Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу руководителя автономной некоммерческой организации Дошкольная образовательная организация «Счастливое детство» Федоровой Э.Р. на решение Верховного Суда Республики Татарстан от 29 мая 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 25 августа 2020 года по административному делу № 3а-378/2020 по административному исковому заявлению автономной некоммерческой организации Дошкольная образовательная организация «Счастливое детство» к Государственному Совету Республики Татарстан о признании недействующим пункта 1 Приложения к Закону Республики Татарстан от 2 октября 2019 года № 77-ЗРТ «Об утверждении нормативов финансового обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных образовательных организациях, реализующих образовательные программы дошкольного образования, в Республике Татарстан на 2020 год».

Заслушав доклад судьи Карякина Е.А., объяснения представителя административного истца на основании Устава автономной некоммерческой организации Федоровой Э.Р. в поддержку кассационной жалобы, представителя Кабинета Министров Республики Татарстан, Министерства образования и науки Республики Татарстан по доверенности Зайнуллина А.Р., возражавшего против удовлетворения кассационной жалобы, заключение старшего прокурора шестого отдела (кассационного) (с дислокацией в городе Самаре) апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Макарова Е.Н., возражавшего против удовлетворения кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

25 сентября 2019 года постановлением Государственного Совета Республики Татарстан № 72-VI принят закон Республики Татарстан «Об утверждении нормативов финансового обеспечения государственных гарантий реализации прав па получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных образовательных организациях, реализующих образовательные программы дошкольного образования, в Республике Татарстан на 2020 год» (далее - Закон Республики Татарстан от 2 октября 2019 года № 77-ЗРТ).

В соответствии со статьей 1 названного Закона утверждены нормативы финансового обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных образовательных организациях, реализующих образовательные программы дошкольного образования в Республике Татарстан на 2020 год согласно приложению к названному Закону.

Пунктом 1 означенных Приложений определены нормативы финансовых затрат на реализацию образовательных программ дошкольного образования в группах общеразвивающей направленности.

Закон Республики Татарстан от 2 октября 2019 года № 77-ЗРТ опубликован на официальном портале правовой информации Республики Татарстан 3 октября 2019 года, а также в официальном печатном издании «Собрание законодательства Республики Татарстан» от 22 октября 2019 года № 79 (часть 1), ст. 2164, вступил в силу с 1 января 2020 года.

Автономная некоммерческая организация Дошкольная образовательная организация «Счастливое детство» (далее - административный истец, образовательная организация, АНО ДОО «Счастливое детство») обратилась в суд с административным исковым заявлением к Государственному Совету Республики Татарстан (далее – административный ответчик) о признании недействующим пункта 1 Приложения к Закону Республики Татарстан «Об утверждении нормативов финансового обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных образовательных организациях, реализующих образовательные программы дошкольного образования, в Республике Татарстан на 2020 год» № 77-ЗРТ от 2 октября 2019 года со дня вступления решения в законную силу.

В обоснование административного иска указано, что административный истец как частная образовательная организация реализует основную программу дошкольного образования и является получателем субсидии из бюджета Республики Татарстан, размер которой установлен оспариваемым нормативным правовым актом.

Образовательная организация утверждает, что Закон Республики Татарстан от 2 октября 2019 года № 77-ЗРТ принят с нарушением последовательности принятия региональных нормативных правовых актов, что нарушает принцип прозрачности и достоверности расходов бюджета Республики Татарстан, так как норматив рассчитан на основании Постановления Кабинета Министров Республики Татарстан № 546 от 2 июля 2019 года, которое на момент принятия оспариваемого Закона не имело юридической силы.

Оспариваемый нормативный правовой акт при расчете норматива, по мнению административного истца, не включил в себя фонд оплаты труда всех сотрудников, реализующих программу дошкольного образования, это свидетельствует о его несоответствии части 1 статьи 52, статье 99 Федерального закона от 29 декабря 2012 года № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», а также пункту 3.4.1 Федерального образовательного стандарта дошкольного образования.

Кроме этого, в подтверждение несоответствия оспариваемого Закона нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, АНО ДОО «Счастливое детство» указывает на отсутствие нормативов для разновозрастных групп детей и нормативов для детей младенческого возраста, что не соответствует пунктам 2.5 и 2.7 Федерального государственного образовательного стандарта дошкольного образования, утвержденного приказом Минобрнауки России от 17 октября 2013 года № 1155 (далее - ФГОС ДО от 17 октября 2013 года № 1155), которые содержат требования о применении соответствующих коэффициентов.

Решением Верховного Суда Республики Татарстан от 29 мая 2020 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 25 августа 2020 года, в удовлетворении административного искового заявления АНО ДО «Счастливое детство» отказано.

В кассационной жалобе, поданной 26 ноября 2020 года в электронном виде через суд первой инстанции в Шестой кассационный суд общей юрисдикции, руководитель АНО ДО «Счастливое детство» Федорова Э.Р., выражая несогласие с выводами судов, приводя доводы, ранее изложенные ею в административном исковом заявлении и апелляционной жалобе, просит отменить постановленные по делу судебные акты ввиду неправильного применения норм материального права, принять по делу новое решение, которым удовлетворить ее административные исковые требования.

Ссылаясь на Методические рекомендации по реализации полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по финансовому обеспечению оказания государственных и муниципальных услуг в сфере дошкольного образования, сформулированные в письме Министерства образования и науки Российской Федерации от 1 октября 2013 года № 08-1408 и письме Министерства образования и науки Российской Федерации от 31 июля 2014 года № 08-1002 (далее - Методические рекомендации), автор жалобы указывает, что в составе расходов на оплату труда работников образовательных организациях следует предусматривать расходы на оплату труда обслуживающего персонала, осуществляющего реализацию основных образовательных программ в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами. Применение дополнительного понижающего коэффициента «Доля в образовательном процессе» влечет включение в норматив финансовых затрат лишь незначительную часть расходов на оплату труда.

Представителем Государственного Совета Республики Татарстан по доверенности Махмутовым Д.И. поданы письменные возражения на кассационную жалобу, в которых он просит оставить ее без удовлетворения, а обжалуемые судебные акты – без изменения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, выслушав явившихся учатников и заключение прокурора, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции приходит к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения кассационной жалобы по следующим основаниям.

Согласно части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Таких нарушений судами первой и апелляционной инстанций по настоящему административному делу не допущено.

Пунктом «е» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся: общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта, молодежной политики.

Подпунктом 13 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» предусмотрено, что к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов: обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечение дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях посредством предоставления субвенций местным бюджетам, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг), в соответствии с нормативами, определяемыми органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Подпунктом 13.2 пункта 2 названного Закона также предусмотрено, что к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится финансовое обеспечение получения дошкольного образования в частных дошкольных образовательных организациях, дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в частных общеобразовательных организациях, осуществляющих образовательную деятельность по имеющим государственную аккредитацию основным общеобразовательным программам, посредством предоставления указанным образовательным организациям субсидий на возмещение затрат, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг), в соответствии с нормативами, указанными в подпункте 13 настоящего пункта.

Аналогичные нормы содержатся в подпункте 3 пункта 1 Федерального закона от 29 декабря 2012 года № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон от 29 декабря 2012 года № 273-ФЗ).

Статьей 75 Конституции Республики Татарстан предусмотрено, что к ведению Государственного Совета Республики Татарстан относится законодательное регулирование по предметам ведения Республики Татарстан и предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в пределах полномочий Республики Татарстан.

Полномочия Государственного Совета Республики Татарстан в области образования определены в статье 3 Закона Республики Татарстан от 22 июля 2013 года № 68-ЗРТ «Об образовании», к ним подпунктом 1 пункта 1 названной статьи отнесено законодательное регулирование отношений в сфере образования, а также осуществление иных полномочий, предусмотренных федеральным законодательством и законодательством Республики Татарстан (подпункт 3 пункта 1 статьи 3 Закона Республики Татарстан от 22 июля 2013 года № 68-ЗРТ).

Материалами дела подтверждается, что Закон Республики Татарстан от 2 октября 2019 года № 77-ЗРТ разработан и принят на основании Порядка расчета нормативных затрат на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, который был утвержден постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан 2 июля 2019 года № 546 (далее - Порядок от 2 июля 2019 года № 546).

Пунктом 5 постановления Кабинета Министров Республики Татарстан № 546 от 2 июля 2019 года установлено, что Порядок от 2 июля 2019 года № 546 вступает в силу с 1 января 2020 года, то есть одновременно с вступлением в законную силу оспариваемого нормативного правового акта.

Федеральные стандарты дошкольного образования, утверждены приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 17 октября 2013 года № 1155 и содержат требования к условиям реализации основной образовательной программы, которые состоят из требований к психологопедагогическим, кадровым, материально-техническим, финансовым и иным условиям (III раздел федерального стандарта дошкольного образования).

В соответствии с частью 1 статьи 52 Федерального закона № 273-ФЗ от 29 декабря 2012 года в образовательных организациях наряду с должностями педагогических работников, научных работников предусматриваются должности инженерно-технических, административно-хозяйственных, производственных, учебно-вспомогательных, медицинских и иных работников, осуществляющих вспомогательные функции.

Частями 2, 3, 5 статьи 99 Федерального закона № 273-ФЗ от 29 декабря 2012 года предусмотрено, что нормативы, определяемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 8 настоящего Федерального закона, нормативные затраты на оказание государственной или муниципальной услуги в сфере образования определяются по каждому уровню образования в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами, по каждому виду и направленности (профилю) образовательных программ с учетом форм обучения, включая практическую подготовку обучающихся, федеральных государственных требований (при их наличии), типа образовательной организации, сетевой формы реализации образовательных программ, образовательных технологий, специальных условий получения образования обучающимися с ограниченными возможностями здоровья, обеспечения дополнительного профессионального образования педагогическим работникам, обеспечения безопасных условий обучения и воспитания, охраны здоровья обучающихся, а также с учетом иных предусмотренных настоящим Федеральным законом особенностей организации и осуществления образовательной деятельности (для различных категорий обучающихся), за исключением образовательной деятельности, осуществляемой в соответствии с образовательными стандартами, в расчете на одного обучающегося, если иное не установлено настоящей статьей.

Нормативные затраты на оказание государственных или муниципальных услуг в сфере образования включают в себя затраты на оплату труда педагогических работников с учетом обеспечения уровня средней заработной платы педагогических работников за выполняемую ими учебную (преподавательскую) работу и другую работу, определяемого в соответствии с решениями Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления. Расходы на оплату труда педагогических работников муниципальных общеобразовательных организаций, включаемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации в нормативы, определяемые в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 8 настоящего Федерального закона, не могут быть ниже уровня, соответствующего средней заработной плате в соответствующем субъекте Российской Федерации, на территории которого расположены такие общеобразовательные организации.

Субсидии на возмещение затрат частных организаций, осуществляющих образовательную деятельность по реализации основных общеобразовательных программ, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет бюджетных ассигнований бюджетов субъектов Российской Федерации, рассчитываются с учетом нормативов, определяемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 8 настоящего Федерального закона. Субсидии на возмещение затрат частных организаций, осуществляющих образовательную деятельность по профессиональным образовательным программам, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов, рассчитываются с учетом нормативных затрат на оказание соответствующих государственных или муниципальных услуг в сфере образования.

Пунктом 3.4.1 ФГОС ДО от 17 октября 2013 года № 1155 предусмотрено, что реализация образовательной программы дошкольного образования обеспечивается руководящими, педагогическими, учебно-вспомогательными, административно-хозяйственными работниками организации, осуществляющей образовательную деятельность. Приведенные нормы материального права предписывают при расчете нормативов финансовых затрат на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в дошкольных образовательных организациях в составе расходов на оплату труда работников образовательных организаций предусматривать расходы на оплату труда обслуживающего персонала, осуществляющего реализацию основных образовательных программ в соответствии с ФГОС ДО 17 октября 2019 года № 1155.

Разрешая заявленные административные исковые требования и отказывая в их удовлетворении суд первой инстанции, оценив собранные по делу доказательства в их совокупности по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, правильно исходил из того, что Закон Республики Татарстан от 2 октября 2019 года № 77-ЗРТ принят уполномоченным на то органом, соответствует форме нормативных правовых актов, принимаемых Государственным Советом Республики Татарстан, опубликован в установленном порядке, в оспариваемой части Закон Республики Татарстан от 2 октября 2019 года № 77-ЗРТ соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу: части 1 статьи 52, статье 99 Федерального закона от 29 декабря 2012 года № 273-ФЗ, пунктам 2.5, 2.7, 3.4.1 ФГОС ДО от 17 октября 2013 года № 1155, Методическим рекомендациям от 31 июля 2014 года № 08-1002, и не нарушает прав и свобод административного истца.

Суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что оспариваемые административным истцом нормативы финансовых затрат на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в дошкольных образовательных организациях включают в себя фонд оплаты труда учебно-вспомогательного персонала, руководящих и административно-хозяйствующих работников, отдельных медицинских работников.

Суд апелляционной инстанции согласился с выводами суда первой инстанции, указал, что правовой механизм одновременного вступления в силу методик расчетов и подготовленных на их основании бюджетных расходов действует в отношении разработки и утверждения бюджета Республики Татарстан, не свидетельствуют о нарушении последовательности принятия нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, и как следствие не влечет несоответствие Закона Республики Татарстан от 2 октября 2019 года № 77-ЗРТ нормам, имеющим большую юридическую силу, изложенным в статьях 36 и 37 Бюджетного Кодекса Российской Федерации, определяющим принципы прозрачности и достоверности бюджета.

Сославшись на расчет норматива финансового обеспечения государственных гарантий реализации прав на доступное бесплатное дошкольное образование муниципальных образовательных организаций, реализующих образовательные программы дошкольного образования в Республике Татарстан (т. 1 л.д. 177-193), выполненный ГБУ «Центр экономических и социальных исследований в Республике Татарстан», суд апелляционной инстанции верно указал, что административный ответчик при определении норматива финансовых затрат на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в дошкольных образовательных организациях в составе расходов на оплату труда работников образовательных организаций предусмотрел расходы на оплату труда обслуживающего персонала, осуществляющего реализацию основных образовательных программ.

Вышеозначенные выводы судов, по мнению судебной коллегии по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции, являются правильными, основанными на фактических обстоятельствах дела и нормах действующего законодательства.

Содержание кассационной жалобы повторяет доводы апелляционной жалобы, аналогично позиции подателя жалобы в судах первой и апелляционной инстанций, не опровергает выводов судов первой и апелляционной инстанций, сводится к несогласию с ними, направлено на переоценку установленных по делу обстоятельств, не подтверждает существенных нарушений норм материального и (или) процессуального права, которые могли повлиять на исход дела.

Вопреки доводам кассационной жалобы, применение административным ответчиком коэффициента «Доля в образовательном процессе» при расчете норматива, не свидетельствует о нарушении Методических рекомендаций от 31 июля 2014 года № 08-1002, поскольку в последних закреплен коэффициентный метод расчета, при котором в основу расчета положен базовый фонд оплаты труда по категориям работников с дальнейшим применением коэффициентов, учитывающих возрастной состав воспитанников, режим работы дошкольной образовательной организации и иные критерии.

Действительно, пунктами 2.3.1, 2.2.1, 2.4.1 Методических рекомендаций от 31 июля 2014 года № 08-1002 предусмотрено, что при расчете норматива по указанным в данных пунктах формулах, применяется такой показатель, как «ЗП ср» - прогнозируемая средняя заработная плата работников общего образования субъекта Российской Федерации на плановый финансовый период, скорректированная с учетом доплат за особые условия труда, руб./месяц.

Кроме этого, при расчете норматива применяется такой показатель, как коэффициент, учитывающий начисления на выплаты по оплате труда на плановый финансовый период, при этом в Методических рекомендациях от 31 июля 2014 года № 1002 приведен состав дифференцирующих коэффициентов для расчета норматива обеспечения оплаты труда и начислений на выплаты по оплате труда (пункты 2.2.2, 2.4.2, 2.3.2.), к которым относится, в том числе, коэффициент, учитывающий повышенную стоимость услуги по реализации программы в сельской местности, в связи с этим, применение при исчислении норматива надтарифного фонда является правомерным и не противоречит приведенным Методическим рекомендациям.

Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики» в целях дальнейшего совершенствования государственной социальной политики Правительству Российской Федерации поручено обеспечить увеличение к 2018 году размер реальной заработной платы в 1,4 - 1,5 раза; доведение к 2013 году средней заработной платы педагогических работников дошкольных образовательных учреждений до средней заработной платы в сфере общего образования в соответствующем регионе.

Из смысла положений статьи 99 Федерального закона № 273-ФЗ от 29 декабря 2012 года следует, что расходы на оплату труда педагогических работников муниципальных общеобразовательных организаций, включаемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации в нормативы, определяемые в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 8 настоящего Федерального закона, не могут быть ниже уровня, соответствующего средней заработной плате в соответствующем субъекте Российской Федерации, на территории которого расположены такие общеобразовательные организации.

Таким образом, при формировании нормативов на очередной финансовый год учитывается фактически достигнутый уровень заработной платы работников дошкольной образовательной организации, изменения которой должны соответствовать «дорожной карте» согласно Указу Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 597. Этот уровень соотносится с уровнем заработной платы в сфере общего образования в регионе.

Судами установлено, что достигнутые параметры реализации Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 597 по педагогическим работникам дошкольных учреждений за 2019 год в Республике Татарстан составили 103,2 % (при норме 100%) к средней заработной плате в сфере общего образования; фактическая заработная плата педагогических работников дошкольных образовательных организаций в Республике Татарстан составила 30 226 рублей 7 копеек, а размер средней заработной платы в сфере общего образования по Республике Татарстан 29 288 рублей.

Изложенное свидетельствует, что норматив, установленный Законом Республики Татарстан от 2 октября 2019 года № 77-ЗРТ определен правильно, с учетом расходов на оплату труда обслуживающего персонала, осуществляющего реализацию основных образовательных программ в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами.

На основании изложенного судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции полагает, что обжалуемые судебные акты приняты судами обеих инстанций обоснованно, в соответствии с требованиями норм материального и процессуального права, и основания для их отмены отсутствуют.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 329 и статьёй 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Верховного Суда Республики Татарстан от 29 мая 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 25 августа 2020 года оставить без изменения, кассационную жалобу руководителя автономной некоммерческой организации Дошкольная образовательная организация «Счастливое детство» Федоровой Э.Р. – без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки, установленные главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Кассационное определение в полном объёме изготовлено 22 января 2021 года.

Председательствующий:

Судьи:

Постановление26.01.2021