Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием систем видео-конференц-связи кассационное представление прокуратуры Республики Бурятия, поданную через суд первой инстанции 25 июля 2022 г., на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 17 февраля 2022 г.

по административному делу № 3а-62/2021 по административному исковому заявлению заместителя прокурора Республики Бурятия о признании недействующими постановлений Правительства Республики Бурятия о внесении изменений в постановление Правительства Республики Бурятия от 16 октября 2017 г. № 502 «Об утверждении нормативов накопления твердых коммунальных отходов на территории Республики Бурятия».

Заслушав доклад судьи Восьмого кассационного суда общей юрисдикции Пушкаревой Н.В., объяснения прокурора пятого отдела (апелляционно - кассационного) (с дислокацией в г. Кемерово, г. Новосибирске, г. Челябинске) апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Кадошникова С.О., поддержавшего доводы кассационного представления, возражения Ласой Л.И., представляющей интересы Министерства природных ресурсов и экологии Республики Бурятия, Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции,

установила:

Правительством Республики Бурятия принято постановление от 16 октября 2017 г. № 502 «Об утверждении нормативов накопления твердых коммунальных отходов на территории Республики Бурятия» (далее – Постановление № 502), которым утверждены нормативы накопления твердых коммунальных отходов (далее – ТКО) в год для категорий объектов в количественных показателях объема на одну расчетную единицу.

Постановлением Правительства Республики Бурятия от 20 мая 2020 г. № 285 (далее – Постановление № 285) в Постановление № 502 внесены изменения: утверждены нормативы накопления ТКО в год для категорий объектов в количественных показателях массы и объема на одну расчетную единицу.

Постановлением Правительства Республики Бурятия от 10 декабря 2020 г. № 733 (далее – Постановление № 733) в Постановление № 502 внесены изменения: утверждены нормативы накопления ТКО в год для категорий объектов «парикмахерские, косметические салоны, салоны красоты», «кладбища» в количественных показателях массы и объема на одну расчетную единицу; в отношении категории объектов «бани, сауны» изменена расчетная единица с «1 место» на «1 кв. метр общей площади».

Заместитель прокурора Республики Бурятия обратился в суд с административным исковым заявлением (с учетом уточнения требований) о признании недействующими постановление Правительства Республики Бурятия от 20 мая 2020 г. № 285 «О внесении изменений в постановление Правительства Республики Бурятия от 16 октября 2017 г. № 502 «Об утверждении нормативов накопления твердых коммунальных отходов на территории Республики Бурятия», постановление Правительства Республики Бурятия от 10 декабря 2020 г. № 733 «О внесении изменений в постановление Правительства Республики Бурятия от 16 октября 2017 г. № 502 «Об утверждении нормативов накопления твердых коммунальных отходов на территории Республики Бурятия», возложении на Правительство Республики Бурятия обязанность принять нормативы ТКО на территории Республики Бурятия в срок до 31 декабря 2022 г.

В обоснование заявленных требований прокурор указал на нарушение процедуры принятия нормативного правового акта, в частности положений статьи 5 Федерального закона от 24 июня 1998 г. № 86-ФЗ «Об отходах производства и потребления», нарушений пункта 6 Постановления Правительства Российской Федерации от 25 декабря 2019 г. № 1815, выразившееся в том, что Министерство природных ресурсов Республики Бурятия, Правительство Республики Бурятия при внесении изменений в Постановление № 502 не направили в установленные сроки российскому экологическому оператору обращение со сведениями о нормативах, подлежащих установлению с приложением копий документов, подтверждающих замеры. Кроме того, прокурором указано на допущенные многочисленные нарушения при проведении замеров отходов (смешивание отходов объектов различных категорий, невозможность идентификации контейнеров, поскольку в паспортах объектов общественного назначения отсутствуют сведения о контейнерах, их объемах, количестве и другие нарушения).

Решением Верховного Суда Республики Бурятия от 9 сентября 2021 г., оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 17 февраля 2022 г., административное исковое заявление удовлетворено, постановление Правительства Республики Бурятия от 20 мая 2020 г. № 285 «О внесении изменений в постановление Правительства Республики Бурятия от 16 октября 2017 г. № 502 «Об утверждении нормативов накопления твердых коммунальных отходов на территории Республики Бурятия»; постановление Правительства Республики Бурятия от 10 декабря 2020 г. № 733 «О внесении изменений в постановление Правительства Республики Бурятия от 16 октября 2017 г. № 502 «Об утверждении нормативов накопления твердых коммунальных отходов на территории Республики Бурятия» признаны недействующими со дня вступления решения суда в законную силу. На Правительство Республики Бурятия возложена обязанность принять в срок до 31 декабря 2022 г. нормативный правовой акт, заменяющий признанные недействующими Постановления Правительства Республики Бурятия.

В кассационном представлении заявитель просит изменить апелляционное определение в оспариваемой части и исключить из мотивировочной части вывод о несущественности нарушения процедуры принятия оспариваемых нормативных правовых актов, полагая указанные выводы ошибочными и не соответствующими обстоятельствам дела. Указывает, что в процедуру принятия нормативного правового акта, утверждающего нормативы накопления твердых коммунальных отходов, включено обязательное требование закона о направлении соответствующего заявления российскому экологическому оператору. При этом определяющим для соблюдения процедуры принятия правового акта данной категории, является сам факт направления последнему соответствующего обращения с приложением копий необходимых документов. То обстоятельство, что результаты экспертизы экологического оператора носят рекомендательный характер не отменяет обязательности требований закона о соблюдении данной процедуры как необходимого этапа принятия нормативного правового акта. Ненаправление уполномоченным органом обращения экологическому оператору означает полное несоблюдение установленного специального порядка (процедуры) и не может быть квалифицировано как несущественное нарушение.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме. В судебное заседание не явились. На основании статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции находит возможным рассмотрение дела в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции в пределах доводов кассационной жалобы пришла к следующим выводам.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Такие нарушения допущены по настоящему делу.

Разрешая заявленные по существу требования, суд первой инстанции, исследовав и оценив в порядке статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации представленные в материалы дела доказательства в их совокупности и взаимосвязи, исходя из фактических обстоятельств дела, руководствуясь положениями пункта «д» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, пункта 1 статьи 2, пункта 2 статьи 24.10 Федерального закона от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», пункта 14 статьи 4 Закона Республики Бурятия «Об отходах производства и потребления в Республике Бурятия», пришел к выводу, что оспариваемые Постановления № 285 и № 733 приняты уполномоченным органом – Правительством Республики Бурятия в пределах компетенции с соблюдением формы его принятия и порядка опубликования.

Проанализировав соответствие оспариваемых постановлений содержанию нормативных правовых актов имеющих большую юридическую силу, суд, руководствуясь пунктами 3 и 4 статьи 24.10 Федерального закона от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», пунктов 2, 4-12, 19-20 Правил определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 4 апреля 2016 г. № 269, пунктов 3, 6 Методических рекомендаций по вопросам, связанным с определением нормативов накопления твердых коммунальных отходов, утвержденных Приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 28 июля 2016 г. № 524/пр, пришел к выводу о нарушении процедуры определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов, предусмотренной законом по отдельным категориям объектов, сбора первичных сведений о массе и объеме твердых коммунальных отходов, в том числе в части допущения смешивания отходов объектов различных категорий, периодичности осуществления замеров, что повлекло недостоверность произведённых расчетов определения нормативов, их экономическую обоснованность.

Кроме того, суд отметил, что в нарушение статьи 5, пункта 2 статьи 24.14 Федерального закона от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», пунктов 6-9 Правил направления субъектам Российской Федерации и рассмотрения ими рекомендаций российского экологического оператора при утверждении или корректировке региональной программы в области обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами, а также при установлении или корректировке нормативов накопления твердых коммунальных отходов, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 25 декабря 2019 г. № 1815, Правительство Республики Бурятия при принятии оспариваемых нормативных правовых актов не направило необходимую информации для дачи рекомендаций российскому экологическому оператору, что повлекло нарушение процедуры принятия.

