Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Самарской Губернской Думы на решение Самарского областного суда от 29 октября 2019 года и апелляционное определение Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 12 февраля 2020 года по административному делу № 3а-1704/2019 по административному исковому заявлению заместителя прокурора Самарской области в интересах неопределенного круга лиц и Российской Федерации к Самарской Губернской Думе о признании частично недействующим Закона Самарской области от 01.11.2007 года № 115-ГД «Об административных правонарушениях на территории Самарской области».

Заслушав доклад судьи Белова В.И., изложившего обстоятельства дела, доводы кассационной жалобы, объяснения в ее поддержку представителя Самарской Губернской Думы по доверенности ФИО1, мнение прокурора ФИО2, возражавшего против удовлетворения кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Прокуратура Самарской области в интересах неопределенного круга лиц и Российской Федерации обратилась в Самарский областной суд с административным исковым заявлением, в котором просила признать недействующими с момента вступления в законную силу решения суда статью 10.3 Закона Самарской области № 115-ГД «Об административных правонарушениях на территории Самарской области» и части 1, 2, 3 статьи 10.7 указанного Закона в части слов: «организации» и примечание к ней.

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что статей 10.3 Закона Самарской области № 115-ГД установлена административная ответственность для граждан, должностных и юридических лиц за неисполнение устава муниципального образования и (или) правового акта, принятого на местном референдуме (сходе граждан), при этом указанная норма не содержит конкретного указания на действия (бездействие), при совершении которых наступает административная ответственность. Прокурор полагал, что наличие правовой неопределенности влечет произвольное применение данной нормы органами общей административной юрисдикции и нарушает права неопределенного круга лиц, поскольку создает угрозу незаконного применения к ним административных наказаний.

Кроме того, административный истец полагал, что поскольку нормы региональных законов, устанавливающих для руководителей и должностных лиц организаций, независимо от форм собственности и организационно-правовых форм, расположенных на территории муниципальных образований, обязанность предоставить в установленный срок депутату Самарской Губернской Думы, депутату представительного органа местного самоуправления, сведения и документы судом признаны недействующими и не подлежащими применению, статья 10.7 Закона Самарской области № 115-ГД и примечание к ней противоречат статье 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП Российской Федерации), имеющей большую юридическую силу, что нарушает права и интересы неопределенного круга лиц, поскольку создает угрозу незаконного применения к ним административных наказаний.

Решением Самарского областного суда от 29 октября 2019 года иск удовлетворен частично. Постановлено признать недействующей с момента вступления в законную силу решения суда статью 10.3 Закона Самарской области № 115-ГД «Об административных правонарушениях на территории Самарской области».

В удовлетворении остальной части административного иска отказано.

Апелляционным определением Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 12 февраля 2020 года решение Самарского областного суда от 29 октября 2019 года отменено в части отказа в удовлетворении административных исковых требований о признании недействующими с момента вступления в законную силу решения суда частей 1, 2, 3 статьи 10.7 Закона Самарской области № 115-ГД «Об административных правонарушениях на территории Самарской области» в части слова «организации» и примечания к ней.

В отмененной части принято новое решение об удовлетворении административных исковых требований. Признаны недействующими с момента вступления в законную силу решения суда части 1, 2, 3 статьи 10.7 Закона Самарской области № 115-ГД «Об административных правонарушениях на территории Самарской области» в части слова «организации» и примечание к ней.

В оставшейся части решение Самарского областного суда от 29 октября 2019 года оставлено без изменения.

Не согласившись с принятыми актами в части признания недействующими частей 1, 2, 3 статьи 10.7 Закона Самарской области № 115-ГД «Об административных правонарушениях на территории Самарской области» в части слова «организации» и примечания к ней, Самарская Губернская Дума в лице представителя по доверенности Саусина А.В. 20 мая 2020 года через суд первой инстанции обратилась в Шестой кассационный суд общей юрисдикции с кассационной жалобой, в которой просит их отменить в этой части и направить дело на новое рассмотрение в Самарский областной суд.

Давая собственный анализ обстоятельствам дела и нормам законодательства, податель жалобы ссылается на неправильное применение норм материального и процессуального права, указывает, что оспариваемыми судебными актами изменяется установленная законами компетенция законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, представительного органа муниципального образования по реализации принадлежащих в силу прямого действия пункта 1 статьи 153 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджетных полномочий по контролю за исполнением бюджета субъекта Российской Федерации и соответствующих местных бюджетов в виде принимаемых коллегиальными органами решений нормативно-правового характера.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, что согласно части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации не препятствует ее рассмотрению.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В силу частей 2 и 3 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта. Судебный акт подлежит безусловной отмене кассационным судом общей юрисдикции в случаях, указанных в части 1 статьи 310 настоящего Кодекса.

Однако таких нарушений по данному делу допущено не было, апелляционное определение сомнений в законности не вызывает.

Основания и мотивы, по которым суд апелляционной инстанции пришел к поставленным под сомнение выводам, доказательства, принятые судом во внимание, примененные нормы материального права подробно приведены в оспариваемом акте и судебная коллегия суда кассационной инстанции не усматривает оснований считать его неправильным.

Как следует из материалов дела и установлено судами, 1 ноября 2007 года Самарской Губернской Думой принят Закон Самарской области № 115-ГД «Об административных правонарушениях на территории Самарской области».

Указанный Закон опубликован в газете «Волжская коммуна» от 7 ноября 2007 года № 207 (26005) и вступил в законную силу.

23 декабря 2014 года Самарской Губернской Думой принят и 31 декабря 2014 года губернатором Самарской области подписан Закон Самарской области № 148-ГД «О внесении изменений в статью 8 закона Самарской области «О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Самарской области» и статью 10.7 закона Самарской области «Об административных правонарушениях на территории Самарской области», которым в статью 10.7 Закона Самарской области № 115-ГД внесены следующие изменения:

1) часть 1 изложить в следующей редакции:

«1. Непредставление или несоблюдение должностным лицом государственного органа Самарской области, органа местного самоуправления, организации установленных законом сроков предоставления депутату Самарской Губернской Думы, депутату представительного органа местного самоуправления, члену выборного органа местного самоуправления, выборному должностному лицу местного самоуправления, сведений или документов, необходимых для осуществления их полномочий, -

влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей.";

2) часть 4 изложить в следующей редакции:

1. Совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 1 настоящей статьи, лицом, ранее подвергнутым административному наказанию за аналогичное административное правонарушение, -

влечет наложение административного штрафа в размере от тридцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей».

Указанный Закон был надлежащим способ опубликован и вступил в законную силу.

Частично удовлетворяя заявленные требования относительно признания недействующей статьи 10.3 Закона Самарской области № 115-ГД, суд первой инстанции указал, что неопределенность оспариваемого законодательного регулирования ведет к снижению уровня правовых гарантий лиц, привлекаемых к административной ответственности, установленных статьями 1.4 и 1.6 КоАП Российской Федерации.

При этом отказывая в удовлетворении требований в части признания недействующими с момента вступления в законную силу решения суда частей 1, 2, 3 статьи 10.7 Закона Самарской области № 115-ГД в части слова «организации» и примечания к ней, суд исходил из того, что положения статьи 10.7 Закона Самарской области № 115-ГД не соотносятся с актуальной редакцией статей 11 и 14 Закона Самарской области от 7 февраля 2003 года № 4-ГД «О статусе депутата Самарской Губернской Думы», а также указал, что положения законов Самарской области, возлагающих обязанность на должностных лиц организаций по предоставлению ответов, сведений и документов по запросам депутатов, продолжают действовать на момент рассмотрения дела по существу.

Отменяя решение суда первой инстанции в этой части, суд апелляционной инстанции указал, что ограничения прав юридических лиц в части предоставления ответа на обращение регионального или муниципальною депутата возможно лишь на основании федеральною закона, соответственно, административная ответственность за подобные правонарушения не может быть установлена субъектом Российской Федерации.

В силу этого положения статьи 10.7 Закона Самарской области № 115-ГД «Об административных правонарушениях на территории Самарской области» в части предусматривающей административную ответственность должностных лиц организации, расположенных или зарегистрированных на территории Самарской области, противоречат положениям статьи 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, вне зависимости от действия положений Закона Самарской области от 7 февраля 2003 года № 4-ГД «О статусе депутата Самарской Губернской Думы», а также Закона Самарской области от 10 июля 2008 года № 67-ГД «О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Самарской области».

Судебная коллегия Шестого кассационного суда полагает оспариваемые выводы суда апелляционной инстанции правомерными и не находит оснований не согласиться с ними, поскольку они подробно мотивированы со ссылками на установленные обстоятельства, основаны на всестороннем, полном и объективном исследовании имеющихся в деле доказательств, правовая оценка которым дана в соответствии с требованиями Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, а также на правильном применении норм действующего законодательства.

Согласно пункту «н» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.

В силу пункта 1 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» оспаривание нормативного правового акта, а также акта, содержащего разъяснения законодательства и обладающего нормативными свойствами (далее также - акт, обладающий нормативными свойствами), является самостоятельным способом защиты прав и свобод граждан и организаций и осуществляется в соответствии с правилами, предусмотренными главой 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Такое оспаривание производится посредством подачи административного искового заявления, заявления о признании недействующим нормативного правового акта, как не соответствующего федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и в связи с этим не подлежащим применению для регулирования тех или иных общественных отношений, а также посредством подачи административного искового заявления, заявления о признании недействующим акта, обладающего нормативными свойствами, как не соответствующего по своему содержанию действительному смыслу разъясняемых нормативных положений.

Последствием признания судом нормативного правового акта, а также акта, обладающего нормативными свойствами, недействующим является его исключение из системы правового регулирования полностью или в части.

Из содержания статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации следует, что нормативный правовой акт может быть признан судом недействующим полностью или в части, если установлено его противоречие (несоответствие) федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Согласно пунктам 1 и 2 части 1 статьи 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях к ведению субъектов Российской Федерации относится установление законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, а также организация производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации.

Пунктами 3 и 4 части 1 статьи 1.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях к ведению Российской Федерации отнесено установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также установление порядка производства по делам об административных правонарушениях, включая установление мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.

Разграничение компетенции Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в вопросах установления административной ответственности должно исключать возможность привлечения лица к административной ответственности за совершение одного и того же правонарушения по федеральному законодательству и законодательству субъекта Российской Федерации.

Понятия административного правонарушения, вины и ее формы установлены положениями статей 2.1 и 2.2 КоАП Российской Федерации, из системного толкования которых следует, что правовые нормы, предусматривающие административную ответственность за нарушение законов и иных нормативных правовых актов, должны содержать конкретные признаки действия (бездействия), образующие состав административного правонарушения. При этом материальное основание административной ответственности должно быть конкретизировано непосредственно в законе об административных правонарушениях. Данное требование относится к законам и иным нормативным актам, принимаемым субъектом Российской Федерации.

Как установлено в приведенным выше постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50, при проверке содержания оспариваемого акта или его части выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения (абзац первый пункта 35).

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, отраженной в Определении от 1 июня 2010 года № 841-О-П диспозиция, имеющая отсылочный характер, не устанавливает конкретные требования, нарушение или невыполнение которых влекут административную ответственность. В результате в качестве административного деликта по усмотрению уполномоченных должностных лиц может быть квалифицировано любое действие (бездействие) лица или организации, выраженное в том или ином отклонении от установленных региональными нормативными правовыми актами правил поведения, что не исключает такое истолкование и применение приведенного законоположения на практике, при котором оно служит основанием для привлечения к административной ответственности за несоблюдение требований, предусмотренных федеральным законодательством.

Учитывая вышеизложенное, судами обосновано указано, что правовое содержание составов административных правонарушений должно быть сформулировано четко, ясно, определенно и недвусмысленно с тем, чтобы каждый точно знал, какое именно деяние находится под запретом и влечет за собой применение мер государственного принуждения; закон, устанавливающий административную ответственность, не может толковаться при его применении расширительно, то есть как распространяющийся на деяния, прямо им не запрещенные.

Выводы суда апелляционной инстанции о том, что положения статьи 10.7 Закона Самарской области № 115-ГД «Об административных правонарушениях на территории Самарской области», в части предусматривающей административную ответственность должностных лиц организации, расположенных или зарегистрированных на территории Самарской области, противоречат положениям статьи 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, вне зависимости от действия положений Закона Самарской области от 7 февраля 2003 года № 4-ГД «О статусе депутата Самарской Губернской Думы», а также Закона Самарской области от 10 июля 2008 года № 67-ГД «О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Самарской области» являются правомерными.

Судом апелляционной инстанции установлено, что вступившим в законную силу решением Самарского областного суда от 3 октября 2018 года признаны недействующими нормы пункта 2 статьи 11, пункта 1 статьи 14 Закона Самарской области от 7 февраля 2003 года № 4-ГД «О статусе депутата Самарской Губернской Думы», устанавливающие обязанность для руководителей и (или) должностных лиц организаций, расположенных на территории Самарской области, в установленные законом сроки предоставить запрошенную депутатом Самарской области информацию, сведения и документы на запрос или ответ на их обращение, безотлагательно принять депутата Самарской Губернской Думы.

Законом Самарской области от 8 июля 2019 года № 85-ГД «О внесении изменений в статьи 11 и 14 Закона Самарской области «О статусе депутата Самарской Губернской Думы» неправомерно установлены аналогичные обязанности, предусмотренные для руководителей и (или) должностных лиц организаций, полностью или частично финансируемых за счет средств областного бюджета, местного бюджета, либо имеющих льготы по уплате региональных и местных налогов и обязательных платежей, либо имеющих в качестве учредителей органы государственной власти Самарской области, государственные органы Самарской области, органы местного самоуправления муниципальных образований в Самарской области, к которым обратился депутат Думы по вопросам, связанным с его депутатской деятельностью, безотлагательно, но не позднее пяти рабочих дней со дня регистрации обращения депутата Думы, дать ответ на его обращение или представить запрашиваемые им документы, сведения, если обращение депутата Думы не требует дополнительного изучения поставленных в нем вопросов либо проведения соответствующей проверки, и безотлагательно принять депутата Думы, чем преодолено решение Самарского областного суда от 3 октября 2018 года, оставленное без изменения апелляционным определением Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 6 февраля 2019 года № 46-АПГ18-44.

Оценивая соответствие федеральному законодательству положений ранее действовавших пункта 2 статьи 11 и пункта 1 статьи 14 Закона Самарской области от 7 февраля 2003 года № 4-ГД «О статусе депутатов Самарской Губернской Думы», возлагавших обязанности на руководителей организаций, расположенных на территории Самарской области, рассмотреть обращение депутата Самарской Губернской Думы в порядке и сроки, установленные данным региональным законом и безотлагательно принять депутата Самарской Губернской Думы, во вступившем в законную силу решении Самарского областного суда от 3 октября 2018 года, суд сделал вывод о незаконности этих положений.

Данный вывод суда распространяется на все организации, расположенные на территории Самарской области, независимо от объемов и источников финансирования их деятельности, учредителей, предоставленных им налоговых льгот и льгот по уплате других обязательных платежей.

Законом Самарской области от 10 июля 2008 года № 67-ГД «О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления Самарской области» предусмотрены гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Самарской области.

Абзацами 1, 2 части 2 статьи 8 указанного Закона предусмотрена обязанность руководителей и должностных лиц органов государственной власти Самарской области, местного самоуправления, предприятий, учреждений и иных организаций безотлагательно, но не позднее пяти рабочих дней со дня регистрации обращения выборных должностных лиц дать ответ на это обращение и представить запрашиваемые документы и сведения по вопросам, входящим в их компетенцию, если обращение не требует дополнительного изучения поставленных в нем вопросов либо проведения соответствующей проверки.

В случае необходимости проведения в связи с обращением выборного должностного лица дополнительного изучения вопроса или проверки информации, содержащейся в обращении, лица, которым направлено обращение, обязаны сообщить об этом в трехдневный срок со дня регистрации обращения. В этом случае ответ, документы, сведения направляются в срок не позднее 30 дней со дня регистрации обращения.

В связи с противоречием указанных норм регионального закона части 2 статьи 1 и частям 1, 2 статьи 49 Гражданского кодекса Российской Федерации, статье 71 Конституции Российской Федерации, части 1 статьи 1, части 1 статьи 3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» решением Самарского областного суда от 16 июля 2019 года нормы абзацев 1 и 2 части 2 статьи 8 Закона Самарской области № 67-ГД признаны недействующими, с учетом внесенных изменений, в той мере, в какой установленный ими срок и порядок рассмотрения обращений распространяется на руководителей и должностных лиц предприятий, учреждений и иных организаций (апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 20 ноября 2019 года № 46-АПА19-26).

Оценивая оспариваемую норму на соответствие правовым нормам, имеющим большую юридическую силу, руководствуясь положениями пункта "к" части 1 статьи 72, части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации, части 1 статьи 1.1, пункта 1 части 1 статьи 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, подпункта 39 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», суд приходит к выводу, что региональному законодателю делегировано право урегулирования на уровне субъекта федерации вопроса об административной ответственности за нарушения нормативных правовых актов этого региона, муниципальных нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

Таким образом, суд апелляционной инстанции пришел к верному выводу о том, что ограничения прав юридических лиц, в части предоставления ответа на обращение регионального или муниципальною депутата возможно лишь на основании федеральною закона, соответственно, административная ответственность за подобные правонарушения не может быть установлены субъектом Российской Федерации.

С учетом конструкции оспариваемой нормы, очевиден вывод о том, что она вступает в противоречие с нормами, имеющими большую юридическую силу, поскольку имеет целевое назначение в виде установления административной ответственности за совершение правонарушений, поэтому имелись все основания для удовлетворения требований административного иска, который фактически является производным от ранее принятых взаимосвязанных судебных постановлений, о чем суд апелляционной инстанции пришел к верному выводу, согласующемуся с правовыми позициями Верховного Суда Российской Федерации.

Доводы кассационной жалобы о нарушении судом апелляционной норм материального права в связи с неприменением норм статьи 153 Бюджетного кодекса Российской Федерации несостоятельны.

Бюджетный кодекс Российской Федерации устанавливает общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, определяет основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений в Российской Федерации, порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, порядок применения бюджетных мер принуждения.

Правоотношения, связанные с установлением административной ответственности за нарушение требований норм закона субъектов Российской Федерации, устанавливающих статус депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, Бюджетным кодексом Российской Федерации не регулируются.

Решение суда первой инстанции от 29 октября 2019 года отменено в части отказа в признании недействующими частей 1, 2 3 статьи 10.7 Закона Самарской области № 115-ГД и примечания к ней с принятием нового решения, что в силу части 1 статьи 318 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации об обжаловании в суд кассационной инстанции лишь вступивших в законную силу судебных актов свидетельствует об излишнем требовании в кассационной жалобе об отмене в этой части решения суда первой инстанции.

Судебная коллегия кассационного суда констатирует, что суд апелляционной инстанций правильно определил юридически значимые обстоятельства дела, применил закон, подлежащий применению, дал надлежащую правовую оценку совокупности собранных и исследованных в судебных заседаниях доказательств.

Доводы жалобы с иным толкованием положений приведенного выше законодательства не подтверждают неправильного применения судом апелляционной инстанции норм материального или процессуального права, а направлены на переоценку исследованных судами обстоятельств дела, представленных доказательств и сделанных на их основе выводов, что в силу положений статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации не относится к компетенции суда кассационной инстанции.

При этом доводы жалобы лишены бесспорных правовых аргументов, не могут служить основаниями для отмены законного и обоснованного решения суда апелляционной инстанции, который при известной позиции сторон дал им объективную оценку с приведением убедительных мотивов в апелляционном определении.

Руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 12 февраля 2020 года оставить без изменения, кассационную жалобу Самарской Губернской Думы – без удовлетворения.

Председательствующий:

Судьи: