Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационные жалобы общества с ограниченной ответственностью «1-я Академия недвижимости», Правительства Ленинградской области, Комитета градостроительной политики Ленинградской области, кассационному представлению И.О. прокурора Ленинградской области на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 23 сентября 2020 года по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «1-я Академия недвижимости» (далее - ООО «1-я Академия недвижимости») о признании недействующим пункта 1,4 Порядка подготовки документации по планировке территории, подготовка которой осуществляется для размещения объектов, указанных в частях 4, 4.1 и 5 - 5.2 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации, на основании решений органов местного самоуправления или органа исполнительной власти Ленинградской области, уполномоченного Правительством Ленинградской области на осуществление полномочий органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности, утверждённого постановлением Правительства Ленинградской области от 20 мая 2019 года № 227.

По первой инстанции решение принято Ленинградским областным судом 16 июня 2020 года номер дела №3а-78/2020

Заслушав доклад судьи Зеленского А.М., объяснения представителя ООО «1-я Академия недвижимости» - ФИО1, представителей Правительства Ленинградской области - ФИО2, представителя заинтересованного лица Комитета градостроительной политики Ленинградской области - ФИО3, поддержавших доводы своих кассационных жалоб и возражавших против доводов, изложенных в кассационной жалобе другой стороны, заключение прокурора Яковлевой Н.В., поддержавшей кассационное представление и просившей об отмене определения суда апелляционной инстанции, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Постановлением Правительства Ленинградской области от 20.05.2019 № 227 утвержден Порядок подготовки документации по планировке территории, подготовка которой осуществляется для размещения объектов, указанных в частях 4, 4.1 и 5 - 5.2 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации, на основании решений органов местного самоуправления или органа исполнительной власти Ленинградской области, уполномоченного Правительством Ленинградской области на осуществление полномочий органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности» (далее также - Порядок).

Порядок регулирует подготовку документации по планировке территории, осуществляемую на основании решений органов местного самоуправления, принятых до вступления в силу областного закона от 7 июля 2014 года № 45-оз "О перераспределении полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Ленинградской области и органами местного самоуправления Ленинградской области" (в случае если такая документация по планировке территории не утверждена органами местного самоуправления до вступления в силу указанного областного закона), а также на основании решений органа исполнительной власти Ленинградской области, уполномоченного Правительством Ленинградской области на осуществление полномочий органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности, - комитета градостроительной политики Ленинградской области (далее - Комитет), принимаемых в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 1 областного закона от 7 июля 2014 года № 45-оз "О перераспределении полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Ленинградской области и органами местного самоуправления Ленинградской области" (пункт 1.2.).

Согласно пункту 1.4. Порядка срок подготовки документации по планировке территории, решение о подготовке которой принято органами местного самоуправления до вступления в силу областного закона от 7 июля 2014 года № 45-оз "О перераспределении полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Ленинградской области и органами местного самоуправления Ленинградской области", а также срок подготовки документации по планировке территории, решение о подготовке которой принято Комитетом после вступления в силу областного закона от 7 июля 2014 года № 45-оз "О перераспределении полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Ленинградской области и органами местного самоуправления Ленинградской области", продлению не подлежит.

После истечения указанного срока подготовка документации по планировке территории осуществляется на основании нового решения о подготовке документации по планировке территории, принимаемого Комитетом на основании заявления лица, планирующего осуществлять подготовку документации по планировке территории, за исключением лиц, указанных в части 1.1 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - инициатор).

ООО «1-я Академия недвижимости» обратилось в суд с административным иском к Управлению делами Правительства Ленинградской области, в котором просит признать недействующим постановление Правительства Ленинградской области от 20.05.2019 г. №227 в части пункта 1.4.

В обоснование требований административного искового заявления указано, что на основании распоряжения комитета по архитектуре и градостроительству Ленинградской области № 777 от 30.06.2017 года принято решение о подготовке проекта планировки территории и проекта межевания территории, ограниченной с севера и запада границей д. Разметелево, с востока автодорогой 41К-078, с юга промышленной зоной ТП1, расположенной в д. Разметелево Колтушского сельского поселения Всеволожского муниципального района.

Порядок принят за один месяц до истечения срока действия распоряжения № 777.

Работа по подготовке проекта планировки территории и проекта межевания территории требует оформления большого объема документов и последующих согласований. В этой связи ООО «1-я Академия недвижимости» намеревалось продлить срок подготовки проекта, поскольку запрета на его продление законодательством не было не установлено. Однако с принятием оспариваемого положения Порядка административный истец вынужден готовить новый проект планировки территории и не может воспользоваться проектом, документация которого находится в стадии корректировки.

Административный истец в обоснование нарушения своих прав ссылается на ч. 1 ст. 54 Конституции РФ, позицию Конституционного Суда РФ, изложенной в постановлении от 22.04.2014 года № 12-П, определениях от 18.01.2005 № 7-0, от 3.07.2007 № 747-0-0, от 29.01.2015 года № 211-0, 2.07.2015 № 1539-0, ч. 1 ст. 4 Гражданского кодекса РФ и делает вывод о неправомерности приданию оспариваемым нормам права Порядка обратной силы закона, так как это прерогатива законодателя. Действие закона распространяется на отношения, возникшие до введения его в действие, только в случаях, когда это прямо предусмотрено законом. Постановление Правительства Ленинградской области не является законом, на него не распространяется действие исключения, содержащегося в абз. 2 ч. 1 ст. 4 Гражданского кодекса РФ.

Решением Ленинградского областного суда от 16 июня 2020 года в удовлетворении административного иска отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 23 сентября 2020 года решение Ленинградского областного суда от 16 июня 2020 года отменено.

Признан недействующим со дня вынесения апелляционного определения пункт 1.4 Порядка подготовки документации по планировке территории, подготовка которой осуществляется для размещения объектов, указанных в частях 4, 4.1 и 5 - 5.2 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации, на основании решений органов местного самоуправления или органа исполнительной власти Ленинградской области, уполномоченного Правительством Ленинградской области на осуществление полномочий органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности, утверждённого постановлением Правительства Ленинградской области от 20 мая 2019 года № 227.

На вступившее в законную силу определение суда апелляционной инстанции общество с ограниченной ответственностью «1-я Академия недвижимости», Правительство Ленинградской области, Комитет градостроительной политики Ленинградской области подали кассационные жалобы. И.О. прокурора Ленинградской области подал кассационное представление. Участники судебного разбирательства ссылаются на нарушение судом апелляционной инстанции норм материального права.

В кассационной жалобе общества с ограниченной ответственностью «1-я Академия недвижимости» ставится вопрос об изменении апелляционного определения с указанием на признание недействующим нормативного акта в части со дня его принятия.

Правительство Ленинградской области, Комитет градостроительной политики Ленинградской области, И.О. прокурора Ленинградской области ставят вопрос об отмене апелляционного определения с оставлением в силе решения суда первой инстанции.

Согласно части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Судом апелляционной инстанций допущено нарушение норм материального права, повлекшее принятие незаконного судебного акта.

Как следует из материалов дела, по обращению ООО «1-я Академия недвижимости» комитетом по архитектуре и градостроительству Ленинградской области принято решение от 28.05.2018 № 198 о продлении на 1 год срока действия распоряжения комитета по архитектуре и градостроительству Ленинградской области № 777 от 30.06.2017 года о подготовке проекта планировки территории и проекта межевания территории. Документация по планировке территории на проверку в Комитет должна была быть представлена до 30.06.2019.

ООО «1-я Академия недвижимости» 05.06.2019 обратилось в Комитет по вопросу продления срока действия распоряжения № 777 от 30.06.2017 года, 24.06.2019 представило в Комитет документацию по планировке территории.

На основании п. 1.4. Постановления Правительства Ленинградской области от 20.05.2019 № 227 комитет по архитектуре и градостроительству Ленинградской области отказал в принятии решения о внесении изменений в распоряжение № 777 от 30.06.2017 года. Кроме того, Комитетом выявлены замечания в документации по планировке территории.

Следовательно, ООО «1-я Академия недвижимости» является субъектом отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, и в отношении этой организации применен оспариваемый нормативный акт.

Таким образом, административный истец на основании положений статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации имеет право обращения в суд с административным исковым заявлением об оспаривании нормативного правового акта.

Отменяя решение суда первой инстанции, судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции исходила из того, что Правительство Ленинградской области не доказало необходимость ограничения сроков подготовки документации территориального планирования. А так же что нормативный правовой акт не прошел антикоррупционную экспертизу. Однако такие выводы суда апелляционной инстанции противоречат нормам материального права и установленным судом первой инстанции обстоятельствам дела.

Законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса Российской Федерации (ГрК РФ), других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (ч.1 ст. 3 ГрК РФ).

Подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, в том числе выделения элементов планировочной структуры, установления границ земельных участков, установления границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства (ст. 41 ГрК РФ).

Подготовка документации по планировке территории осуществляется в отношении выделяемых проектом планировки территории одного или нескольких смежных элементов планировочной структуры, определенных правилами землепользования и застройки территориальных зон и (или) установленных схемами территориального планирования муниципальных районов, генеральными планами поселений, городских округов функциональных зон, территории, в отношении которой предусматривается осуществление деятельности по ее комплексному и устойчивому развитию (ст. 41.1 ГрК РФ).

Подготовка проектов планировки территории осуществляется для выделения элементов планировочной структуры, установления границ территорий общего пользования, границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства, определения характеристик и очередности планируемого развития территории (ст. 43 ГрК РФ).

Проверяя полномочия административного ответчика на принятия оспариваемого нормативного правового акта и порядок его принятия, суд первой инстанции правильно отверг доводы административного иска о нарушении компетенции.

Статьей 8.2 ГрК РФ предусмотрено, что полномочия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области градостроительной деятельности, установленные настоящим Кодексом, могут быть перераспределены между ними в порядке, предусмотренном ч. 1.2 ст. 17 Федерального закона от 6.10.2003 года № 131- ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее также - Закон № 131-ФЗ).

Частью 12 ст. 17 Закона № 131-ФЗ субъектам Российской Федерации предоставлено право осуществлять перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации соответствующими законами субъекта Российской Федерации.

Законом Ленинградской области от 7.07.2014 № 45-оз «О перераспределении полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Ленинградской области и органами местного самоуправления Ленинградской области» к полномочиям Правительства Ленинградской области отнесено установление порядка подготовки документации по планировке территории, разрабатываемой на основании решений органов местного самоуправления Ленинградской области (п. 6 ч. 1 ст. 1).

Нормативные правовые акты Правительства Ленинградской области принимаются в форме постановлений Правительства Ленинградской области и вступают в силу с даты официального опубликования, если иной срок не установлен в этих актах или Уставом Ленинградской области (ст. 39 Устава Ленинградской области).

Полный текст Постановления Правительства Ленинградской области от 20.05.2019 № 227 опубликован на официальном интернет-портале

Администрации Ленинградской области http://www.lenobl.ru 27.05.2019 в 11 час. 28 мин.

С учетом изложенного, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что оспариваемый нормативный правовой акт принят в пределах полномочий административного ответчика с соблюдением требований законодательства к процедуре принятия, форме нормативного правового акта, порядку опубликования и введения в действие.

Суд первой инстанции правильно отверг ссылки ООО «1-я Академия недвижимости» на неправомерность придания обратной силы закона оспариваемому регулированию, и в этой связи о нарушениях прав Общества, связанных с необходимостью подготовки заново пакета документов проекта планировки территории.

Согласно ст. 4 Гражданского кодекса РФ акты гражданского законодательства не имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие. Действие закона распространяется на отношения, возникшие до введения его в действие, только в случаях, когда это прямо предусмотрено законом.

Исходя из позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Определении от 18 января 2005 года № 7-0, общим (основным) принципом действия закона во времени является распространение его на отношения, возникшие после его введения в действие, и только законодатель

вправе распространить новые нормы на отношения, которые возникли до введения соответствующих норм в действие, то есть придать закону обратную силу.

Положения статьи 54 Конституции Российской Федерации, устанавливающие правила действия закона во времени, конкретизируются в отраслевом законодательстве.

В силу положений ст. 8.2 ГрК РФ, п. 6 ч. 1 ст. 1 Закона Ленинградской области от 07.07.2014 № 45-о порядок подготовки документации по планировке территории определяется Правительством Ленинградской области.

Пункт 1.4 Порядка распространил свое действие на отношения, имеющие место после введение в действие указанной нормы, таким образом, обратная сила оспариваемому положению придана не была.

Учитывая отсутствие в законодательстве Ленинградской области ранее положения, регламентирующего продление сроков подготовки документации территориального планирования, Правительство Ленинградской области ввело новое правовое регулирование, действующее после вступления в силу соответствующего нормативного правового акта.

Вопреки утверждениям, содержащимся в апелляционном определении, оспариваемая норма не является завышенным требованием к участникам разработки документов территориального планирования, трудновыполнимым и обременительным требованием к гражданам и организациям, в том числе и по той причине, что указанное положение направлено на разработку проектов документации по планировке территории в разумные сроки и исключение злоупотреблением прав и затягивание данного процесса.

Указанные сроки законодательству, имеющему, большую юридическую силу не противоречат. Ограничения сроков разработки проектной документации имеются в следующих нормах.

Так, в соответствии с ч. 5.2 от. 49 Градостроительного кодекса РФ при проведении экспертизы проектной документации объекта капитального строительства, не являющегося линейным объектом, осуществляется оценка ее соответствия требованиям, указанным в ч. 5 статьи и действовавшим на дату выдачи градостроительного плана земельного участка, на основании которого была подготовлена такая проектная документация, при условии, что с указанной даты прошло не более полутора лет. При проведении экспертизы проектной документации линейного объекта (за исключением случаев, если для строительства, реконструкции линейного объекта не требуется подготовка документации по планировке территории) осуществляется оценка ее соответствия требованиям, указанным в части 5 настоящей статьи и действовавшим на дату утверждения проекта планировки территории, на основании которого была подготовлена такая проектная документация, при условии, что с указанной даты прошло не более полутора лет.

Кроме того, в соответствии с ч. 1 ст. 41.2 Градостроительного кодекса РФ документация по планировке территории разрабатывается в соответствии с материалами инженерных изысканий, срок давно которых, как правило, составляет не более 2 лет (СП 47.13330.2016).

Установление сроков подготовки документации по планировке территории обеспечивает баланс интересов инициатора принятия решения о подготовке документации по планировке территории и публично правового образования, действующего, в том числе, в интересах неограниченного круга лиц. Следует отметить, что, согласно Порядку, срок подготовки документации по планировке территории предлагается непосредственно инициатором, а не устанавливаете произвольно органом, уполномоченным на принятие решения о подготовке документации по планировке территории.

После истечения указанного срока, подготовка документации по планировке территории осуществляется на основании нового решения о подготовке документации по планировке территории, которое принимается по заявлению инициатора в соответствии с п.п. 2.1 оспариваемого акта.

Согласно п.п. 2.3 Порядка совместно с заявлением инициатор представляет в Комитет документы, в том числе пояснительную записку с обоснованием отсутствия необходимости выполнения инженерных изысканий либо отдельных видов инженерных изысканий (в случае если в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 31 марта 2017 года N 402 "Об утверждении Правил выполнения инженерных изысканий, необходимых для подготовки документации по планировке территории, перечня видов инженерных изысканий, необходимых для подготовки документации по планировке территории, и о внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 19 января 2006 года N 20" необходимость выполнения инженерных изысканий либо отдельных видов инженерных изысканий для подготовки документации по планировке территории отсутствует).

Таким образом, у разработчика имеется возможность при получении нового решения о подготовке документации по планировке территории использовать результаты проведенных ранее инженерных изысканий.

Ссылки суда апелляционной инстанции на то, что оспариваемый нормативный акт не прошел антикоррупционную экспертизу и содержит коррупциогенные факторы, противоречат обстоятельствам дела и нормам материального права.

Положение о порядке проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов Ленинградской области и проектов нормативных правовых актов Ленинградской области утверждено Постановлением Правительства Ленинградской области от 23.11.2010 N 310 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов Ленинградской области и проектов нормативных правовых актов Ленинградской области» (далее - Положение).

В соответствии с п.п. 3.1 ч. 3 Положения антикоррупционная экспертиза проектов нормативных правовых актов Ленинградской области проводится комитетом правового обеспечения Ленинградской области.

В материалы дела представителем административного ответчика было приобщено экспертное заключение по результатам антикоррупционной экспертизы комитета правового обеспечения Ленинградской области от 04.04.2019 № №.

Проект оспариваемого постановления был рассмотрен Комитетом правового обеспечения Ленинградской области в соответствии с Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (далее - Методика), коррупциогенных факторов в указанном проекте постановления Правительства Ленинградской области не выявлено.

Распоряжением Губернатора Ленинградской области от 10.02.2015 N 64-рг "О направлении проектов нормативных правовых актов Ленинградской области, разрабатываемых органами исполнительной власти Ленинградской области, в прокуратуру Ленинградской области" на органы исполнительной власти Ленинградской области возложена обязанность по направлению в прокуратуру Ленинградской области разработанных ими проектов нормативных правовых актов Ленинградской области, за исключением проектов нормативных правовых актов Ленинградской области, содержащих сведения, составляющие государственную, военную или иную охраняемую федеральным законодательством тайну, а также проектов областных законов.

В установленный срок оспариваемый проект был направлен в Прокуратуру Ленинградской области. Замечаний по проекту не поступало.

Вопреки утверждениям суда апелляционной инстанции, именно отсутствие правового регулирования в части срока подготовки документации по планировке территории либо установление возможности продления такого срока может привести к появлению коррупциогенных факторов в связи с неопределенностью сроков подготовки документации по планировке территории, а также возможностью произвольного принятия решения по продлению указанного срока.

Апелляционное определение незаконно и подлежит отмене с оставлением в силе решения суда первой инстанции.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 23 сентября 2020 года отменить.

Оставить в силе решение Ленинградского областного суда от 16 июня 2020 года по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «1-я Академия недвижимости» (далее - ООО «1-я Академия недвижимости») о признании недействующим пункта 1,4 Порядка подготовки документации по планировке территории, подготовка которой осуществляется для размещения объектов, указанных в частях 4, 4.1 и 5 - 5.2 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации, на основании решений органов местного самоуправления или органа исполнительной власти Ленинградской области, уполномоченного Правительством Ленинградской области на осуществление полномочий органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности, утверждённого постановлением Правительства Ленинградской области от 20 мая 2019 года № 227.

Настоящее кассационное определение может быть обжаловано в судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Мотивированное определение изготовлено 24 декабря 2020 года.

Председательствующий:

Судьи: