Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационные жалобы Министерства Финансов Алтайского края, поданную 31 августа 2022 года, Правительства Алтайского края, поданную 24 августа 2022 года, Министерства образования и науки Алтайского края, поданную 25 августа 2022 года на решение Алтайского краевого суда от 1 марта 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 7 июля 2022 года

по административному делу № 3а-48/2022 по административному исковому заявлению заместителя прокурора Алтайского края о признании не действующими отдельных положений постановления Правительства Алтайского края от 30 января 2014 г. № 31 «Об утверждении методики расчета нормативов бюджетного финансирования реализации образовательных программ и субвенций из краевого бюджета бюджетам муниципальных районов и городских округов на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в дошкольных образовательных организациях Алтайского края».

Заслушав доклад судьи Восьмого кассационного суда общей юрисдикции Конаревой И.А., пояснения представителя Правительства Алтайского края- Сычевой Ю.В., Министерства Финансов Алтайского края -Карионова Е.А., Министерства образования и науки Алтайского края- Белых М.С., поддержавших доводы кассационных жалоб, прокурора Самойлова А.А., возражавшего против удовлетворения кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

постановлением Администрации Алтайского края от 30 января 2014 года № 31 утверждена Методика расчета нормативов бюджетного финансирования реализации образовательных программ и субвенций из краевого бюджета бюджетам муниципальных районов и городских округов на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в дошкольных образовательных организациях Алтайского края (далее - Методика).

Заместитель прокурора Алтайского края обратился в суд в защиту интересов муниципальных образований Алтайского края, неопределенного круга лиц с административным иском о признании не действующими со дня вступления решения суда в законную силу пункта 2 Методики в той мере, в какой им в составе расходов на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в дошкольных образовательных организациях не предусмотрены расходы на заработную плату обслуживающего (вспомогательного) персонала дошкольных образовательных организаций, осуществляющего реализацию образовательной программы дошкольного образования (за исключением работников столовой, медицинских работников, обеспечивающих оказание первичной медико-санитарной помощи, прохождение периодических медицинских осмотров и диспансеризации), расходы, связанные с дополнительным профессиональным образованием руководящих и педагогических работников образовательных организаций по профилю их деятельности; прочие расходы, связанные с реализацией и обеспечением реализации программы (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг), пункта 8 в той мере, в какой им в расчете субвенций из краевого бюджета бюджетам муниципальных районов и городских округов на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в дошкольных образовательных организациях не предусмотрены расходы на заработную плату обслуживающего (вспомогательного) персонала дошкольных образовательных организаций, осуществляющего реализацию образовательной программы дошкольного образования (за исключением работников столовой, медицинских работников, обеспечивающих оказание первичной медико-санитарной помощи, прохождение периодических медицинских осмотров и диспансеризации), расходы, связанные с дополнительным профессиональным образованием руководящих и педагогических работников образовательных организаций по профилю их деятельности; прочие расходы, связанные с реализацией и обеспечением реализации программы (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг).

В обоснование заявленных указал на противоречие оспариваемых норм положениям части 1 статьи 52 Федерального закона от 29 декабря 2012 года № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», пунктам 3.4.1 и 3.6.3 Федерального государственного образовательного стандарта дошкольного образования, утвержденного Приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 17 октября 2013 года № 1155, разделу II Методических рекомендаций по реализации полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по финансовому обеспечению оказания государственных и муниципальных услуг в сфере дошкольного образования (Письмо Минобрнауки России от 31 июля 2014 года № 08-1002).

Решением Алтайского краевого суда от 1 марта 2022 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 7 июля 2022 года, заявленные требования удовлетворены.

В кассационных жалобах Правительство Алтайского края, Министерство образования и науки Алтайского края и Министерство финансов Алтайского края ставят вопрос об отмене решения Алтайского краевого суда от 1 марта 2022 года и апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 7 июля 2022 года с принятием нового решения об отказе в удовлетворении заявленных требований, со ссылкой на нарушения норм материального права, несоответствие выводов суда обстоятельствам дела. Настаивают на незаконности оспариваемых судебных постановлений по доводам, аналогичным доводам, приводимым в ходе судебного разбирательства по делу и апелляционных жалобах.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились. В соответствии с частью 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации кассационная жалоба рассмотрена в отсутствие неявившихся в заседание представителей участвующих в деле лиц.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, проверив правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Нарушения такого характера не были допущены судом первой и апелляционной инстанций.

В силу положений части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: 1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; 2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; 3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Разрешая заявленные административные исковые требования, суды исходили из того, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом, в рамках предоставленных ему полномочий, в установленной форме, с соблюдением требований к порядку его принятия и опубликования.

В соответствии с частью 7 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются.

Проверяя нормативные правовой акт на соответствие законодательству, имеющему большую юридическую силу, руководствуясь положениями пункта «е» части 1 статьи 72, части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации, пункта 1 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации, подпункта 13 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», пунктов 3 и 6 части 1 статьи 8, пункта 2 части 3 статьи 11, части 1 статьи 52, части 2 статьи 99 Федерального закона от 29 декабря 2012 года № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», Федерального государственного образовательного стандарта дошкольного образования, утвержденный приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 17 октября 2013 года № 1155, проанализировав содержание пунктов 2 и 8 Методики, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что указанные положения оспариваемой Методики противоречат федеральному законодательству, имеющему большую юридическую силу, в связи с чем признал оспариваемые положения не действующими в указанной части.

Суд апелляционной инстанции с выводами суда первой инстанции согласился.

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции не находит оснований не согласиться с указанными выводами суда первой и апелляционной инстанций.

Мотивы, по которым суды пришли к своим выводам, аргументированно изложены в обжалуемых судебных постановлениях, содержащих соответствующие правовые нормы.

Вопреки доводам заявителей жалобы, позиция судов основана на верном применении и толковании норм материального права, регулирующих спорные отношения.

Из материалов дела следует, что Постановление от 30 января 2014 года № 31 опубликовано в газете «Алтайская правда» от 8 февраля 2014 года № 30, включено в регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации 27 февраля 2014 года, регистрационный номер №

Постановление Правительства Алтайского края от 15 марта 2017 года № 80 «О некоторых актах Алтайского края», постановление Правительства Алтайского края от 10 сентября 2018 года № 362 «О внесении изменений в постановление Правительства Алтайского края от 30.01.2014 № 31», постановление Правительства Алтайского края от 30 декабря 2020 года № 579 «О внесении изменений в постановление Правительства Алтайского края от 30.01.2014 № 31» опубликованы 17 марта 2017 года, 11 сентября 2018 года, 30 декабря 2020 года соответственно, включены в регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации 6 апреля 2017 года (№), 3 октября 2018 года (№), 11 февраля 2021 года (№) соответственно.

В соответствии с пунктом 1 Методики, она разработана в целях определения единого подхода при расчете объемов средств на финансовое обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в дошкольных образовательных организациях Алтайского края, исходя из нормативов расходов на одного воспитанника.

Согласно пунктам 2 - 4 Методики в расходы на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в ДОО включены:

-средства на оплату труда педагогических работников, реализующих программы дошкольного образования;

-средства на оплату труда административно-управленческого и учебно-вспомогательного персонала, непосредственно участвующего в реализации образовательных программ дошкольного образования;

-непосредственно связанные с реализацией образовательной программы дошкольного образования расходы на приобретение учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек.

Норматив расходов по заработной плате в расчете на одного воспитанника определяется на основе:

- стандартной (базовой) стоимости образовательной услуги,

- коэффициентов удорожания образовательной услуги.

Расчет стандартной (базовой) стоимости образовательной услуги на одного воспитанника, получающего общедоступное и бесплатное дошкольное образование в группе общеразвивающей направленности ДОО, функционирующей в режиме 10-часового пребывания, осуществляется исходя из следующих показателей:

-уровень средней ставки заработной платы педагогического работника, реализующего программы дошкольного образования, без учета квалификационной категории и других повышающих коэффициентов в городских и сельских ДОО;

-средний коэффициент квалификационной категории педагогического персонала, реализующего программы дошкольного образования, в городских и сельских ДОО на начало финансового года;

-средний размер оплаты труда учебно-вспомогательного персонала, непосредственно участвующего в реализации образовательных программ дошкольного образования.

Пунктом 8 Методики установлено, что расчет субвенции бюджету i - го муниципального образования исчисляется по формуле:

Si=((?4mn=1Nmn+?4mn=1Hnmув) ? Cmn? R+W)+Dинв+Кинв+U. где:

Nmn – нормативные затраты по заработной плате педагогических работников, реализующих программы дошкольного образования, в расчете на одного воспитанника в зависимости от направленности групп (n) и режима пребывания воспитанников в ДОО (m);

Hmnув – нормативные затраты по заработной плате административно-управленческого и учебно-вспомогательного персонала (младший воспитатель, помощник воспитателя), непосредственно участвующего в реализации образовательных программ дошкольного образования, в расчете на одного воспитанника в зависимости от направленности групп (n) и режима пребывания воспитанников в ДОО (m);

Сmn – количество воспитанников в зависимости от направленности групп (n) и режима пребывания воспитанников в ДОО (m) на начало учебного года;

R – районный коэффициент;

W = расходы на выплаты стимулирующего характера педагогическим работникам дошкольных образовательных организаций с учетом районного коэффициента.

U – учебные расходы, исчисляются по формуле:

U=C?Zв, где:

С – количество воспитанников на начало учебного года;

Zв – норматив на учебные расходы в расчете на одного воспитанника (ежегодно утверждается приказом Министерства образования и науки Алтайского края);

Кинв – средства на компенсацию затрат родителей (законных представителей) на обучение детей-инвалидов по основным общеобразовательным программам на дому самостоятельно. Объем средств определяется исходя из численности детей-инвалидов, обучение которых обеспечивается родителями (законными представителями) на дому самостоятельно, и размера компенсации затрат родителей (законных представителей) на обучение детей-инвалидов по основным общеобразовательным программам на дому;

Dинв – средства на оплату труда педагогических работников, реализующих программы дошкольного образования и занимающихся с детьми-инвалидами и детьми с ограниченными возможностями здоровья, посещающими общеразвивающие группы ДОО, исчисляются по формуле:

Dинв=Nобщ?Cинв?Ринв?Кув, где:

Nобщ –норматив расходов по заработной плате педагогических работников, реализующих программы дошкольного образования, в расчете на одного воспитанника, посещающего общеразвивающую группу (село, город);

Ринв – коэффициент 0,2 для детей-инвалидов и 0,4 для детей с ограниченными возможностями здоровья;

Cинв – количество детей-инвалидов или детей с ограниченными возможностями здоровья;

Кув – коэффициент индексации заработной платы педагогических работников на очередной финансовый год.

Согласно части 1 статьи 52 Федерального закона от 29 декабря 2012 года № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (далее- Закон об образовании) в образовательных организациях наряду с должностями педагогических работников, научных работников предусматриваются должности инженерно-технических, административно-хозяйственных, производственных, учебно-вспомогательных, медицинских и иных работников, осуществляющих вспомогательные функции.

В силу части 2 статьи 99 Закона об образовании нормативы, определяемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 8 настоящего федерального закона, нормативные затраты на оказание государственной или муниципальной услуги в сфере образования определяются по каждому уровню образования в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами.

Федеральные государственные образовательные стандарты включают в себя требования к условиям реализации основных образовательных программ, в том числе кадровым, финансовым, материально-техническим и иным условиям (пункт 2 части 3 статьи 11 Закона об образовании).

Пунктом 3.4.1 Федерального государственного образовательного стандарта дошкольного образования, утвержденный приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 17 октября 2013 года № 1155, установлено, что реализация образовательной программы дошкольного образования обеспечивается руководящими, педагогическими, учебно-вспомогательными, административно-хозяйственными работниками организации, осуществляющей образовательную деятельность.

Финансирование реализации образовательной программы дошкольного образования должно осуществляться в объеме определяемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации нормативов обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования. Указанные нормативы определяются в соответствии с федеральным государственным образовательным стандартом дошкольного образования, с учетом типа организации, осуществляющей образовательную деятельность, специальных условий получения образования детьми с ограниченными возможностями здоровья, обеспечения дополнительного профессионального образования педагогических работников, обеспечения безопасных условий обучения и воспитания, охраны здоровья детей, направленности образовательной программы дошкольного образования, категории детей, форм обучения и иных особенностей образовательной деятельности, и должны быть достаточными и необходимыми для осуществления организацией, осуществляющей образовательную деятельность: расходов на оплату труда работников, реализующих образовательную программу дошкольного образования; расходов на средства обучения и воспитания, соответствующие материалы, в том числе приобретение учебных изданий в бумажном и электронном виде, дидактических материалов, аудио- и видеоматериалов, в том числе материалов, оборудования, спецодежды, игр и игрушек, электронных образовательных ресурсов, необходимых для организации всех видов учебной деятельности и создания развивающей предметно-пространственной среды, в том числе специальных для детей с ограниченными возможностями здоровья; расходов, связанных с дополнительным профессиональным образованием руководящих и педагогических работников по профилю их деятельности; иных расходов, связанных с реализацией и обеспечением реализации образовательной программы дошкольного образования (пункт 3.6.3).

В Методических рекомендациях по реализации полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по финансовому обеспечению оказания государственных и муниципальных услуг в сфере дошкольного образования (письма Министерства образования и науки Российской Федерации от 1 октября 2013 года № 08-1408 и от 31 июля 2014 года № 08-1002) разъяснено, что за счет бюджета субъекта Российской Федерации должна быть обеспечена оплата труда следующих категорий работников, осуществляющих в соответствии с федеральным государственным образовательным стандартом дошкольного образования реализацию основной общеобразовательной программы дошкольного образования: воспитатели, в том числе старшие воспитатели; прочие педагогические работники, с учетом требований примерных образовательных программ дошкольного образования, в том числе руководители, работники, инструкторы по физкультуре, концертмейстеры, педагоги дополнительного образования, педагоги-организаторы, социальные педагоги, педагоги-психологи, руководители физического воспитания, учителя-дефектологи, учителя-логопеды, методисты и прочие; учебно-вспомогательный персонал, в том числе младшие воспитатели, помощники воспитателей и прочие; административно-управленческий и обслуживающий персонал, за исключением персонала, обеспечивающего создание условий для осуществления присмотра и ухода и оказание услуг по присмотру и уходу за детьми.

Учитывая нормы, регулирующие спорные правоотношения, исходя из того, что региональный законодатель в оспариваемой Методике в структуру расходов на реализацию основных образовательных программ в дошкольных образовательных организациях и формулу исчисления этих расходов не включил расходы на оплату труда обслуживающего персонала, участвующих в реализации образовательной программы, расходов, связанных с дополнительным профессиональным образованием руководящих и педагогических работников по профилю их деятельности, иных расходов, связанных с реализацией и обеспечением реализации образовательной программы дошкольного образования в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами, что противоречит федеральному законодательству, имеющему большую юридическую силу, выводы судов о наличии правовых оснований для признания оспариваемого нормативного правового акта недействующими в оспариваемой части, являются правильными.

Доводы кассационных жалоб об обратном основаны на неверном толковании норм права.

Вопреки доводам кассаторов суда нормативно обоснована необходимость предусматривать при расчете нормативов финансовых затрат на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в дошкольных образовательных организациях в составе расходов на оплату труда работников образовательных организациях расходы на оплату труда обслуживающего персонала, расходы, связанных с дополнительным профессиональным образованием руководящих и педагогических работников по профилю их деятельности, иных расходов, связанных с реализацией и обеспечением реализации образовательной программы дошкольного образования в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами.

Судами правомерно указано, что указанные расходные обязательства, включены в нормативы, определяемые в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 8 Закона об образовании, следовательно, правовые основания для их включения прямо закреплены действующим законодательством.

Доводы кассационных жалоб относительно неприменения Методических рекомендациях были предметом рассмотрения нижестоящих судов, им дана правовая оценка, не согласится с которой у судебной коллегии по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции не имеется оснований.

Поскольку пунктом 3.2.6 Федерального государственного образовательного стандарта дошкольного образования и положениями Методических рекомендаций по реализации полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по финансовому обеспечению оказания государственных и муниципальных услуг в сфере дошкольного образования затраты на обеспечение дополнительного профессионального образования педагогическим работникам, реализующим программу, подлежат включению в нормативы, определяемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации, доводы кассатора о наличии в Алтайском крае краевого автономного учреждения дополнительного профессионального образования и направления соответствующих работников в данное учреждение в рамках выполнения государственного задания, не исключают необходимость учета расходов, связанных с дополнительным профессиональным образованием руководящих и педагогических работников образовательных организаций по профилю их деятельности в составе расходов на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в дошкольных образовательных организациях.

Вопреки доводам кассационных жалоб, обжалуемые судебные акты основаны на анализе исследованных доказательств, мотивированны, соответствуют материалам дела и требованиям законодательства. Судами соблюдены нормы процессуального права, нормы материального права правильно применены и истолкованы.

Доводы кассационных жалоб не содержат сведений, свидетельствующих о нарушении судом норм материального права, и на выводы суда не влияют, иное толкование подателями жалоб положений действующего законодательства, а также иная оценка обстоятельств спора не свидетельствуют о неправильном применении судами норм права.

Ссылок на нарушения норм материального и процессуального права, повлиявших на исход дела, без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов кассационные жалобы не содержат.

Проверив правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшим административное дело, в пределах доводов кассационной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции не установила оснований для отмены оспариваемых судебных постановлений в кассационном порядке, в связи с чем кассационные жалобы Министерства Финансов Алтайского края, Правительства Алтайского края и Министерства образования и науки Алтайского края удовлетворению не подлежат.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Алтайского краевого суда от 1 марта 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 7 июля 2022 года оставить без изменения, кассационные жалобы - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в порядке и в срок, предусмотренные статьями 318, 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 26 октября 2022 года.

Председательствующий

Судьи