Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело (3а-222/2019) по кассационной жалобе ФИО1 на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 17 июня 2020 года (№ 66а-224/2020) по административному исковому заявлению ФИО1 о признании недействующим приказа Управления по охране объектов культурного наследия Республики Карелия от 7 июня 2019 года № 134 «Об установлении границ территории выявленного объекта культурного наследия «Стоянка Шуя XXII», Республика Карелия, Прионежский муниципальный район, пос. Шуя».

Заслушав доклад судьи Кулешовой Е.А., объяснения ФИО1 и ее представителя ФИО2, поддержавших доводы кассационной жалобы, возражения против кассационной жалобы представителя Управления по охране объектов культурного наследия Республики Карелия ФИО3, заключение прокурора Поповой Е.В., полагавшей судебный акт не подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Приказом Управления по охране объектов культурного наследия Республики Карелия от 7 июня 2019 года № 134 «Об установлении границ территории выявленного объекта культурного наследия «Стоянка Шуя XXII», Республика Карелия, Прионежский муниципальный район, пос. Шуя» установлены границы территории выявленного объекта культурного наследия «Стоянка Шуя XXII» и требования к осуществлению деятельности в границах территории этого объекта культурного наследия (далее - Приказ).

В приложении 1 к Приказу установлены границы территории выявленного объекта культурного наследия «Стоянка Шуя XXII» и указано следующее местоположение территории выявленного объекта культурного наследия (далее также - памятник): в соответствии с приказом об учете выявленных объектов культурного наследия: на восточной окраине п. Шуя, в 35 м восточнее здания школы в п. Шуя, примыкает с востока к автодороге Санкт-Петербург - Мурманск; в соответствии с современным административным и кадастровым делением: <адрес>, кадастровый квартал №, частично в границах земельного участка с кадастровым номером №, у восточной окраины п. Шуя, примыкает с востока к автодороге Санкт-Петербург - Мурманск, располагается в 35 м восточнее здания школы в п. Шуя. Общая площадь территории памятника по координатам поворотных точек границ составляет 1 044 кв.м.

Приложением 2 к Приказу установлены требования в границах территории памятника и на основании статьи 5.1 Федерального закона от 25 июля 2002 года № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» на территории памятника запрещено в том числе строительство объектов капитального строительства.

ФИО1 обратилась в суд с административным исковым заявлением о признании Приказа недействующим, ссылаясь на его противоречие статье 28 Федерального закона от 25 июля 2002 года № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», вопреки требованиям которой Приказ принят в отсутствие заключения государственной историко-культурной экспертизы.

В обоснование заявленных требований ФИО1 указала, что является правообладателем земельного участка с кадастровым номером №, расположенного по адресу: Республика Карелия, Прионежский район, пос. Шуя, с видом разрешенного использования: индивидуальные жилые дома.

9 ноября 2018 года Государственный комитет Республики Карелия сообщил, что данный земельный участок находится в границах территории вышеуказанного объекта культурного наследия, в связи с чем на земельном участке запрещается строительство капитальных объектов.

Однако границы территории объекта культурного наследия «Стоянка Шуя XXII», установленные Приказом, не соответствуют описанию местоположения этого объекта в приказе Министерства культуры Республики Карелия от 26 февраля 2013 года № 99 «Об учете выявленных объектов культурного наследия в Республике Карелия», которым упомянутая стоянка включена в Список вновь выявленных объектов культурного наследия в Республике Карелия.

Решением Верховного суда Республики Карелия от 16 декабря 2019 года административное исковое заявление ФИО1 удовлетворено, оспариваемый Приказ признан недействующим со дня принятия.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 17 июня 2020 года решение Верховного суда Республики Карелия от 16 декабря 2019 года отменено, принято новое решение, которым ФИО1 в удовлетворении административного искового заявления о признании недействующим приказа Управления по охране объектов культурного наследия Республики Карелия от 7 июня 2019 года № 134 «Об установлении границ территории выявленного объекта культурного наследия «Стоянка Шуя ХХII», Республика Калерия, Прионежский муниципальный район, пос.Шуя» отказано.

В кассационной жалобе на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 17 июня 2020 года, поступившей в суд первой инстанции 27 июля 2020 года, ФИО1 ставит вопрос об отмене судебного акта, полагая его постановленным с неправильным применением норм материального права, с выводами, не соответствующими обстоятельствам дела, излагая доводы административного иска.

В соответствии с частью 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

По данному административному делу нарушений, влекущих отмену судебного постановления в кассационном порядке, допущено не было.

Судами установлено, что 15 сентября 2017 года между Государственным комитетом Республики Карелия по управлению государственным имуществом и организации закупок (ссудодателем) и ФИО1 (ссудополучателем) заключен договор безвозмездного пользования земельным участком, по условиям которого ссудодатель предоставил ссудополучателю в безвозмездное пользование сроком на пять лет земельный участок с кадастровым номером №, общей площадью 1 150 кв.м., расположенный по адресу: Республика Карелия, Прионежский район, п. Шуя, категория земель: земли населенных пунктов, разрешенное использование: индивидуальные жилые дома.

В приложении 1 к Приказу местоположение объекта культурного наследия указано: Республика Карелия, Прионежский муниципальный район, п. Шуя, кадастровый квартал №, частично в границах земельного участка с кадастровым номером №, у восточной окраины п. Шуя, примыкает с востока к автодороге Санкт-Петербург - Мурманск, располагается в 35 м восточнее здания школы в п. Шуя.

Сопоставляя схему расположения земельного участка с кадастровым номером № на кадастровом плане территории и масштабную схему/топографический план границ территории выявленного объекта культурного наследия «Стоянка Шуя XXII» суды пришли к выводу о том, что оспариваемым Приказом правовое регулирование осуществлено в том числе в отношении земельного участка, правообладателем которого является административный истец.

При разрешении административного дела суд первой инстанции пришел к выводу о том, что Приказ принят в пределах полномочий Управления по охране объектов культурного наследия Республики Карелия, с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку его принятия и введению его в действие, с чем согласился суд апелляционной инстанции.

Удовлетворяя административные исковые требования ФИО1, суд первой инстанции исходил из нарушения нормативных требований к составлению проектов границ территорий объектов культурного наследия, установленных в Методике определения границ территории объекта археологического наследия, рекомендованной к применению письмом Министерства культуры Российской Федерации от 27 января 2012 года № 12-01-39/05-ЛБ.

В соответствии с пунктами 3 и 4 части 2 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам административного дела, нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права являются основаниями для изменения или отмены решения суда в апелляционном порядке.

Суд апелляционной инстанции, рассматривая апелляционную жалобу Управления по охране объектов культурного наследия Республики Карелия на решение суда первой инстанции, не согласился с такими выводами в силу следующего.

Оценивая вывод суда о произвольности установления границ выявленного объекта культурного наследия не на основе исследованных исторических данных, суд апелляционной инстанции из учетной карты объекта, представляющего собой историко-культурную ценность, Единого государственного реестра объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации от 6 марта 2013 года установила, что Стоянка Шуя ХХII представляет собой памятник археологии.

Данный памятник включен в Список вновь выявленных объектов культурного наследия, представляющих историческую, научную, художественную или иную культурную ценность приказом Министерства культуры Республики Карелия от 26 февраля 2013 года № 99 «Об учете выявленных объектов культурного наследия в Республике Карелия». В соответствии с данным приказом местоположение вновь выявленного объекта культурного наследия: на восточной окраине п. Шуя, в 35 м восточнее здания школы в п. Шуя, примыкает с востока к автодороге Санкт-Петербург - Мурманск.

В период с 25 ноября 2019 года по 25 декабря 2019 года экспертом ФИО8, аттестованным в качестве государственного эксперта по проведению историко-культурной экспертизы приказом Министерства культуры Российской Федерации от ДД.ММ.ГГГГ№, была проведена государственная историко-культурная экспертиза, обосновывающая принятие решения о включении в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации выявленного объекта археологического наследия «Стоянка Шуя XXII» в Прионежском районе Республики Карелия, по результатам которой составлен акт.

Статьей 3 Федерального закона от 25 июня 2002 года №73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) пародов Российской Федерации» (далее - Закон об объектах культурного наследия) к объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации отнесены объекты недвижимого имущества, включая объекты археологического наследия.

Под объектом археологического наследия понимаются частично или полностью скрытые в земле или под водой следы существования человека в прошлых эпохах (включая все связанные с такими следами археологические предметы и культурные слои), основным или одним из основных источников информации о которых являются археологические раскопки или находки. Объектами археологического наследия являются, в том числе городища, курганы, грунтовые могильники, древние погребения, селища, стоянки, каменные изваяния, стелы, наскальные изображения, остатки древних укреплений, производств, каналов, судов, дорог, места совершения древних религиозных обрядов, отнесённые к объектам археологического наследия культурные слои.

Законом об объектах культурного наследия в статье 3.1 введены требования к установлению границ территории выявленного объекта археологического наследия.

Согласно статье 3.1 Закона об объектах культурного наследия территорией объекта культурного наследия является территория, непосредственно занятая данным объектом культурного наследия и (или) связанная с ним исторически и функционально, являющаяся его неотъемлемой частью и установленная в соответствии с настоящей статьей (пункт 1).

В территорию объекта культурного наследия могут входить земли, земельные участки, части земельных участков, земли лесного фонда, водные объекты или их части, находящиеся в государственной или муниципальной собственности либо в собственности физических или юридических лиц.

Границы территории объекта культурного наследия могут не совпадать с границами существующих земельных участков (пункт 2).

Границы территории объекта культурного наследия, за исключением границ территории объекта археологического наследия, определяются проектом границ территории объекта культурного наследия на основании архивных документов, в том числе исторических поземельных планов, и научных исследований с учетом особенностей каждого объекта культурного наследия, включая степень его сохранности и этапы развития.

Границы территории объекта археологического наследия определяются на основании археологических полевых работ (пункт 3).

Границы территории выявленного объекта культурного наследия утверждаются актом органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченного в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, в порядке, установленном законодательством субъекта Российской Федерации (пункт 5).

Сведения о границах территории объекта культурного наследия, подлежащие включению в акты соответствующих органов охраны объектов культурного наследия, указанные в пункте 5 названной статьи и части 4 статьи 17 Федерального закона от 22 октября 2014 года № 315-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации», должны содержать текстовое и графическое описания местоположения границ территории объекта культурного наследия, включенного в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, перечень координат характерных точек этих границ в системе координат, установленной для ведения государственного кадастра объектов недвижимости (пункт 7).

Требования к составлению проектов границ территорий объектов культурного наследия, утвержденные приказом Министерства культуры Российской Федерации от 4 июня 2015 года № 1745, определяют состав документации, необходимой для утверждения границ территорий объектов культурного наследия органами исполнительной власти, осуществляющими функции в сфере государственной охраны объектов культурного наследия (далее - Требования).

Суд апелляционной инстанции, исходя из того, что для определения границ территории объекта археологического наследия не требуется составления проекта границ территории такого объекта, пришел к правильному выводу о том, что Требования к составлению проектов границ территории объектов культурного наследия, утвержденные приказом Министерства культуры Российской Федерации от 4 июня 2015 года № 1745, применению не подлежат, поскольку не регулируют вопросы определения границ территории объекта археологического наследия, а применяются для составления проекта границ объекта культурного наследия, который в данном случае, не составлялся.

Границы территории объекта археологического наследия определяются на основании археологических полевых работ без составления проекта границ территории такого объекта.

Министерством культуры Российской Федерации с 1 января 2012 года рекомендована к применению Методика определения границ территорий объектов археологического наследия (далее - Методика).

Методика разработана Институтом археологии Российской академии наук в соответствии с Государственным контрактом № (письмо Министерства культуры Российской Федерации от 27 января 2012 года №-ЛБ «О Методике определения границ территории объекта археологического наследия»).

Преамбула Методики устанавливает, что территория объекта археологического наследия и сам объект археологического наследия имеют тождественный предмет охраны.

В большинстве случаев границы территории объекта археологического наследия тождественны границам объекта археологического наследия. Исключительные случаи описаны в пункте 7 данной Методики.

Исходя из тождественного предмета охраны для объекта археологического наследия и его территории, указанная Методика основана на методике проведения научно-исследовательских археологических работ по изучению объекта археологического наследия и определению его границ.

В силу пункта 1.1 Методики она имеет рекомендательный характер и разработана с целью определения состава и методической унификации работ по определению границ объектов (выявленных объектов) археологического наследия для придания им правового статуса, организации их сохранения, государственной охраны и регулированного использования объектов и территорий.

Методика по определению границ территории объектов археологического наследия разработана: с учетом требований государственных органов охраны объектов культурного наследия, предъявляемых к учету и сохранению объектов археологического наследия; с учетом методических требований к выявлению и фиксации объектов археологического наследия (пункт 1.2).

Методические подходы, разработанные в данных рекомендациях, учитываются и используются при составлении и изменении государственной учетной документации на объекты археологического наследия, в том числе и как объектов недвижимости, определении их технического состояния, определении ограничений и особых условий использования территорий в их границах, разработке и составлении градостроительной, землеустроительной, лесоустроительной документации, документации по планированию и проектированию хозяйственной деятельности (пункт 1.3).

В силу пункта 1.4 Методики территориальные органы охраны объектов культурного наследия Министерства культуры Российской Федерации, органы охраны объектов культурного наследия субъектов Российской Федерации вправе дополнять положения Методики с учетом археологической, ландшафтно-топографической и хозяйственной специфики отдельного региона.

Региональные дополнения Методики должны основываться на принятых методиках археологических исследований в конкретном регионе и согласовываться в Учреждении Российской академии наук Институте археологии РАН (ИА РАН).

В пункте 1 статьи 45.1 Закона об объектах культурного наследия предусмотрено, что археологические полевые работы проводятся на основании выдаваемого сроком не более чем на один год разрешения (открытого листа). Поиск археологических предметов и их изъятие из мест залегания могут производиться исключительно в составе археологических полевых работ.

Согласно пункту 6 этой же статьи физическое лицо, получившее разрешение (открытый лист), обязано не позднее чем за пять рабочих дней до начала проведения археологических полевых работ представить в региональный орган охраны объектов культурного наследия, орган местного самоуправления муниципального образования, на территориях которых планируется проведение археологических полевых работ, уведомление в письменной форме о проведении археологических полевых работ с указанием срока и места их проведения, а также копию разрешения (открытого листа).

Материалами дела установлено, что работы по определению границ выявленного объекта культурного наследия «Стоянка Шуя XXII» выполнялись археологом ФИО9 на основании открытого листа от ДД.ММ.ГГГГ№ (сроком действия с 18 апреля 2019 года по 30 ноября 2019 года); 25 апреля 2018 года ФИО9 в адрес Управления по охране объектов культурного наследия Республики Карелия было направлено уведомление о начале проведения полевых работ на территории нескольких районов Республики Карелия.

29 апреля 2018 года ПСУ Республики Карелия «Республиканский центр по государственной охране объектов культурного наследия» утвержден отчет по результатам проведения работ по определению границ территории объекта археологического наследия «Стоянка Шуя XXII».

То обстоятельство, что археологом ФИО9 в орган местного самоуправления не было направлено уведомление о начале производства археологических работ, равно как проведение этих работ с использованием оборудования, в отношении которого не представлено документов, подтверждающих возможность его использования, а также с использованием личного транспорта для выезда к месту их проведения, не свидетельствует о существенном нарушении процедуры определения границ объекта культурного наследия, влекущего признание Приказа не действующим.

На основании статьи 45.1 Закона об объектах культурного наследия основным документом, представляющим результаты проведения археологических полевых работ в соответствии с выданным разрешением (открытым листом), является научный отчет о выполненных археологических полевых работах, который подлежит передаче исполнителем археологических полевых работ на хранение в Архивный фонд Российской академии наук, как составную часть Архивного фонда Российской Федерации. В научном отчете о выполненных археологических полевых работах в текстовом, графическом, фотографическом и иных видах должны быть представлены полные данные о выявленных и (или) об исследованных объектах археологического наследия и археологических предметах.

Порядок его составления регулируется Положением о порядке проведения археологических полевых работ и составления научной отчетной документации, утвержденным Постановлением Бюро Отделения историко-филологических наук Российской академии наук от 27 ноября 2013 года № 85 (раздел 6).

Основой для составления научного отчета является полевой дневник, в который заносятся подробные описания вскрываемых культурных напластований, древних сооружений и погребальных комплексов. Все полученные при раскопках находки, материалы, остеологические, палеоботанические и другие остатки фиксируются в полевом дневнике, обозначаются па чертежах и фотографируются.

Таким образом, основным документом о результатах проведения археологических полевых работ в соответствии с выданным разрешением (открытым листом) является научный отчет о выполненных археологических работах, который, в свою очередь, составляется на основании материалов, имеющихся в полевом дневнике; при этом по результатам подлежит научной экспертизе научный отчет, в случае одобрения (принятия) которого автору (исполнителю) выдается справка, подтверждающая принятие научного отчета о выполненных автором археологических полевых работах.

Материалами дела подтверждается утверждение отчета без замечаний.

Актом государственной историко-культурной экспертизы установлено местонахождение Стоянки Шуя XXII: на восточной окраине п. Шуя, в 35 м восточнее здания школы в п. Шуя, примыкает с востока к автодороге Санкт-Петербург-Мурманск.

Таким образом, суд апелляционной инстанции пришел к правильному выводу о том, что Приказ соответствует требованиям статьи 3.1 Закона об объектах культурного наследия: содержит текстовое и графическое описание границ территории выявленного объекта культурного наследия, схему границ территории указанного объекта, координаты поворотных точек этих границ, а также режим использования территории выявленного объекта культурного наследия, в связи с чем оснований для удовлетворения административного искового заявления у суда первой инстанции не имелось.

Таким образом, суд апелляционной инстанции пришел к правильному выводу о наличии оснований к отмене решения суда первой инстанции с принятием нового решения об отказе в удовлетворении административного искового заявления ФИО1

Вопреки утверждениям кассационной жалобы, суд апелляционной инстанции дал надлежащую оценку всем юридически значимым обстоятельствам по делу, неправильного применения норм материального права, нарушений норм процессуального права, которые бы влекли отмену судебного акта, по настоящему административному делу не допущено.

Доводы кассационной жалобы не могут служить предусмотренными статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены состоявшегося по делу судебного постановления суда апелляционной инстанции.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции

определила:

оставить апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 17 июня 2020 года без изменения, кассационную жалобу ФИО1 - без удовлетворения.

Апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 17 июня 2020 года и настоящее кассационное определение могут быть обжалованы в судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Председательствующий

Судьи

Кассационное определение в полном

объеме изготовлено 12 октября 2020 года.