Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Главного управления лесного хозяйства Омской области, поданную 4 июня 2022 года, на решение Омского областного суда от 27 декабря 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 14 апреля 2022 года

по административному делу № 3а-131/2021 по административному исковому заявлению Главного управления лесного хозяйства Омской области об оспаривании в части нормативного правового акта

Заслушав доклад судьи Восьмого кассационного суда общей юрисдикции Лукьяновой Т.Г., заслушав заключение прокурора Рубана А.В., судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции,

у с т а н о в и л а:

решением Совета Полтавского городского поселения Полтавского муниципального района Омской области от 23 ноября 2005 года № 23 утвержден Устав муниципального образования Полтавского городского поселения Полтавского муниципального района Омской области (далее - Устав). Пунктами 21 и 32 части 1 статьи 3 Устава предусмотрено, что к вопросам местного значения городского поселения относится утверждение правил благоустройства территории городского поселения, осуществление контроля за их соблюдением, организация благоустройства территории поселения в соответствии с указанными правилами, а также организация использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов городского поселения; осуществление муниципального лесного контроля.

В соответствии со статьей 55 Устава он вступает в силу с 1 января 2006 года, но не ранее дня его официального опубликования (обнародования), которое осуществляется при наличии его государственной регистрации. Первоначальный текст Устава опубликован в газете «Полтавский муниципальный вестник» от 23 декабря 2005 года № 3/1 (том 2 л.д. 219-224). В Устав вносились изменения решениями Совета, в настоящее время Устав действует в редакции решения Совета от 30 июля 2021 года № 50 (том 2 л.д. 191-218).

Пунктом 21 части 1 статьи 3 Устава предусмотрено, что к вопросам местного значения городского поселения относится утверждение правил благоустройства территории городского поселения, осуществление контроля за их соблюдением, организация благоустройства территории поселения в соответствии с указанными правилами, а также организация использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов городского поселения (том 1 л.д. 11, том 2 л.д. 193).

Указанный пункт действует в редакции решения Совета от 31 мая 2018 года № 26 (том 2., л.д. 185-188). Пунктом 32 части 1 статьи 3 Устава предусмотрено, что к вопросам местного значения городского поселения относится осуществление муниципального лесного контроля (том 2., л.д. 194).

Главное управление лесного хозяйства Омской области (далее -административный истец, кассатор) обратилось в Омский областной суд с административным иском (с учетом уточнения заявленных требований (том., 3., л.д., 13) о признании недействующими с даты вступления решения суда в законную силу пункта 21 части 1 статьи 3 Устава Полтавского городского поселения Полтавского муниципального района, утвержденного Решением Совета Полтавского городского поселения от 23 ноября 2005 года (в ред. от 30 июля 2021 года) в той мере, в какой он относит к вопросам местного значения городского поселения организацию использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов городского поселения, без создания лесничеств (участковых лесничеств) и определения границ, принятия лесохозяйственных регламентов и регистрации на праве муниципальной собственности лесных участков; о признании недействующими с даты вступления решения суда в законную силу пункта 32 части 1 статьи 3 Устава в той мере, в которой он относит к вопросам местного значения Полтавского городского поселения Полтавского муниципального района осуществление муниципального лесного контроля без наличия в границах поселения объекта контроля - лесных участков, находящихся в муниципальной собственности.

В обоснование заявленных требований указано на противоречие Устава в названной части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, а именно статьям 7, 23, 81-83, Лесного кодекса Российской Федерации, части 3 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральному закону от 27 мая 2014 года № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральному закону от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях.

