Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу административного истца Куликова А.Н. (направленную почтовым отправлением в суд первой инстанции ДД.ММ.ГГГГ, поступившую в суд первой инстанции ДД.ММ.ГГГГ) на решение Центрального районного суда города Твери от 22 октября 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Тверского областного суда от 17 февраля 2021 года, вынесенные по административному делу № по административному исковому заявлению Куликова А.Н. к администрации города Твери, Главе города Твери, Министерству транспорта Тверской области и Министру транспорта Тверской области о признании действий (бездействия) незаконным.

Заслушав доклад судьи Склярука С.А., судебная коллегия по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Куликов А.Н. обратился в суд с административным исковым заявлением к административным ответчикам о признании действий по ликвидации троллейбусного движения и бездействия по непринятию мер по проведению ремонта троллейбусной инфраструктуры незаконными, возложении обязанности по принятию незамедлительных мер по восстановлению инфраструктуры общественного транспорта, в том числе троллейбусного движения, в соответствии с Генеральным планом города Твери и Концепцией развития городского пассажирского транспорта города Твери до ДД.ММ.ГГГГ.

Заявленные административные исковые требования были мотивированы тем, что с ДД.ММ.ГГГГ в г. Твери было полностью закрыто троллейбусное движение. Закрытие троллейбусного движения связано с тем, что административными ответчиками со второй половины ДД.ММ.ГГГГ по настоящее время не принималось никаких мер по ремонту инфраструктуры троллейбусного движения. Обязанность по организации деятельности, направленной на обеспечение населения г. Твери муниципальным общественным транспортом, возложена на административных ответчиков, однако ими никаких мер по организации работы своих подчиненных не принимаются, до настоящего времени троллейбусная инфраструктура не отремонтирована. В этой связи административный истец полагал незаконными действия (бездействие) административных ответчиков, выразившиеся в длительном, фактическом непринятие мер по ремонту трамвайных путей и по возобновлению трамвайного движения, а также уничтожению троллейбусного движения, противоречащему Генеральному плану города Концепции развития городского пассажирского транспорта г. Твери до ДД.ММ.ГГГГ, нарушающими его конституционные права, в том числе на достойную жизнь, на свободу передвижения, на комфортную окружающую среду.

Решением Центрального районного суда г. Твери от 22 октября 2020 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Тверского областного суда от 17 февраля 2021 года, Куликову А.Н. отказано в удовлетворении заявленных административных исковых требований.

В поданной во Второй кассационный суд общей юрисдикции кассационной жалобе административный истец Куликов А.Н. ставит вопрос об отмене решения Центрального районного суда г. Твери от 22 октября 2020 года и апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Тверского областного суда от 17 февраля 2021 года, с направлением административного дела на новое рассмотрение в ином составе суда.

В обоснование кассационной жалобы им приведены доводы о том, что судами нижестоящих судебных инстанций были неправильно определены обстоятельства, имеющие значение для дела, выводы судов не соответствуют фактическим обстоятельствам дела, по делу судами неправильно применены нормы материального права, регулирующие соответствующие правоотношения, а также нормы процессуального права.

Лица, участвующие в деле, в судебное заседание суда кассационной инстанции не явились, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в связи с чем, судебная коллегия определила рассмотреть дело в их отсутствии.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия приходит к выводу об отсутствии правовых оснований для удовлетворения кассационной жалобы, в связи со следующим.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее по тексту КАС РФ) основанием для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Судебный акт подлежит безусловной отмене кассационным судом общей юрисдикции в случаях, указанных в части 1 статьи 310 данного Кодекса (часть 3 статьи 328 КАС РФ).

При рассмотрении данного дела таких нарушений судами не допущено.

Так, правовое регулирование вопросов организации регулярных перевозок пассажиров и багажа наземным автомобильным и электрическим транспортом на территории г. Твери осуществляется, в том числе, в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральным законом от 13 июля 2015 года № 220-ФЗ «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», Законом Тверской области от 4 февраля 2016 года № 8-ЗО «Об отдельных вопросах организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом в Тверской области», Законом Тверской области от 23 июля 2019 года № 45-ЗО «Об отдельных вопросах организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом на территории города Твери и Тверской области».

Закон Тверской области от 23 июля 2019 года № 45-ЗО «Об отдельных вопросах организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом на территории города Твери и Тверской области и городским наземным электрическим транспортом на территории города Твери» регулирует отношения, связанные с перераспределением отдельных полномочий по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом между органами местного самоуправления городского округа город Тверь и муниципального образования Тверской области «Калининский район» и органами государственной власти Тверской области и по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа городским наземным электрическим транспортом между органами местного самоуправления городского округа город Тверь и органами государственной власти Тверской области (далее - регулярные перевозки) по муниципальным маршрутам регулярных перевозок, а также отношения, связанные с прекращением осуществления органами местного самоуправления городского округа город Тверь отдельных государственных полномочий Тверской области по организации регулярных перевозок по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок в Тверской области.

Согласно статье 3 Закона Тверской области от 23 июля 2019 года № 45-ЗО полномочия по организации регулярных перевозок, указанные в части 1 статьи 2 данного Закона, осуществляются Правительством Тверской области непосредственно или через уполномоченные им исполнительные органы государственной власти Тверской области либо подведомственные им государственные казенные учреждения Тверской области.

В соответствии с Положением о Министерстве транспорта Тверской области, утвежденном постановлением Правительства Тверской области от 18 октября 2011 г. № 74-пп, Министерство транспорта Тверской области является областным исполнительным органом государственной власти Тверской области, осуществляющим на территории Тверской области исполнительно распорядительную деятельность в сферах транспорта и дорожной деятельности.

До 1 января 2020 года полномочия по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом осуществлялись администрацией г. Твери в лице Департамента дорожного хозяйства, благоустройства и транспорта администрации г. Твери.

Данные отдельные государственные полномочия Тверской области были переданы органам местного самоуправления в соответствии с Законом Тверской области от 24 июля 2012 года № 75-ЗО «О наделении органов местного самоуправления Тверской области отдельными государственными полномочиями Тверской области по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок в Тверской области».

При рассмотрении дела судом первой инстанции установлено, что постановлением администрации города Твери от 19 августа 2016 года № 1409 был утвержден реестр муниципальных маршрутов регулярных перевозок города, включающий в себя 33 маршрута, из них 5 маршрутов, осуществляемых троллейбусом, а именно: маршрут №, наименование маршрута регулярных перевозок в виде наименований начального остановочного пункта и конечного остановочного пункта по маршруту регулярных перевозок - «<данные изъяты>», маршрут № - «<данные изъяты>», маршрут № - «<данные изъяты>», маршрут № «<данные изъяты>», маршрут № - «<данные изъяты>».

Иных троллейбусных маршрутов реестром предусмотрено не было.

В постановлении администрации города Твери от 27 октября 2014 года № 1370 «Об утверждении муниципальной программы города Твери «Дорожное хозяйство и общественный транспорт города Твери» на 2015 - 2020 годы» отмечалось, что в настоящее время социально-экономическое развитие города Твери во многом сдерживается из-за отставания в развитии автомобильных магистралей в составе междугородных транспортных коридоров, неудовлетворительного состояния дорожной сети, высокой степени износа значительной части дорог и искусственных сооружений. К наиболее актуальным проблемам дорожного хозяйства города Твери относятся неудовлетворительное транспортно-эксплуатационное состояние и высокая степень износа сети автомобильных дорог общего пользования и искусственных сооружений на них, отставание в развитии дорожной сети от потребностей экономики и населения города. Более 60 % автомобильных дорог и искусственных сооружений имеют высокую степень износа, нуждаются в капитальном ремонте или ремонте, не отвечают нормативным требованиям к транспортно-эксплуатационным показателям, имеют просроченные межремонтные сроки. В городе Твери отмечается недостаточность финансовых ресурсов для обеспечения нормативного транспортно-эксплуатационного состояния дорожной сети. Состояние и функционирование городского пассажирского транспорта общего пользования характеризуются рядом серьезных недостатков и негативных тенденций, для устранения которых необходимо решить определенный объем задач и требуются значительные объемы капиталовложений. В результате объем перевозок муниципальным транспортом снизился, ухудшились экологические и технические характеристики автобусов, трамваев и троллейбусов. Ограниченность финансирования транспортных предприятий потребовала сконцентрировать все средства для обеспечения работы подвижного состава и исключить затраты на обновление и пополнение парка, развитие производственной базы и социальной сферы. В целях обеспечения стабильного финансового состояния муниципальных предприятий городского общественного транспорта необходимо усиление государственной поддержки.

С 1 января 2020 года прекращено осуществление органами местного самоуправления городского округа город Тверь полномочий по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок в Тверской области, в связи с наступлением обстоятельств, при которых отдельные государственные полномочия могут быть осуществлены наиболее эффективно органами государственной власти Тверской области (ст. 4 Закона Тверской области от 23 июля 2019 года № 45-ЗО).

В связи с изданием постановления администрации города Твери от 16 апреля 2020 года № 552 постановление администрации города Твери от 19 августа 2016 № 1409 об утверждении реестра муниципальных маршрутов регулярных перевозок города утратило силу.

При формировании реестра маршрутов, включающего не только троллейбусные, но и маршруты иных видов общественного транспорта согласно статье 2 Закона Тверской области от 4 февраля 2016 года № 8-ЗО должны обеспечиваться безопасность дорожного движения при осуществлении регулярных перевозок, качество регулярных перевозок, доступность и гарантированность транспортных услуг для населения в части регулярных перевозок.

В настоящее время троллейбусное движение закрыто, поскольку состояние путей города не отвечает нормативным требованиям и безопасности перевозок.

Так, согласно письменным возражениям административного ответчика - Министерства транспорта Тверской области, контактная сеть троллейбуса в городе Твери была спроектирована и смонтирована в период с 1968 года по 1995 год; за время эксплуатации капитальный ремонт составных элементов контактной сети не производился; имела место изношенность контактного провода; опоры контактной сети на отдельных участках в результате длительной эксплуатации частично разрушены и требуют замены, оборудование тяговых подстанций требует капитального ремонта; 83 % подвижного состава троллейбусов на 1 апреля 2020 года эксплуатировалось с полным амортизационным износом.

Постановлением Правительства Тверской области от 13 февраля 2020 года № 56-пп «О государственной программе Тверской области «Развитие транспортного комплекса и дорожного хозяйства Тверской области» на 2020 - 2028 годы» предусмотрено, что Министерством транспорта Тверской области (главным администратором программы) проводится работа по внедрению с 2020 года новой модели управления и организации пассажирских перевозок автомобильным транспортом (далее - Модель). На первом этапе оптимизируется работа системы общественного транспорта города Твери и Калининского района Тверской области - Тверской агломерации.

Все маршруты подлежат переводу на регулируемый тариф, т.е. с предоставлением всех льгот на проезд, денежные средства от оплаты за проезд будут поступать в бюджет Тверской области, а оплата перевозчику будет производиться за выполненную транспортную работу.

В рамках новой модели предусмотрены оптимизация маршрутной сети, замена подвижного состава на новые современные автобусы большого и среднего класса (90 %), внедрение системы безналичной оплаты проезда с применением абонементного меню, которое позволит гражданам экономить на поездках до 40 %, а также установление дополнительных мер безопасности пассажирских перевозок и контроля над ними.

На территории г. Твери и Калининского района действует 41 маршрут пассажирских перевозок, обслуживание которых осуществляется новыми автобусами большого и среднего класса, экологического стандарта «Евро-5», брендированных в едином стиле, оснащенных оборудованием для перевозки маломобильных граждан, системой климат-контроля, приборами навигации, видеонаблюдением, электронными информационными табло, системой безналичной оплаты проезда.

Приказом ГУ РЭК Тверской области от 19 декабря 2019 года № 344-нп установлен единый предельный тариф на перевозки пассажиров автомобильным транспортом общего пользования с посадкой и высадкой пассажиров только в установленных остановочных пунктах по маршруту регулярных перевозок в городском сообщении в муниципальном образовании Тверской области городской округ город Тверь в размере <данные изъяты> руб. за одну поездку.

В данном размере плата взимается при оплате проезда наличными денежными средствами. Также на всех маршрутах новой модели действует льготный проезд для граждан, которые ранее пользовались единым социальным проездным билетом.

Постановлением Правительства Тверской области от 24 декабря 2019 года № 530-пп «О социальной карте жителя Тверской области» утвержден Порядок предоставления льготного проезда гражданам с использованием электронной карты «Социальная карта жителя Тверской области», электронной банковской карты», определяющий категории граждан, имеющих право на предоставление льготного проезда на автомобильном пассажирском транспорте общего пользования (за исключением легкового такси) в городском и пригородном сообщении с использованием электронной карты «Социальная карта жителя Тверской области», электронной банковской карты; условия и порядок предоставления льготного проезда с использованием электронной карты; последовательность процедур в целях организации льготного проезда с использованием электронной карты.

Обращаясь в суд с административным иском, административный истец ссылался на несоответствие оспариваемых действий, бездействия административных ответчиков Генеральному плану города Твери, Концепции развития пассажирского транспорта города Твери до 2020 года.

Положениями п. 2.3.7 Генерального плана города Твери предусмотрено, что общественный транспорт представлен троллейбусом, трамваем, автобусами большой и средней вместимости, автобусами малой вместительности (маршрутное такси) и легковыми таксомоторами.

Мероприятия по территориальному планированию в генеральном плане по последовательности их выполнения разделены на три проектных этапа: I этап - до 2029 года - 1 очередь; II этап - до 2039 года - расчетный срок; III этап - до 2050 года - перспектива (за расчетный срок).

В соответствии со статьей 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральный план поселения является документом территориального планирования муниципальных образований.

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9 ГрК РФ).

Однако генеральный план как документ долгосрочного планирования, определяя назначение территорий исходя из планов развития городского округа в целом, может не соответствовать ее фактическому использованию и допускать ее потенциальное изменение. Генеральным планом муниципального образования определяется стратегия градостроительного развития, планирование территории направлено не на фиксацию существующего положения, а на развитие территории, то есть на ее возможное изменение в будущем.

В этой связи суд первой инстанции при разрешении возникшего административного спора пришел к выводу о том, что Генеральный план города Твери не является тем нормативным актом, на основании которого в рамках настоящего административного дела судебным решением на административных ответчиков может быть возложена обязанность по восстановлению троллейбусного движения.

Концепция развития пассажирского транспорта города Твери до 2020 года, на которую административный истец ссылался в обоснование заявленных требований, была представлена администрацией г. Твери 11 июня 2014 года на рассмотрение Тверской городской Думы, которой принято решение опубликовать полученные материалы на сайте Тверской городской Думы для дальнейшего общественного обсуждения.

Концепция направлена на создание условий, обеспечивающих удовлетворение спроса населения города Твери на пассажирские перевозки, организацию транспортного обслуживания, соответствующего требованиям безопасности и качества. Целью концепции являлось определение основных направлений дальнейшего развития пассажирских перевозок городским транспортом на территории г. Твери. Предусматривалось, что реализация Концепции возможна при условии достаточного финансирования из бюджетов всех уровней и привлечения инвестиций частных лиц и организаций.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции посчитал, что Концепция развития пассажирского транспорта города Твери также не содержит правовых норм, устанавливающих полномочия административных ответчиков, и возлагающих на них обязанности по исполнению нормативно-правовых требований.

Также основываясь на разъяснениях, приведенных в пункте 62 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации, от 27 сентября 2016 года № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации», суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении заявленных административным истцом требований, посчитал, что объем конкретных мероприятий, направленных на выполнение полномочий по организации регулярных перевозок пассажиров, определяется уполномоченным органом самостоятельно в соответствии с требованиями нормативных актов.

При этом суд указал, что административными ответчиками в рамках предоставленных им полномочий в соответствии с требованиями действующего законодательства, Генеральным планом города Твери, государственными и муниципальными программами, концепцией и стратегией развития транспортного сообщения созданы условия для предоставления транспортных услуг населению, организовано транспортное обслуживание населения. В рамках проводимых мероприятий по внедрению новой модели пассажирских перевозок в городе Твери административным истцом не утрачена возможность передвигаться по городу на общественном транспорте. Нарушений заявленных прав административного истца, в том числе его конституционного права на свободу передвижения, указанными в административном иске и оспариваемыми действиями и бездействием административных ответчиков не установлено.

При этом судом указано, что желание административного истца пользоваться исключительно таким видом общественного транспорта как троллейбус, не свидетельствует о допущенных административными ответчиками нарушениях в сфере транспортного обслуживания населения и не является безусловным основанием для возложения на них обязанности исполнить заявленные в просительной части иска действия.

В связи с изложенным, суд при разрешении административного иска пришел к выводам о том, что оспариваемые действия и бездействие административных ответчиков, с учетом организованного в настоящее время транспортного обслуживания населения г. Твери, не могут быть признаны нарушающими права и законные интересы административного истца.

С этими выводами суда обоснованно согласилась судебная коллегия по административным делам Тверского областного суда.

Данные выводы судов основаны на правильном применении приведенных положений действующего законодательства, а также в полной мере соответствуют установленным по делу фактическим обстоятельствам.

Доводы кассационной жалобы о несогласии с указанными выводами судов, по мотивам их несоответствия обстоятельствам дела и неправильного применения судами норм материального права, сводятся к иной правовой оценке установленных по делу обстоятельств и фактически повторяют правовую позицию административного истца при рассмотрении дела в нижестоящих судебных инстанциях, которой при разрешении заявленных требований судами дана надлежащая правовая оценка.

В этой части доводы кассационной жалобы также не содержат указаний на обстоятельства, которые не были бы проверены и учтены судами нижестоящих инстанций при рассмотрении настоящего дела и имели бы при этом юридическое значение для правильного разрешения административного спора, а также опровергали бы изложенные в обжалуемых судебных постановлениях выводы судов.

Также вопреки доводам кассационной жалобы нарушений норм процессуального права или их неправильного применения, которые в силу приведенных положений статьи 328 КАС РФ могли бы являться основанием к отмене обжалуемых судебных актов, судами не допущено.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 327, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Центрального районного суда города Твери от 22 октября 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Тверского областного суда от 17 февраля 2021 года оставить без изменения, кассационную жалобу Куликова А.Н. - без удовлетворения.

Мотивированный текст кассационного определения изготовлен 22 сентября 2021 года.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в срок, установленный частью 2 статьи 318 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Председательствующий

Судьи