Суд апелляционной инстанции, проверяя законность обжалуемого судебного акта согласился с выводами суда первой инстанции об удовлетворении требований, указав на ошибочность выводов суда о существенности нарушения процедуры принятия оспариваемых нормативных правовых актов, поскольку исходя из содержания Правил № 1815 результаты экспертизы российского экологического оператора носят рекомендательных характер и не являются обязательными, в связи с чем ненаправление обращения российскому экологическому оператору не может служить основанием для признания таких актов незаконными.

Вместе с тем, судом апелляционной инстанции не было учтено следующее.

Согласно Указу Президента Российской Федерации от 14 января 2019 г. № 8 «О создании публично-правовой компании по формированию комплексной системы обращения с твердыми коммунальными отходами «Российский экологический оператор» данная публично-правовая компания по формированию комплексной системы обращения с твердыми коммунальными отходами в пределах предоставленных полномочий участвует в пределах своей компетенции в координации деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по реализации норм законодательства Российской Федерации в области обращения с твердыми коммунальными отходами, в том числе осуществляет подготовку предложений по совершенствованию законодательства Российской Федерации в области обращения с твердыми коммунальными отходами, участвует в разработке проектов нормативных правовых актов в указанной области.

В соответствии со статьей 5 и пунктом 2 статьи 24.14 Федерального закона от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» российский экологический оператор в порядке, установленном Правительством Российской Федерации проводит экспертизу и готовит рекомендации при утверждении или корректировке региональной программы в области обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами, территориальной схемы обращения с отходами, а также при установлении или корректировке нормативов накопления твердых коммунальных отходов, планировании расходов в области обращения с твердыми коммунальными отходами.

Реализация данной функции обусловлена необходимостью осуществления государственного контроля) (надзора) в области регулирования тарифов в сфере обращения с твердыми коммунальными отходами и является необходимой стадией в процедуре принятия нормативных правовых актов в данной сфере.

Согласно пункту 6 Правил направления субъектам Российской Федерации и рассмотрения ими рекомендаций российского экологического оператора при утверждении или корректировке региональной программы в области обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами, а также при установлении или корректировке нормативов накопления твердых коммунальных отходов, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 25 декабря 2019 г. № 1815 при установлении и корректировке нормативов орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченный высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации на установление нормативов, или орган местного самоуправления поселений или городских округов (в случае наделения их соответствующими полномочиями законом субъекта Российской Федерации) (далее - орган, уполномоченный на установление нормативов) направляет обращение, содержащее сведения о нормативах, подлежащих установлению или корректировке, сведения о результатах замеров отходов и произведенных на их основе расчетах по определению нормативов, проведенных в соответствии с Правилами определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 4 апреля 2016 г. № 269 «Об определении нормативов накопления твердых коммунальных отходов», оператору для получения рекомендаций (далее - обращение при установлении нормативов) в срок не менее чем за 30 рабочих дней до предполагаемой даты установления указанных нормативов. К обращению при установлении нормативов должны быть приложены копии документов, подтверждающих проведение замеров. Результаты проведённой экспертизы оформляются в виде рекомендаций оператора, направляются в орган, уполномоченный на установление нормативов, который обязан предоставить оператору информацию об учете или мотивированную позицию об отказе в учете предложений оператора, с таблицей разногласий по неучтенным предложениям (пункты 8-9).

Учитывая приведённое выше правовое регулирование, выводы суда первой инстанции о нарушении административным ответчиком процедуры принятия оспариваемых нормативных актов ввиду ненаправлении обращения, содержащего сведения о подлежащих установлению нормативов являются правильными.

При таких обстоятельствах апелляционное определение подлежит изменению с исключением выводов об отсутствии нарушения процедуры принятия нормативных правовых актов.

На основании изложенного, руководствуясь 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 17 февраля 2022 г. изменить. Исключить из мотивировочной части апелляционного определения выводы о том, что ненаправление Правительством Республики Бурятия при внесении изменений в нормативы накопления твердых коммунальных отходов обращения, содержащего сведения о нормативах, подлежащих корректировке, сведений о результатах замеров отходов и произведённых на их основе расчетах по определению нормативов, не повлекло нарушение процедуры принятия оспариваемых нормативных правовых актов, ввиду рекомендательного характера результатов экспертизы российского экологического оператора.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке и в срок, предусмотренные статьями 318, 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 5 октября 2022 г.

Председательствующий

Судьи