Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу ФИО1 на решение Челябинского областного суда от 19 ноября 2019 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 03 марта 2020 года по административному делу № 3а-178/2019 по административному исковому заявлению ФИО1 об оспаривании Постановления Губернатора Челябинской области от 14 октября 2019 г. № 466 "О внесении изменений в постановление Губернатора Челябинской области от 07.12.2010 г. N 395".

Заслушав доклад судьи Седьмого кассационного суда общей юрисдикции Степанова П.В., объяснения ФИО1, поддержавшей доводы кассационной жалобы, возражения представителя Губернатора Челябинской области ФИО2, заключение прокурора отдела управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Ботева В.Ю., полагавшего, что обжалуемые судебные акты отмене не подлежат, Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции,

установила:

постановлением Губернатора Челябинской области от 7 декабря 2010 года N 395 "Об утверждении Положения, структуры и штатной численности Управления делами Губернатора и Правительства Челябинской области" утверждены Положение об Управлении делами Губернатора и Правительства Челябинской области, структура Управления делами Губернатора и Правительства Челябинской области и штатную численность Управления делами Губернатора и Правительства Челябинской области.

В состав Управления делами Губернатора и Правительства Челябинской области (далее также управление) в качестве структурного подразделения, осуществляющего правое обеспечение деятельности данного управления входил Комитет правового обеспечения (далее также комитет), деятельностью которого руководил председатель, подчиняющийся непосредственно управляющему делами.

Постановлением Губернатора Челябинской области от 14 октября 2019 года N 466 "О внесении изменений в постановление Губернатора Челябинской области от 07.12.2010 г. N 395" в указанное постановление внесены изменения: структура Управления делами Губернатора и Правительства Челябинской области и штатная численность Управления делами Губернатора и Правительства Челябинской области, утвержденные данным постановлением, изложены в новой редакции, в соответствии с которой упразднен комитет, входящие в его структуру отделы переопределены иным образом в составе управления и его структурных подразделений, а из штатной численности управления исключена должность председателя комитета.

ФИО1 обратилась в Челябинский областной суд с административным исковым заявлением, в котором просила признать постановление Губернатора Челябинской области от 14 октября 2019 года № 466 незаконным и не действующим в части исключения из структуры управления указанного комитета, а из штатной численности — должности его председателя

Полагала, что оспариваемое постановление не соответствует Трудовому кодексу Российской Федерации, распоряжению Губернатора Челябинской области от 13 января 2016 года № 10-р «Об утверждении Стандарта структуры и штатной численности органов исполнительной власти Челябинской области» и нарушает её права.

В обоснование заявленных требований ФИО1 указала на то, что она с 2011 года проходит государственную службу в управлении, занимает должность председателя комитета, в настоящее время находится в отпуске по уходу за ребёнком, в связи с чем оспариваемое постановление противоречит статье 256 Трудового кодекса Российской Федерации, так как лишает её возможности работать на условиях неполного рабочего времени или на дому с сохранением права на получение пособия по государственному социальному страхованию, а также пунктам 6 и 18 Стандарта структуры и штатной численности органов исполнительной власти Челябинской области, поскольку исключает из прямого подчинения руководителя органа исполнительной власти подразделения, осуществляющие правовое обеспечение.

Решением Челябинского областного суда от 19 ноября 2019 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 03 марта 2020 года, в удовлетворении административного иска ФИО1 отказано.

В апелляционной жалобе ФИО1 просит судебные акты судов первой и апелляционной инстанций отменить, принять по административному делу новое решение.

Прокурором Челябинской области представлены возражения относительно доводов кассационной жалобы.

Управление явку представителя в судебное заседание суда кассационной инстанции не обеспечило, письменных возражений на кассационную жалобу не представило.

В соответствии с частью 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации жалоба рассмотрена судом кассационной инстанции в отсутствие неявившихся лиц, поскольку неявка участвующих в деле лиц, своевременно извещенных судом кассационной инстанции о времени и месте рассмотрения дела, препятствием к рассмотрению кассационной жалобы не является.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы и возражения относительно неё, Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Судебная коллегия полагает, что такие нарушения были допущены судом апелляционной инстанции.

Отказывая ФИО1 в удовлетворении заявленных требований суд первой инстанций исходил из того, что обжалуемый акт является нормативно правовым актом органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, устанавливающий структуру и полномочия органа государственной власти, исходя из анализа положений Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъекта Российской Федерации», Закона Челябинской области от 27 ноября 2003 года № 200-30 «О структуре исполнительных органов государственной власти Челябинской области», Устава Челябинской области и Закона Челябинской области от 28 октября 2004 года № 295-30 «О Губернаторе Челябинской области», пришел к выводу, что оспариваемое постановление принято Губернатором Челябинской области в пределах предоставленных полномочий по определению структуры и численности органов исполнительной власти Челябинской области и соблюдением установленной процедуры, поэтому каких-либо прав и законных интересов административного истца не нарушил.

Рассматривая апелляционную жалобу ФИО1 на решение Челябинского областного суда от 19 ноября 2019 года, суд апелляционной инстанции согласился с выводами суда первой инстанции в части оставления требований административного истца без удовлетворения.

Однако, относительно выводов суда первой инстанции о характере оспариваемого акта указал, что выводы о том, что он является нормативным правовым актом ошибочны, так как он не имеет нормативного характера, поскольку носит организационный характер и не содержит правовых норм, обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных правоотношений.

При этом заключив, что оспариваемое постановление нормативным правовым актом не является, оставил решение областного суда без изменения.

Суд апелляционной инстанции счел, что оспариваемое постановление касается определения внутренней организационной структуры управления, не содержит положений о возложении обязанностей по исполнению постановления на кого-либо помимо должностных лиц данного органа, на основании постановления не реализуются права и обязанности граждан и организаций.

Суд апелляционной инстанции, не изложив своих суждений относительно правильности выводов суда первой инстанции о законности оспариваемого постановления, согласился с обоснованностью судебного акта суда первой инстанции, сославшись лишь на то, что поскольку оно не является нормативным правовым актом, то оснований для признания его недействующим не имелось.

Между тем с данными выводами суда апелляционной инстанции согласиться нельзя, поскольку они основаны на неправильном применении норм процессуального права.

Судом апелляционной инстанций при вынесении оспариваемых судебных актов не были учтены правила подсудности, предусмотренные пунктом 2 части 1 статьи 20 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Согласно указанной норме верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области и суд автономного округа рассматривают в качестве суда первой инстанции административные дела об оспаривании нормативных правовых актов, актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, представительных органов муниципальных образований.

Придя к выводу о том, что оспариваемое постановление не относится к нормативным правовым актам, суд апелляционной инстанции должен был учесть, что в таком случае в силу пункта 2 части 1 статьи 20 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации административное дело по административному исковому заявлению ФИО1 не было подсудно областному суду по первой инстанции.

Нарушение правил родовой подсудности рассматриваемого дела является безусловным основанием отмены судебного решения, поскольку нарушается конституционный принцип, закрепленный в пункте 1 статьи 47 Конституции Российской Федерации: никто не может быть лишен права на рассмотрение его дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом.

Нарушение судом первой инстанции норм процессуального права, определяющих правила родовой подсудности свидетельствует о рассмотрении административного дела судом в незаконном составе и является безусловным основанием для отмены судебного акта.

Из содержания разъяснений, изложенных в пункте 13 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", следует, что в случае, если при принятии заявления об оспаривании нормативного правового акта судья придет к выводу, что оспариваемый правовой акт не является нормативным и дело о его оспаривании неподсудно данному суду, он выносит определение о возвращении заявления с обоснованием своих выводов и указанием, в какой суд следует обратиться.

Если дело об оспаривании такого акта отнесено к подсудности данного суда, то судья вправе оставить заявление без движения и разъяснить заявителю необходимость оформления заявления с соблюдением положений процессуального законодательства.

Если вывод о ненормативном характере оспоренного акта сделан после принятия заявления к производству, суд вправе перейти к рассмотрению соответствующего дела в надлежащем порядке производства (например, по правилам главы 22 КАС РФ) и продолжить подготовку к судебному разбирательству и (или) судебное разбирательство по делу при условии, что не имеется иных препятствий для этого, например, таких как неподсудность дела суду, несоответствие поданного заявления и (или) приложенных к нему документов требованиям, предусмотренным процессуальным законодательством.

При установлении неподсудности спора дело передается в суд, к подсудности которого оно отнесено законом, в порядке, предусмотренном статьей 27 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Таким образом, указанные выводы суда апелляционной инстанции не согласуются с приведенными выше законоположениями и разъяснениями Верховного Суда Российской Федерации.

Одновременно суд кассационной инстанции считает необходимым обратить внимание на следующее.

В соответствии со статьей 62 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения административного дела, определяются судом в соответствии с нормами материального права, подлежащими применению к спорным публичным правоотношениям, исходя из требований и возражений лиц, участвующих в деле.

При этом в силу части 1 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации рассмотрение административного дела в судебном заседании суда апелляционной инстанции осуществляется по правилам производства в суде первой инстанции с учетом особенностей, предусмотренных данным Кодексом.

Согласно пункту 1 статьи 308 поименованного Кодекса суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации установлены нормативные требования к принимаемому судом апелляционной инстанции по результатам рассмотрения апелляционной жалобы судебному акту в форме апелляционного определения, предусматривающие, в частности, что в нем должны быть указаны: краткое содержание обжалуемого решения суда первой инстанции, апелляционной жалобы, представленных доказательств, объяснений лиц, участвующих в рассмотрении административного дела в суде апелляционной инстанции (пункт 4 части 2 статьи 311); обстоятельства дела, установленные судом апелляционной инстанции; доказательства, на которых основаны выводы суда об этих обстоятельствах; законы и иные нормативные правовые акты, которыми руководствовался суд при вынесении определения; мотивы, по которым суд отклонил те или иные доказательства и не применил законы и иные нормативные правовые акты, на которые ссылались лица, участвующие в деле.

При оставлении апелляционных жалобы, представления без удовлетворения суд обязан указать мотивы, по которым доводы апелляционных жалобы, представления отклоняются (часть 3 статьи 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Положения статьи 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, действующей в системной связи с другими положениями главы 34 этого Кодекса, являются процессуальной гарантией правильного рассмотрения и разрешения судом административных дел и направлены на исправление в апелляционном порядке возможной ошибки, допущенной судом нижестоящей инстанции.

Данное правовое регулирование, обеспечивающее реализацию задач по защите нарушенных или оспариваемых прав свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений (пункт 2 статьи 3 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации), не позволяет принимать произвольные, немотивированные судебные акты без учета всех доводов, приведенных сторонами судебного разбирательства.

Обязательность надлежащей мотивированности судебного акта суда апелляционной инстанции предопределена характером деятельности данной инстанции исходя из сути апелляции, перед которой стоят равнозначные задачи повторного рассмотрения дела по существу и проверки решения суда нижестоящей инстанции.

Вместе с тем, оставляя без изменения решение суда первой инстанции, суд апелляционной инстанции не установил и не исследовал указанные выше обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения настоящего административного дела, мотивы, по которым доводы апелляционной жалобы отклонены, не указал.

Также следует отметить следующее.

Пунктом 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" разъяснено, что признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. Вместе с тем признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом.

Суд апелляционной инстанции, исследуя вопрос о том, обладает ли оспариваемый акт признаками нормативного правового акта или носит ненормативный характер, не привел конкретных выводов, опровергающих выводы суда первой инстанции применительно к обстоятельствам настоящего дела и содержанию нормативного правого акта, в который вносит изменения оспариваемое постановление.

Между тем от этого зависит вывод о надлежащих способах защиты своих прав административного истца.

При таких обстоятельствах выводы суда апелляционной инстанций о том, что оспариваемое постановление регулирует лишь работу структурных подразделений управления и его отделов, носит исключительно организационно-штатный характер, поэтому является ненормативным актом, является преждевременными.

В случае, если суд апелляционной инстанции при новом рассмотрении административного дела придет к выводу о том, что оспариваемое постановление не является нормативным правовым актом, то следует учесть что его проверка Челябинским областным судом в качестве суда первой инстанции в порядке абстрактного нормоконтроля осуществлена быть не может.

Руководствуясь статьями 328, 329 и 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции,

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 03 марта 2020 года отменить, направить административное дело на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции.

Председательствующий

Судьи