля 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 22 июня 2021 года оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в сроки и в порядке, предусмотренные статьями 318, 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 20 января 2022 года.

Председательствующий

Судьи