Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по кассационной жалобе Законодательного собрания Красноярского края, поданной через суд первой инстанции 22 июля 2021 года, кассационной жалобе Губернатора Красноярского края, поданной через суд первой инстанции 5 августа 2021 года, на решение Красноярского краевого суда от 19 октября 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 18 мая 2021 года по административному делу № 3а-748/2020 по административному исковому заявлению прокурора Красноярского края о признании недействующим абзаца 1 пункта 4.1 статьи 10 Закона Красноярского края от 10 июля 2007 года № 2-317 «О межбюджетных отношениях в Красноярском крае».

Заслушав доклад судьи Никулиной И.А., представителей заинтересованного лица – Губернатора Красноярского края Старшевой И.С., Закирьян М.С., поддержавших доводы кассационных жалоб, прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Рубана А.В., возражавшего против удовлетворения кассационных жалоб, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции,

установила:

10 июля 2007 года Законодательным Собранием Красноярского края (далее - Законодательное Собрание) принят и 20 июля 2007 года Губернатором Красноярского края подписан Закон Красноярского края № 2-317 «О межбюджетных отношениях в Красноярском крае» (далее - Закон Красноярского края № 2-317).

Согласно абзацу 1 пункта 4.1 статьи 10 данного закона субсидии бюджетам поселений, источником финансового обеспечения которых являются субсидии из краевого бюджета, предоставляются бюджету муниципального района, в состав которого входит данное поселение, для их дальнейшего предоставления бюджету поселения.

Прокурор Красноярского края обратился в Красноярский краевой суд с административным исковым заявлением о признании абзаца 1 пункта 4.1 статьи 10 Закона края № 2-317 недействующим, ссылаясь на его противоречие положениям Бюджетного кодекса Российской Федерации, предусматривающим предоставление субсидий из бюджета субъекта Российской Федерации бюджету поселения не через бюджет муниципального района, а напрямую с заключением с органами местного самоуправления поселения соответствующего соглашения о предоставлении субсидии.

Решением Красноярского краевого суда от 19 октября 2020 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 18 мая 2021 года, требования административного истца удовлетворены, признан недействующим со дня вступления решения суда в законную силу абзац 1 пункта 4.1 статьи 10 Закона Красноярского края от 10 июля 2007 года № 2-317 «О межбюджетных отношениях в Красноярском крае».

В кассационных жалобах Законодательное собрание Красноярского края и Губернатор Красноярского края ставят вопрос об отмене постановленных судебных актов с принятием нового решения об отказе в удовлетворении требований административного истца, указывая на нарушение судами норм материального права.

Заявители, приводя доводы, ранее указанные в апелляционных жалобах, настаивают, что выводы судов о нарушений требований статьи 139 Бюджетного кодекса Российской Федерации положениями оспариваемого абзаца 1 пункта 4.1 статьи 10 Закона Красноярского края № 2-317, предусматривающего предоставление субсидии из краевого бюджета бюджетам поселений через бюджет муниципального района, являются необоснованными, поскольку сделаны исключительно на основе положений статьи 139 Бюджетного кодекса Российской Федерации, без учета особенностей предоставления межбюджетных субсидий, предусмотренных частями 4 и 5 статьи 142 Бюджетного кодекса Российской Федерации, регулирующих вопросы предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов, источником финансового обеспечения которых являются средства бюджета субъекта Российской Федерации.

Считают, что избранный краевым законодателем механизм предоставления субсидий бюджетам муниципальных районов для дальнейшего предоставления бюджетам поселений полностью соответствует нормам федерального законодательства и не может рассматриваться как ограничение бюджетной самостоятельности поселений.

Предоставление из бюджетов муниципальных районов субсидий бюджетам поселений, источником финансового обеспечения которых являются субсидии из бюджета субъекта Российской Федерации, вопреки выводам судов, возможно только при условии осуществления субъектом Российской Федерации правового регулирования, обеспечивающего сохранение целевого назначения субсидии. Оспариваемая норма не обозначает такие трансферты как транзит, а лишь определяет их целевое назначение в соответствии со статьями 139, 142 Бюджетного кодекса Российской Федерации. К тому же условия предоставления субсидий местному бюджету из бюджета субъекта Российской Федерации, предусмотренные статьей 139 Бюджетного кодекса Российской Федерации при предоставлении транзитных субсидий, были соблюдены.

При оценке оспариваемой нормы суды не приняли во внимание, что содержание спорного абзаца 1 пункта 4.1 статьи 10 Закона Красноярского края № 2-317 по существу воспроизводит положения статьи 142 Бюджетного кодекса Российской Федерации, однако дублирование в нормативных правовых актах субъекта Российской Федерации положений федерального законодательства само по себе не может свидетельствовать о незаконности оспариваемого правового акта и не влечет за собой нарушение законных прав и интересов лиц.

Полагают, что оспариваемая норма закона определяет поселение как вид муниципального образования – получателя субсидии в рамках регулирования, установленного статьями 139, 142 Бюджетного кодекса Российской Федерации, а не как конкретное муниципальное образование, расположенное на территории района – получателя целевого межбюджетного трансферта из краевого бюджета. Целью оспариваемого правового регулирования является выделение специального вида субсидии бюджетам районов Красноярского края, используемых в качестве финансового обеспечения бюджетов поселений для решения вопросов местного значения поселенческого уровня.

Считают, что оспариваемая норма закона о межбюджетных отношениях не порождает правовую неопределенность и направлена на соблюдение и реализацию принципа эффективности использования бюджетных средств. Необходимость применения механизма транзитных субсидий обусловлена большим количеством муниципальных образований (569 муниципальных образований, в том числе 508 поселений), входящих в состав края. При этом переход на предоставление субсидий из краевого бюджета напрямую бюджетам поселениям повлечет значительное увеличение сроков доведения субсидий до муниципальных образований, что связано, прежде всего, с организацией и проведением конкурсных процедур, заключением соглашений, сбором и анализом документов, необходимых для предоставления субсидий, отчетности, осуществлением контроля за использованием бюджетных средств.

Судами не учтено, что исходя из буквального содержания оспариваемой нормы, субсидии бюджетам поселений, источником финансового обеспечения которых являются субсидии из краевого бюджета, предоставляются бюджету муниципального района, в состав которого входит данное поселение, для их дальнейшего предоставления бюджету поселения. Данная формулировка со всей определенностью свидетельствует, что краевая субсидия предоставляется первоначально бюджету муниципального района для дальнейшего предоставления бюджету поселения. В связи с этим нельзя согласиться с мнением судов о предоставлении одной и той же субсидии одновременно двум бюджетам (району и поселению), поскольку краевая субсидия предоставляется поэтапно бюджету муниципального района, который впоследствии перечисляет данную субсидию бюджету поселения, входящему в его состав.

Настаивают, что законодатель края, с учетом транспортной, географической, территориальной доступности и удаленности значительной части поселений края от г. Красноярска, особенностей состояния материальной и технической обеспеченности органов местного самоуправления поселений края, избрал в рамках имеющейся у него компетенции такой порядок предоставления субсидий, который полностью соответствует частям 4 и 5 статьи 142 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Относительно доводов кассационных жалоб прокуратурой Красноярского края принесены возражения.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме. В судебное заседание не явились, возражений не представили. На основании статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия находит возможным рассмотрение дела в отсутствие не явившихся лиц.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции пришла к следующим выводам.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ) основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Нарушений такого характера не было допущено судами первой и апелляционной инстанций.

Как следует из материалов дела, Закон края № 2-317 устанавливает порядок и условия предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета Красноярского края, а также общий порядок и условия предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов.

Оспариваемый прокурором Красноярского края абзац 1 пункта 4.1 статьи 10 Закона края № 2-317 регулирует вопросы предоставления субсидий местным бюджетам из краевого бюджета.

Разрешая заявленные по существу требования и удовлетворяя их, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом, с соблюдением установленных законом требований к форме, процедуре принятия и порядку опубликования. По данным основаниям судебные акты в кассационном порядке не обжалуются.

Проверяя оспариваемые положения на соответствие их законодательству большей юридической силы, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что оспариваемая норма Закона Красноярского края № 2-317 противоречит положениям бюджетного законодательства, поскольку предусматривает предоставление субсидии из краевого бюджета бюджетам поселений через бюджет муниципального района, и в данных правоотношениях муниципальный район выступает в качестве третьего лица, что противоречит статье 139 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Приходя к такому выводу, суд первой инстанции исходил из того, что субсидия местному бюджету из бюджета субъекта Российской Федерации имеет целевое назначение - она предоставляется в целях выполнения органами местного самоуправления соответствующего муниципального образования своих полномочий по вопросам местного значения; такая субсидия предоставляется лишь на условиях софинансирования, то есть при обязательном выделении на вышеуказанные цели средств из бюджета данного муниципального образования; одним из условий предоставления субсидии бюджету муниципального образования является заключение соглашения о предоставлении из бюджета субъекта Российской Федерации субсидии бюджету муниципального образования, и за неисполнение предусмотренных данным соглашением обязательств муниципальное образование, бюджету которого предоставлена субсидия, несет ответственность.

Также суд пришел к выводу что содержание положений абзаца 1 пункта 4.1 статьи 10 Закона края № 2-317 порождает правовую неопределенность.

Суд апелляционной инстанции согласился с выводами суда первой инстанции.

Выводы судов являются правильными.

В соответствии с положениями пункта 1 статьи 135, пункта 1 статьи 139, абзаца 6 статьи 142, пункта 1 статьи 142.3 Бюджетного кодекса Российской Федерации под субсидиями местным бюджетам понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые из бюджета субъекта Российской Федерации или из местного бюджета бюджетам муниципальных образований в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения.

В силу абзацев 10 - 12 части 1 статьи 8 названного кодекса предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации, установление порядка и условий предоставления таких межбюджетных трансфертов, а также установление общего порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов относятся к бюджетным полномочиям субъекта Российской Федерации.

Абзацем 3 пункта 3 статьи 139 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что условием предоставления субсидии из бюджета субъекта Российской Федерации бюджету муниципального образования является наличие в бюджете муниципального образования (сводной бюджетной росписи местного бюджета) бюджетных ассигнований на исполнение расходных обязательств муниципального образования, в целях софинансирования которых предоставляется субсидия, в объеме, необходимом для их исполнения, а также заключение соглашения о предоставлении из бюджета субъекта Российской Федерации субсидии бюджету муниципального образования, предусматривающего обязательства муниципального образования по исполнению расходных обязательств, в целях софинансирования которых предоставляется субсидия, и ответственность за неисполнение предусмотренных указанным соглашением обязательств.

В соответствие с пунктом 4 статьи 139 Бюджетного кодекса Российской Федерации, распределение субсидий местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации между муниципальными образованиями утверждается законом субъекта Российской Федерации о бюджете на очередной финансовый год и плановый период, а их распределение на конкурсной основе утверждается законом субъекта Российской Федерации о бюджете на очередной финансовый год и плановый период и (или) принятыми в соответствии с ним актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 15 и статьи 31 Бюджетного кодекса Российской Федерации, каждое муниципальное образование (включая поселение) имеет собственный бюджет и самостоятельно, через свои органы, осуществляет бюджетный процесс, за исключением случаев, предусмотренных данным кодексом.

Таким образом, судебные инстанции правомерно исходили из того, что субсидия из бюджета субъекта Российской Федерации местному бюджету, в том числе бюджету поселения, должна поступать непосредственно в бюджет того муниципального образования, которому она адресована.

С учетом изложенного, оценивая оспариваемые положения абзаца 1 пункта 4.1 статьи 10 Закона Красноярского края № 2-317, судебные инстанции пришли к обоснованным выводам о том, что такое правовое регулирование не соответствует закрепленному в статье 31 Бюджетного кодекса Российской Федерации принципу самостоятельности бюджетов, поскольку, устанавливая предоставление субсидии из краевого бюджета бюджетам поселений через бюджет муниципального района, возлагает на органы местного самоуправления муниципального района не предусмотренные данным кодексом обязанности, касающиеся правоотношений других участников бюджетного процесса (органов государственной власти Красноярского края и органов местного самоуправления поселений), в которых муниципальный район выступает в качестве третьего лица, что не предусмотрено статьей 139 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Доводы кассаторов об обратном основаны на неверном толковании норм права и правильных выводов судов не опровергают.

Утверждения кассаторов о том, что спорный порядок предоставления субсидий полностью соответствует частям 4 и 5 статьи 142 Бюджетного кодекса Российской Федерации являются несостоятельными, поскольку положения частей 4 и 5 статьи 142 Бюджетного кодекса Российской Федерации не предусматривают возможности осуществления муниципальным районом транзитных платежей из краевого бюджета в бюджеты поселений, кроме того, части 4 и 5 статьи 142 Бюджетного кодекса Российской Федерации и статья 139 Бюджетного кодекса Российской Федерации регулируют разные сферы бюджетных правоотношений.

Вопреки мнению авторов жалоб, к спорным правоотношениям не применяются положения статьи 132 Бюджетного кодекса Российской федерации, предусматривающие возможность предоставления «транзитных» межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, поскольку порядок предоставления субсидий, предусмотренных статьей 132 Бюджетного кодекса Российской Федерации, не идентичен порядку предоставления субсидий, предусмотренной статьей 139 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Является ошибочной и не влияет на законность оспариваемых судебных актов позиция кассаторов о возможности применения к спорным правоотношениям, регулируемым статьей 139 Бюджетного кодекса Российской Федерации, аналогии «транзитного» характера субсидии, предоставляемой в порядке статьи 132 Бюджетного кодекса Российской Федерации, так как указанными нормами закона установлены различные порядки предоставления субсидий и ни одним из них не предусмотрен транзитный характер их получения.

Ссылки кассаторов на транспортную, географическую, территориальную доступность и удаленность значительной части поселений края от г. Красноярска, особенности состояния материальной и технической обеспеченности их органов местного самоуправления, и связанные с этим затруднения в организации работы по своевременному доведению бюджетных средств до поселений являются несостоятельными и не влекут отмену законных и обоснованных судебных актов.

Соответствующие доводы были предметом подробного изучения и оценки судебных инстанций, и обоснованно отклонены по мотивам, приведенным в оспариваемых судебных постановлениях.

Иное толкование кассаторами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации, а также иная оценка обстоятельств спора, не свидетельствуют о неправильном применении судами норм права.

Доводам кассационных жалоб об отсутствии неопределенности в содержании оспариваемого нормативного правового акта судебными инстанциями также дана надлежащая правовая оценка, не согласиться с которой у суда кассационной инстанции нет оснований. Суды, приходя к выводу о правовой неопределенности спорной нормы, с учетом разъяснений пункта 35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», правомерно исходили из того, что содержание положений абзаца 1 пункта 4.1 статьи 10 Закона Красноярского края № 2-317 вызывает неоднозначное толкование, порождает правовую неопределенность, которая не позволяет признать эти положения соответствующими законодательству, имеющему большую юридическую силу.

Доводы жалоб направлены на оспаривание обоснованности выводов судов об установленных обстоятельствах, иное толкование норм права, и не могут служить предусмотренными статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены судебных актов, поскольку суд кассационной инстанции в силу своей компетенции, установленной положениями статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, при рассмотрении жалобы должен исходить из признанных установленными судами первой и апелляционной инстанций фактических обстоятельств дела, проверять лишь правильность применения и толкования норм материального и процессуального права судами первой и апелляционной инстанций при разрешении дела, и правом переоценки доказательств не наделен.

Проверив правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалоб, Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции не установила оснований для отмены оспариваемых судебных постановлений в кассационном порядке, в связи с чем кассационные жалобы удовлетворению не подлежат.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,

определила:

решение Красноярского краевого суда от 19 октября 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 18 мая 2021 года оставить без изменения, кассационные жалобы – без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в сроки и в порядке, предусмотренные статьями 318, 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 24 сентября 2021 г.

Председательствующий

Судьи