Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Чудинова Владимира Николаевича на решение Пермского краевого суда от 13 апреля 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 21 июля 2021 года по административному делу № 3а-611/2021 по административному исковому заявлению Чудинова Владимира Николаевича о признании не действующим в части Регламента Думы Верещагинского городского округа.

Заслушав доклад судьи Чирковой Т.Н., заключение прокурора Трошкиной А.В., полагавшей судебные акты законными и обоснованными, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции

у с т а н о в и л а:

решением Думы Верещагинского городского округа от 18 сентября 2019 года № 1/01 утвержден Регламент Думы Верещагинского городского округа (далее - Регламент).

Решением Думы Верещагинского городского округа Пермского края от 26 марта 2020 года № 18/175 пункт 1.5 Регламента дополнен абзацем вторым следующего содержания: «В случаях и порядке, определенных Думой Верещагинского городского округа Пермского края и при наличии технической возможности допускается проведение заседаний Думы Верещагинского городского округа Пермского края в режиме видео-конференц-связи».

Решением Думы Верещагинского городского округа Пермского края от 24 апреля 2020 года № 19/192 подпункт 1.10 Регламента дополнен абзацем третьим следующего содержания:

«В случае введения на территории Пермского края режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации, а также при необходимости оперативного рассмотрения проектов решений Думы заседание Думы может проходить в дистанционном формате»;

подпункт 9.3 Регламента изложен в следующей редакции:

«9.3. Решения Думы принимаются открытым, тайным или заочным голосованием, при этом открытое голосование может быть количественным и поименным»;

пункт 9 Регламента дополнен подпунктом 9.8 следующего содержания:

«9.8. Заочное голосование - вид голосования посредством опроса мнений депутатов, в том числе посредством технических средств связи»;

Регламент дополнен пунктом 12.1 следующего содержания:

«12.1. Процедура заочного голосования

12.1.1. Решение о проведении заочного голосования принимается председателем Думы (лицом, исполняющим его полномочия) в форме распоряжения с указанием вопросов, по которым проводится заочное голосование, о продолжительности времени, отведенного для голосования по соответствующему вопросу.

Комиссии Думы не рассматривают проекты решений, внесенные для рассмотрения в форме заочного голосования.

12.1.2. Проекты правовых актов Думы для заочного голосования депутаты получают не позднее 2 календарных дней до дня заседания Думы с применением заочного голосования.

12.1.3. В день прохождения ВКС всем депутатам направляются листы заочного голосования.

По каждому вынесенному для рассмотрения проекту решения оформляется отдельный лист заочного голосования, оформленный согласно приложению 1 к настоящему Регламенту.

12.1.4. При проведении заочного голосования депутаты ставят свою личную подпись и дату, отметку "за", "против", "воздержался" в листе для заочного голосования по каждому вопросу отдельно и направляют в аппарат Думы любым доступным способом (с использованием электронной или другой связи, в том числе с использованием приложений-мессенджеров) в течение одного рабочего дня со дня проведения ВКС.

Депутат считается проголосовавшим, если от него в установленное для голосования время получен ответ любым из перечисленных способов.

Подсчет голосов и подведение итогов голосования осуществляет специалист Думы.

Информация о результатах заочного голосования доводится до сведения депутатов председателем Думы на ближайшем заседании Думы. Информация принимается к сведению, о чем делается протокольная запись.

12.1.5. Решение, принимаемое в заочной форме, считается принятым, если в опросе приняли участие не менее двух третей от избранного числа депутатов.

12.1.6. Решение Думы, принятое в заочной форме, путем опроса мнений депутатов имеет юридическую силу наравне с решениями Думы, принятыми иными видами голосований, предусмотренных настоящим Регламентом.

12.1.7. Депутат, не принявший участие в заочном голосовании, не вправе подать свой голос по истечении времени, отведенного для голосования по соответствующему вопросу».

Решением Думы Верещагинского городского округа Пермского края от 16 октября 2020 года № 25/28 абзац 2 подпункта 12.1.1 Регламента изложен в новой редакции: «Комиссии Думы вправе не рассматривать проекты решений, внесенных для рассмотрения в форме заочного голосования».

Приложением № 1 к Регламенту установлена форма листа заочного голосования.

Чудинов В.Н. обратился в суд с административным исковым заявлением, в котором, с учетом уточнений, просил признать недействующими абзац 2 пункта 1.5, абзаца 3 пункта 1.10, пункт 9.3 в части слов «или заочным», пункт 9.8, пункт 12.1 «Процедура заочного голосования», подпункты 12.1.1 – 12.1.7 и приложение 1 Регламента Думы Верещагинского городского округа, утвержденного решением Думы Верещагинского городского округа от 18 сентября 2019 года № 1/01 (в редакции решения Думы Верещагинского городского округа от 29 октября 2020 года № 26/266).

Требования мотивировал тем, что дистанционное (заочное) голосование депутатов, отсутствие контроля за процессом голосования со стороны депутатов противоречит конституционным принципам коллегиальности представительных органов публичной власти, части 1.1 статьи 35 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», части 2 статьи 21 Устава муниципального образования Верещагинский городской округ Пермского края.

Решением Пермского краевого суда от 13 апреля 2021 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 21 июля 2021 года, административный иск удовлетворен частично, признаны не действующими со дня вступления решения суда в законную силу пункт 9.3 в части слов «или заочным», пункт 9.8, пункт 12.1 в части слов «Процедура заочного голосования», пункты 12.1.1 – 12.1.7 и приложение 1 Регламента Думы Верещагинского городского округа, утвержденного решением Думы Верещагинского городского округа от 18 сентября 2019 года № 1/01 (в редакции решения от 29 октября 2020 года № 26/266); в удовлетворении требований о признании не действующими абзаца 2 пункта 1.5 и абзаца 3 пункта 1.10 Регламента Думы Верещагинского городского округа, утвержденного решением Думы Верещагинского городского округа от 18 сентября 2019 года № 1/01 (в редакции решения от 29 октября 2020 года № 26/266), отказано.

В поданной 8 ноября 2021 года кассационной жалобе Чудинов В.Н., ссылаясь на неправильное применение судами норм материального права, просит отменить состоявшиеся по делу судебные акты в части отказа в иске и принять по делу новое решение.

Дума Верещагинского городского округа Пермского края, Администрация Губернатора Пермского края, Законодательное Собрание Пермского края, Прокуратура Пермского края представили письменные возражения на доводы кассационной жалобы.

Неявившиеся в судебное заседание лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом и заблаговременно, о причинах неявки не уведомили, поэтому судебная коллегия рассмотрела административное дело в их отсутствие.

Проверив в соответствии с требованиями части 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации правильность применения и толкования судами норм материального права в пределах доводов кассационной жалобы, возражений на нее, заслушав заключение прокурора, судебная коллегия приходит к следующему.

При рассмотрении настоящего дела суды первой и апелляционной инстанций, констатировав принятие Регламента в действующей редакции уполномоченным органом в установленной форме с соблюдением порядка его опубликования и введения в действие, руководствуясь частью 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, согласно которой основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, сделали вывод о наличии по настоящему делу такого основания в части установления процедуры заочного голосования.

Применительно к процедуре проведения заседаний представительного органа местного самоуправления в режиме видео-конференц-связи и в дистанционном формате суды противоречия оспариваемых норм нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не установили, поэтому в данной части не усмотрели оснований для удовлетворения требований административного истца.

Выводы судов о принятии Регламента уполномоченным органом с соблюдением процедуры, порядка опубликования и введения в действие и об удовлетворении административных исковых требований в части Чудиновым В.Н. не оспариваются, и на основании части 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации проверке судом кассационной инстанции не подлежат.

Законом Пермского края от 23 февраля 2019 года № 355-ПК «Об образовании нового муниципального образования Верещагинский городской округ Пермского края» установлены правовые, территориальные, организационные и финансовые особенности образования нового муниципального образования Верещагинский городской округ Пермского края.

В соответствии с пунктом 1 статьи 5 вышеназванного Закона формирование органов местного самоуправления Верещагинского городского округа Пермского края осуществляется в порядке, установленном федеральным и краевым законодательством.

Согласно частям 1 и 3 статьи 34 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ) представительный орган муниципального образования входит в структуру органов местного самоуправления. Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.

В силу части 1.1 статьи 35 Федерального закона № 131-ФЗ уставом муниципального образования определяется правомочность заседания представительного органа муниципального образования. Заседание представительного органа муниципального образования не может считаться правомочным, если на нем присутствует менее 50 процентов от числа избранных депутатов.

В соответствии с Уставом Верещагинского городского округа в структуру органов местного самоуправления входит представительный орган муниципального образования – Дума Верещагинского городского округа (часть 1 статьи 20); Дума осуществляет свои полномочия в случае избрания не менее 2/3 от установленной численности депутатов (21); заседание Думы не может считаться правомочным, если на нем присутствует менее 50 процентов от числа избранных депутатов. Заседания Думы Верещагинского городского округа проводятся не реже одного раза в три месяца; вновь избранная Дума собирается на первое заседание не позднее 30 дней со дня избрания в правомочном составе (статья 21).

Порядок подготовки и проведения заседаний Думы Верещагинского городского округа, процедуру рассмотрения и принятия решений Думы, процедуру голосования другие вопросы деятельности Думы устанавливает Регламент.

Абзацем 2 пункта 1.5 Регламента предусмотрено, что в случаях и в порядке, определенными Думой Верещагинского городского округа Пермского края и при наличии технической возможности допускается проведение заседаний Думы Верещагинского городского округа Пермского края в режиме видео-конференц-связи.

Абзацем 3 пункта 1.10 Регламента предусмотрено, что в случае введения на территории Пермского края режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации, а также при необходимости оперативного рассмотрения проектов решений Думы заседание Думы проходит в дистанционном формате.

Отказывая в удовлетворении требований административного истца о признании данных норм не действующими, суды первой и апелляционной инстанций исходили из того, что они не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

При этом суды исходили из того, что дистанционный формат участия с применением видеоконференц-связи позволяет депутатам в полном объеме реализовать свои полномочия, связанные с участием в заседании представительного органа: обеспечивает возможность видеть участников заседания, высказать каждому депутату свое мнение по обсуждаемым вопросам и слышать выступления других депутатов. Голосование поднятием рук или карточек позволяет участникам заседания контролировать процесс голосования, правильность подсчета голосов, знать о результатах голосования и принятых Думой решениях, что равносильно присутствию депутата на заседании представительного органа местного самоуправления.

Суды пришли к выводу о том, что введенное правовое регулирование обусловлено введением Указом Губернатора Пермского края от 29 марта 2020 года № 23 «О мероприятиях, реализуемых в связи с угрозой распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19) в Пермском крае» ограничений, в том числе на проведение массовых мероприятий и обеспечивает возможность непрерывного осуществления представительным органом муниципального образования своих функций, что соответствует части 2.1 статьи 73 Федерального закона № 131-ФЗ.

Признавая не противоречащим Федеральному закону № 131-ФЗ проведение заседаний Думы с применением видеоконференц-связи, суды исходили из того, что использование данного способа равносильно присутствию депутата на заседании представительного органа местного самоуправления, то есть является способом обеспечения очного проведения заседания представительного органа местного самоуправления.

Судебная коллегия кассационного суда соглашается с выводом судов в данной части, поскольку использование данного технического способа позволяет обеспечить выполнение требования о коллегиальном приятии решений с участием каждого депутата в открытом обсуждении вопросов повестки заседания и условия для беспрепятственного осуществления депутатами своих полномочий (статья 40 Федерального закона № 131-ФЗ).

При этом коллегия отмечает, что оспариваемым положением прямо предусмотрено определение порядка и случаев использования видеоконференц-связи Думой Верещагинского городского округа как обязательного условия ее применения, что исключает произвольное использование данного способа проведения заседаний коллегиального органа и является гарантией обеспечения прав депутатов.

Ссылка административного истца на судебный акт по конкретному административному делу не опровергает выводы судов о соответствии оспариваемой нормы действующему законодательству, поскольку обстоятельства приведенного дела не аналогичны рассматриваемому делу.

В указанной части доводы кассационной жалобы не свидетельствуют о том, что при рассмотрении данного дела судами первой и апелляционной инстанций были допущены существенные нарушения норм права, которые могли бы служить основанием для отмены судебных постановлений.

Между тем, при разрешении дела суды не учли, что согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлениях от 25 апреля 1995 года № 3-П, от 15 июля 1999 года № 11-П, от 11 ноября 2003 года, № 16-П, от 21 января 2010 года № 1-П, правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями; напротив, неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения, а значит - к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом.

В соответствии с разъяснениями Пленума Верховного Суда Российской Федерации, закрепленными в пункте 25 постановления от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Применительно к абзацу 3 пункта 1.10 Регламента суды мотивировали свои выводы тем, что дистанционный формат означает совершаемый, производимый на расстоянии.

Между тем, легальное определение данного понятия отсутствует как в нормативных правовых актах, имеющих большую юридическую силу, так и в Регламенте.

По своему смыслу дистанционная форма объединяет любые иные альтернативные формы участия в работе представительного органа местного самоуправления (с использованием ВКС, по почте и т.п.), к которым может быть отнесено и заочное голосование, в отношении процедуры проведения которого суды обоснованно пришли к заключению о ее противоречии нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Кроме того, имеется неопределенность и в формулировке оснований для проведения заседаний Думы в дистанционном формате, поскольку к таким основаниям отнесены не только случаи введения на территории Пермского края режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации, но и необходимость оперативного рассмотрения проектов решений Думы, критерии определения которой не установлены.

Таким образом, абзац 3 пункта 1.10 Регламента не отвечает критерию правовой определенности и допускает его неоднозначное толкование, поэтому оснований для отказа в удовлетворении административных исковых требований в данной части у судов не имелось.

Допущенное в указанной части нарушение норм материального права является основанием для отмены обжалуемых судебных постановлений. Поскольку судами допущена ошибка в толковании норм материального права, суд кассационной инстанции в этой части принимает новый судебный акт, не передавая административное дело на новое рассмотрение.

Руководствуясь пунктами 1 и 5 части 1 статьи 329, статьей 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции

о п р е д е л и л а:

решение Пермского краевого суда от 13 апреля 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 21 июля 2021 года отменить в части отказа в иске о признании не действующим абзаца 3 пункта 1.10 Регламента Думы Верещагинского городского округа с принятием нового решения.

Признать не действующим со дня вынесения кассационного определения абзац 3 пункта 1.10 Регламента Думы Верещагинского городского округа, утвержденного решением Думы Верещагинского городского округа от 18 сентября 2019 года № 1/01 (в редакции решения от 29 октября 2020 года № 26/266).

В остальной части эти же судебные акты оставить без изменения, кассационную жалобу Чудинова Владимира Николаевича – без удовлетворения.

Принятые по настоящему делу судебные акты могут быть обжалованы путем подачи кассационной жалобы в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня принятия апелляционного определения (за вычетом срока рассмотрения кассационной жалобы Седьмым кассационным судом общей юрисдикции).

Мотивированное определение изготовлено 15 декабря 2021 года.

Председательствующий

Судьи