Решением Омского областного суда от 27 декабря 2021 года (далее - решение суда первой инстанции) административное исковое заявление Главного управления лесного хозяйства Омской области оставлено без удовлетворения. Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 14 апреля 2022 года (далее- апелляционное определение, апелляционная инстанция) решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

В кассационной жалобе кассатор ставит вопрос об отмене судебных актов, с состоявшимися по делу судебными постановлениями, вступившими в законную силу, истец не согласен, считает их несоответствующими материальному и процессуальному закону и подлежащими отмене, поскольку судами не учтено нормативно-правовое регулирование лесных отношений, которое складывается из Лесного Кодекса РФ (ЛК РФ), № 201-Ф3, подзаконных правовых актов и в том числе 131-ФЗ, во взаимосвязи. 4 декабря 2006 года Федеральным законом Российской Федерации «О введении в действие Лесного Кодекса РФ «N2201-ФЗ в п.19 ч.1ст.14 Федерального закона Российской Федерации «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ «N131-ФЗ внесены изменения в части полномочий по использованию, охране, защите и воспроизводству лесов, по осуществлению лесного контроля, что по мнению кассатора подчеркивает взаимосвязь регулирования лесных отношений, указанными правовыми актами. По утверждению кассатора рассматриваемые полномочия реализуются после соблюдения требований Лесного Кодекса РФ, например статьи 87. Кассатор полагает, что, сам правовой механизм регулирования лесных отношений складывается из следующих элементов: решение о создании лесничеств, определение границ лесничеств и лесоустроительная деятельность, определение границ лесных участков(ст. 7 ЛК РФ),формирование и их регистрации на праве муниципальной собственности, проектирование лесов, создание квартальной сети лесничества(ст. 68 ЛК РФ), создание защитных лесов, принятие лесохозяйственных регламентов, использование, охрана, защита, воспроизводство лесов в границах лесничеств и лесных участков на основании лесохозяйственных регламентов. По мнению кассатора механизм статьи 84 ЛК РФ начинает действовать только при соблюдении указанных условий, в частности невозможно говорить о лесах (в т.ч. городских),если не было принято правовое решение об их создании, нельзя осуществлять лесной контроль, если нет границ лесничества и самого лесничества и пр. Кассатор ссылается на то, что в Законе 201-ФЗ от 4 декабря 2006 года допускалось в переходный период до 2011 года использование, охрана и пр. лесов до создания лесохозяйственных регламентов, это исключение сейчас не действует, единственный случай в ЛК РФ, когда не требуется для использования, охраны и пр. лесов принятие лесохозяйственных регламентов и создания лесничеств - это использование лесов на землях с/х назначения. судом это не учтено, что имеется на территории Полтавского городского поселения (в деле представлены документы) 35% - облесенная площадь, которая включена в границы Исилькульского лесничества(сельские леса). По мнению кассатора поскольку границы лесничества совпадают с границами муниципального района, то использование и другие полномочия по лесам осуществляется лесничеством, так должно быть по мнению кассатора в идеале, кассатор настаивает на том, что обнаружена негативная тенденция, которая возникла вследствие искривления правового регулирования оспариваемыми положениями, появились другие субъекты, которые без создания лесничества и принятия лесохозяйственных регламентов стали претендовать на использование в границах Исилькульского лесничества защитных лесов - администрации при решении местных вопросов, например, при ведении хозяйственной и иной деятельности. По мнению кассатора особенно остро это ощущается при столкновении полномочий в отношении лесов, а именно возникла проблема: вправе Советы и Администрации включать в свои уставы указанные полномочия и реализовывать их без принятия лесохозяйственных регламентов и создания лесничеств: рубка, выкорчевка и пр. По мнению кассатора это проблема сложного свойства, создающая правовую неопределенность, с точки правовой природы включенных в Уставы полномочий без их ограничения, это рождает процесс их реализации и вторгается в компетенцию истца, поскольку начинается вырубка лесов без согласования с истцом и причинение вреда экологии, чтобы остановить эту тенденцию, необходимо по мнению истца создать прозрачность и определенность в таких отношениях: устранить избыточное регулирование на местном уровне, особенно в том случае, когда такое регулирование не поддерживается соответствующим правовым полем, лесным регулированием. Кассатор настаивает на том, что необходимо ограничить нормативно-правовое регулирование на местном уровне в Уставах, то есть признать его недействующим в той мере, в которой это позволяет муниципальному органу использование, охрану, защиту и воспроизводство лесов, и лесной контроль без создания лесничества и принятия лесохозяйственного регламента в границах лесных участков. Суть этой правовой модели согласно позиции кассатора в том, что до создания муниципального лесничества и принятия лесохозяйственного регламента органы местного самоуправления будут лишены прав на использование и др. в отношении лесов. Кассатор исходил из того, что единственным правовым основанием для использования, охраны и защиты лесов и пр. является только лесохозяйственный регламент, суды отказав в удовлетворении требований породили правовую неопределенность еще в большей степени. Кассатор полагает, что несмотря на предоставление им доказательств, устанавливающих обстоятельства, на которые истец ссылается, в судебном акте не отражены причины, по которым они отвергнуты, что повлекло за собой преждевременную квалификацию спорных правоотношений, основные доводы истца о соотношении нормативно-правового регулирования представленный анализ оставлен без рассмотрения.

Административный истец, о времени и месте рассмотрения жалобы извещенный своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явился, о причинах неявки не известил, возражений против рассмотрения жалобы в его отсутствие не заявил, ходатайств об отложении заседания не представил. В соответствии с частью 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации кассационная жалоба рассмотрена в отсутствие неявившихся в заседание участвующих в деле лиц.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, заслушав заключение прокурора, возражавшего против удовлетворения кассационной жалобы, проверив правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Статьей 12 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ) в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов, муниципальных округов, городских округов, городских округов с внутригородским делением и внутригородских районов обладают в том числе полномочиями по принятию устава муниципального образования и внесению в него изменений и дополнений, изданию муниципальных правовых актов.

Входящий в систему муниципальных правовых актов устав муниципального образования является актом высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеет прямое действие и применяется на всей территории муниципального образования (части 1 и 2 статьи 43 Федерального закона № 131-ФЗ).

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 7 Федерального закона № 131-ФЗ).

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 17, пунктом 1 части 10 статьи 35 Федерального закона № 131-ФЗ принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, отнесено к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования.

Уставом муниципального образования, принимаемым представительным органом муниципального образования (населением непосредственно на сходе граждан) регулируются вопросы организации местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (части 2, 3 статьи 44 Федерального закона № 131-ФЗ).

В соответствии со статьей 15, пунктом 1 части 1 статьи 17 Устава муниципального образования Полтавского городского поселения Полтавского муниципального района Омской области структуру органов местного самоуправления данного муниципального образования составляет, в том числе Совет городского поселения, в компетенцию которого входит принятие Устава городского поселения и внесение в него изменений и дополнений.

Пунктом 5 статьи 52 Устава также предусмотрена обязательная государственная регистрация Устава и решений о внесении в него изменений и (или) дополнений в порядке, предусмотренном федеральным законом.

Указанные действия осуществлены Управлением Министерства юстиции по Омской области, на титульном листе Устава имеются сведения о его регистрации 8 декабря 2005 года и присвоении государственного регистрационного № RU555221012005001 (том 1 л.д. 142, том 2 л.д. 225).

Оспариваемый пункт 21 части 1 статьи 3 Устава в настоящее время действует в редакции решения Совета от 31 мая 2018 года № 26 (том 2 л.д. 185-187). Указанное решение зарегистрировано Управлением Министерства юстиции по Омской области 22 июня 2018 года с присвоением регистрационного № RU555221012018002 (том 2 л.д. 188). В соответствии с актом обнародования от 29 июня 2018 года решение размещено в общественных местах, а также опубликовано на официальном сайте в сети Интернет – http://poltav.omskportal.ru (том 2 л.д. 188-190). В связи с чем, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о принятии оспариваемого нормативного правового акта уполномоченным органом в пределах компетенции с соблюдением порядка его опубликования; доводы о нарушении порядка принятия Устава административным истцом не приводятся.

Верно применив и истолковав приведенные законоположения, а также положения Устава, суд первой инстанции, установив и проанализировав обстоятельства, связанные с процедурой принятия и опубликования оспариваемых положений нормативного правового акта, пришел к обоснованному выводу о том, что Устав муниципального образования Полтавского городского поселения Полтавского муниципального района Омской области принят уполномоченным органом в пределах компетенции, с соблюдением процедуры его принятия, опубликования, а также требований к форме нормативного правового акта, указав, что по указанным основаниям судебные акты не обжалуются.

Согласно части 1 статьи 14 Федерального закона № 131-ФЗ к вопросам местного значения городского поселения относятся, в частности, организация использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения (пункт 19); осуществление муниципального лесного контроля (пункт 32).

Пунктом 5 части 1 статьи 84 Лесного кодекса Российской Федерации также закреплены полномочия органов местного самоуправления на осуществление муниципального лестного контроля.

Согласно статье 98 Лесного кодекса Российской Федерации муниципальный лесной контроль осуществляется органами местного самоуправления в рамках полномочий в соответствии со статьей 84 настоящего Кодекса. Предметом муниципального лесного контроля является соблюдение юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами в отношении лесных участков, находящихся в муниципальной собственности, требований, установленных в соответствии с настоящим Кодексом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов и лесоразведения, в том числе в области семеноводства в отношении семян лесных растений. Организация и осуществление муниципального лесного контроля регулируются Федеральным законом от 31 июля 2020 года № 248-ФЗ «О государственном контроле и муниципальном контроле в Российской Федерации». Положение о муниципальном лесном контроле утверждается представительным органом муниципального образования.

Как следует из разъяснений, изложенных в пункте 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», разрешая вопрос о соблюдении органом или должностным лицом компетенции при издании оспариваемого нормативного правового акта, следует учитывать, что воспроизведение в этом акте положений нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, само по себе не свидетельствует о незаконности оспариваемого акта.

При таких обстоятельствах выводы судов о том, что оспариваемые положения Устава полностью воспроизводят положения Федерального закона № 131-ФЗ и не противоречат иным федеральным законам, являются правильными.

Судом первой инстанции правомерно сделан вывод, поддержанный судом апелляционной инстанции о том, что отсутствие на территории Полтавского городского поселения объектов муниципального лесного контроля (лесных участков, находящихся в муниципальной собственности), утвержденных лесохозяйственных регламентов не свидетельствует о противоречии оспариваемых положений Устава нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, наделивших органы местного самоуправления указанной компетенцией. Правильным является вывод суда первой инстанции о том, что ссылки представителя административного истца в обоснование заявленных требований на часть 3 статьи 14 Федерального закона № 131- ФЗ являются ошибочными, поскольку названные положения закрепляют вопросы местного значения сельского поселения.

Доводы кассатора о том, что оспариваемый нормативный правовой акт создает правовую неопределенность отклоняются, поскольку воспроизведение в оспариваемом акте положений нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу не может создавать неопределенность, в том числе правовую, так как повторение положений действующего законодательства не создает новых норм, равно как и не изменяет действующих норм, в связи с чем негативные правовые последствия в результате названного воспроизведения отсутствуют. Доводы кассатора о том, что суды не оценили заявленные доводы отклоняются, поскольку всем обстоятельствам была дана надлежащая правовая оценка.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Нарушения такого характера не были допущены судами первой и апелляционной инстанций.

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции не находит оснований не согласиться с указанными выводами судов первой и апелляционной инстанций, поскольку они соответствуют фактическим обстоятельствам дела и постановлены при правильном применении норм материального права, регулирующих спорные правоотношения.

Доводы подателя жалобы выводы суда апелляционной инстанции не опровергают, повторяют позицию административного истца, изложенную в административном исковом заявлении, о нарушении судом норм процессуального и материального права не свидетельствуют.

Проверив правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшим административное дело, в пределах доводов кассационной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции не установила оснований для отмены оспариваемых судебных постановлений в кассационном порядке, в связи с чем кассационная жалоба Главного управления лесного хозяйства Омской области удовлетворению не подлежит.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции,

о п р е д е л и л а:

решение Омского областного суда от 27 декабря 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 14 апреля 2022 года без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в порядке и в срок, предусмотренные статьями 318, 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 29 июля 2022 года.

Председательствующий:

Судьи: