Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Бушуева Павла Петровича на решение Ярославского областного суда от 2 декабря 2019 года (дело № 3а-303/2019) и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 19 марта 2020 года (дело № 66а-872/2020) по административному делу по административному исковому заявлению Бушуева Павла Петровича о признании недействующими в части постановления Администрации Ярославской области от 21.01.2005 № 8 «Об особо охраняемых природных территориях Ярославской области», постановления Правительства Ярославской области от 01.07.2010 № 460-п «Об утверждении Перечня особо охраняемых природных территорий Ярославской области и о признании утратившими силу отдельных постановлений Администрации области и Правительства области», постановления Правительства Ярославской области от 26.11.2013 № 1539-п «О переименовании государственных заказников и памятников природы, установлении охранных зон и внесении изменений в отдельные постановления Администрации области и Правительства области», постановления Правительства Ярославской области от 02.11.2017 № 823-п «Об утверждении режима особой охраны территорий памятников природы регионального значения в Ярославской области».

Заслушав доклад судьи Второго кассационного суда общей юрисдикции Войты И.В., выслушав объяснения Бушуева П.П., поддержавшего кассационную жалобу, заключение прокурора первого отдела апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Смирновой М.В., полагавшей необходимым в удовлетворении кассационной жалобы отказать, судебная коллегия по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции

у с т а н о в и л а:

21 января 2005 года Администрацией Ярославской области принято постановление № 8 «Об особо охраняемых природных территориях Ярославской области». Постановление официально опубликовано в издании «Губернские вести», 03.02.2005 № 4 (далее по тексту - Постановление № 8).

1 июля 2010 года Правительством Ярославской области принято постановление № 460-п «Об утверждении Перечня особо охраняемых родных территорий Ярославской области и о признании утратившими силу отдельных постановлений Администрации области и Правительства области», которым, в частности, Постановление № 8 признано утратившим силу. Данное постановление официально опубликовано в издании «Документ-Регион», 14.07.2010 № 52 (далее по тексту - Постановление № 460-п).

26 ноября 2013 года Правительством Ярославской области принято постановление № 1539-п «О переименовании государственных заказников и памятников природы, установлении охранных зон и внесении изменений в отдельные постановления Администрации области и Правительства области». Данное постановление официально опубликовано в издании «Документ-Регион» 03.12.2013 № 96 (далее по тексту – Постановление № 1539).

2 ноября 2017 года Правительством Ярославской области принято постановление № 823-п «Об утверждении режима особой охраны территорий памятников природы регионального значения в Ярославской области». Данное постановление официально опубликовано на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 07.11.2017 г., издании «Документ-Регион», 10.11.2017 № 95 (далее по тексту - Постановление № 823-п).

Бушуев П.П. обратился с административным иском о признании недействующими, со дня вступления в законную силу решения суда: пункт 6.16 Перечня особо охраняемых территорий Ярославской области, утвержденного Постановлением № 8; пункт 2.11.2 Перечня особо охраняемых территорий Ярославской области, утвержденного Постановлением № 460-п (в редакции, действующей на момент разрешения административного спора); пункт 46 постановления № 1539-п в части относящегося к памятнику природы «Долина реки Нерль Клязьминская» и пункт 2.11.2 Приложения № к указанному Постановлению (в действующей редакции); Постановление № 823-п в части нормативных положений, относящихся к памятнику природы «Долина реки Нерль Клязьминская».

Требования мотивированы тем, что он является собственником земельного участка с кадастровым номером №, расположенного вблизи <адрес>, находящегося в границах памятника природы регионального значения Ярославской области «Долина реки Нерль Клязьминская». По мнению административного истца, оспариваемые нормативные правовые акты противоречат статье 95 Земельного кодекса Российской Федерации, статье 26 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях», статьям 11 и 12 Федерального закона «Об экологической экспертизе», статье 4 Закона Ярославской области от 28 декабря 2015 года № 112-з «Об особо охраняемых природных территориях регионального и местного значения в Ярославской области».

При принятии оспариваемых нормативных правовых актов доказательств соответствия территории «Долина реки Нерль Клязьминская» понятию «особо охраняемой природной территории» не получено, сведений о природной или иной ценности данной территории, у административного ответчика не имелось и в рамках подготовки к принятию оспариваемых постановлений, материалов обосновывающих необходимость придания территории указанного статуса, не собиралось. Положение об особо охраняемой природной территории (далее по тексту – ООПТ), как того требует региональное законодательство, не принято, в связи с чем, регулирование режима охраны ООПТ постановлением № 823-п является незаконным.

Правовой статус объекта «Долина реки Нерль Клязьминская», как ООПТ, определен впервые Постановлением № 8, которое противоречит Федеральному закону «Об экологической экспертизе», в связи с тем, что при отнесении указанным постановлением территории «Долина реки Нерль Клязьминская» к ООПТ - памятникам природы регионального значения комплексного экологического обследования данной территории не проводилось, обязательная экологическая экспертиза данного обследования не осуществлялась. Постановление № 460-п допускает неоднозначное толкование в части описания границ памятника природы «Долина реки Нерль Клязьминская». Необходимость оспаривания утратившего силу Постановления № 8 вызвана тем, что данным актом впервые была создана указанная ООПТ, а последующими актами уточнялись её границы, изменялся правовой режим. По мнению административного истца, поскольку данный акт принят с нарушениями порядка, постольку и последующие акты, касающиеся памятника природы, являются незаконными, нарушающими права и законные интересы административного истца, как собственника земельного участка, препятствующие его разрешенному использованию.

Решением Ярославского областного суда от 2 декабря 2019 года в удовлетворении административного иска отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 19 марта 2020 года решение суда оставлено без изменения, апелляционная жалоба Бушуева П.П. – без удовлетворения.

В кассационной жалобе Бушуев П.П. ставит вопрос об отмене состоявшихся по делу судебных актов в связи с неправильным применением и толкованием норм материального и процессуального права. Указывается, что суд первой инстанции, ссылаясь на решение Ярославского областного Совета народных депутатов от 27.05.1993 № 118, необоснованно сделал вывод о правомерности создания нового памятника природы Постановлением № 8 и придания земельным участкам на конкретной территории «Долина реки Нерль Клязминская» статуса ООПТ. Суд также необоснованно сделал вывод о природоохранной ценности памятника природы «Долина р. Нерль Клязминская», которая в нарушение положений федерального и регионального законодательства не выявлена, документально не определена, нормативно не установлена, что делает неправомерным создание ООПТ. Указывается на нарушение установленного законом порядка создания и изменения границ ООПТ, чем нарушаются права административного истца, как собственника земельного участка. Положение о ООПТ не принято, в связи с чем, особый режим охраны, виды разрешенного использования и границы памятника природы установлены незаконно. Обязательной комплексной экологической экспертизы при создании ООПТ. Нарушен принцип гласности при создании ООПТ, поскольку в отношении памятника природы «Долина реки Нерль Клязминская» проведено только одно общественное слушание. Указывается на нарушение порядка принятия оспариваемых нормативных правовых актов, нарушение норм процессуального права при оценке доказательств.

Определением судьи Второго кассационного суда общей юрисдикции от 29 сентября 2020 года кассационная жалоба передана для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание суда кассационной инстанции не явились, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в связи с чем, судебная коллегия определила рассмотреть дело в их отсутствии.

От Правительства Ярославской области поступили письменные возражения на кассационную жалобу Бушуева П.П.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, выслушав объяснения административного истца, заключение прокурора, судебная коллегия не находит оснований для удовлетворения кассационной жалобы.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее по тексту – КАС РФ) основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Судебный акт подлежит безусловной отмене кассационным судом общей юрисдикции в случаях, указанных в части 1 статьи 310 настоящего Кодекса (часть 3 статьи 328 КАС РФ).

Таких нарушений судебными инстанциями не допущено.

В силу пункта 1 части 2 статьи 329 КАС РФ, суд кассационной инстанции, рассмотрев кассационные жалобу, представление с административным делом, вправе оставить судебный акт суда первой, апелляционной или кассационной инстанции без изменения, кассационные жалобу, представление без удовлетворения.

При рассмотрении и разрешении административного дела суды первой и апелляционной инстанций установили, что оспариваемые нормативные правовые акты приняты в пределах полномочий Правительства Ярославской области с соблюдением требований законодательства к форме нормативных правовых актов, порядку принятия и введения их в действие. Судебная коллегия по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции с указанными выводами судов согласна.

Конституцией Российской Федерации предусмотрено, что в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся: вопросы владения, пользования и распоряжения землёй, недрами, водными и другими природными ресурсами; природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры (статья 72, пункты «в», «д» части 1).

В соответствии со статьёй 2 Федерального закона от 14.03.1995 № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» (далее по тексту – Закон об ООПТ) памятники природы отнесены к особо охраняемым природным территориям и могут иметь федеральное, региональное или местное значение и находиться в ведении соответственно федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных статьёй 28 настоящего Федерального закона, также в ведении государственных научных организаций и государственных образовательных организаций высшего образования.

В силу части 1 статьи 26 Закона об ООПТ природные объекты и комплексы объявляются памятниками природы федерального значения, а территории, занятые ими, - особо охраняемыми природными территориями федерального значения Правительством Российской Федерации по представлению федеральных органов исполнительной власти в области охраны окружающей среды.

Органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Российской Федерации утверждают границы и определяют режим особой охраны территорий памятников природы, находящихся в их ведении (часть 3 статьи 26).

Согласно подпункту 8 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов создания и обеспечения охраны особо охраняемых природных территорий регионального значения.

Указом Президента Российской Федерации от 2 октября 1992 года № 1155 «Об особо охраняемых природных территориях Российской Федерации» предусмотрено, что сохранение и развитие особо охраняемых природных территорий является одним из приоритетных направлений государственной экологической политики Российской Федерации.

Как следует из материалов дела и установлено судом, 23 июня 2012 года Бушуев П.П. приобрёл в собственность земельный участок с кадастровым номером №, расположенный вблизи <адрес>, относящийся к землям сельскохозяйственного назначения, с разрешенным видом использования для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства. Данный земельный участок находится в границах ООПТ «Долина реки Нерль Клязминская».

Решением Малого совета Ярославского областного Совета народных депутатов от 27 мая 1993 года № 118, принятым во исполнение данного Указа Президента Российской Федерации от 2 октября 1992 года № 1155 «Об особо охраняемых природных территориях Российской Федерации», утвержден перечень особо охраняемых природных территорий, которым к числу памятников природы, площадью 284 га, отнесена река Нерль Клязьминская. Данным решением предусматривалась также необходимость уточнения границ и площади такой территории.

Постановлением № 8 утвержден Перечень особо охраняемых природных территорий Ярославской области, в который (раздел 6 «Охраняемые водные экосистемы», пункт 6.16) включена особо охраняемая территория с наименованием «Долина река Нерль Клязьминская», с уточненной площадью размером 500 га и определены её границы: в пределах речной долины полосой 250 м по обоим берегам реки на участке: верхний створ - устьевой створ правого безымянного притока ниже д. Старово; нижний створ - место впадения р. Каменки (правый приток ниже д. Плечево) (за исключением земель населенных пунктов).

Этим же постановлением принято считать не подлежащим применению на территории Ярославской области решения Малого совета Ярославского областного Совета народных депутатов от 27 мая 1993 года № 118.

При таком положении, суды обеих инстанций пришли к обоснованному выводу о том, что оспариваемым Постановлением № 8 по существу были уточнены площадь и границы ООПТ, в связи с чем, проведение процедур, предусмотренных Законом «Об особо охраняемых природных территориях», в том числе государственной экологической экспертизы материалов комплексного обследования участков территории, обосновывающие придание территории «Долина реки Нерль Клязьминская» статуса охраняемой, что предусматривалось подпунктом 4 статьи 12 Закона «Об экологической экспертизе», утратившим силу с 3 августа 2018 года, применительно к данным обстоятельствам дела, не являлось обязательным.

Постановлением № 460-п (в редакции постановления от 20.06.2019 г. № 424-п), с учетом внесенных в него изменений Постановлением № 1539-п, площадь и границы ООПТ уточнены до 467,8404 га., в пределах речной долины полосой 250 м по обоим берегам реки, включая акваторию реки Нерли Клязьминской.

В порядке подготовки к принятию данных нормативных актов органом исполнительной власти проведены государственные экологические экспертизы, а органами местного самоуправления - общественные обсуждения проектов указанных постановлений.

Вступившим в законную силу решением Ярославского областного суда от 12 июля 2012 года по заявлению ОАО «Межрегиональная распределительная сетевая компания Центра» об оспаривании пункта 2.18.11 Перечня особо охраняемых природных территорий, утвержденного постановлением Правительства Ярославской области от 1 июля 2010 года № 460-п «Об утверждении перечня особо охраняемых природных территорий Ярославской области и о признании утратившими силу отдельных постановлений администрации области и Правительства области», которым была проверена процедура принятия Постановления № 460-п и признана не нарушенной.

Судебная коллегия находит обоснованным вывод судов первой и апелляционной инстанций о том, что Постановление № 460-п в оспариваемой части отвечает общеправовому критерию формальной определенности, не допускает неоднозначного толкования содержания, носит ясный и недвусмысленный характер.

В Ярославской области отношения в области организации, охраны и пользования ООПТ регионального значения урегулированы Законом Ярославской области от 28 декабря 2015 да № 112-з «Об особо охраняемых природных территориях регионального и местного значения в Ярославской области».

Согласно пункту 3 статьи 4 данного закона основные характеристики конкретной особо охраняемой природной территории регионального или местного значения, описание её границ, режим особой раны определяются положением об особо охраняемой природной территории, утверждаемым соответственно Правительством Ярославской области или органом местного самоуправления муниципального образования Ярославской области.

На момент разрешения спора положение об ООПТ «Долина р. Нерль Клязьминская» не принято, соответствующий режим охраны ряда памятников природы регионального значения в Ярославской области (включая Долину реки Нерль Клязьминская) в настоящее время определен Постановлением № 823-п, которым также предусмотрено, что режим особой охраны действует на территории памятников природы до момента вступления в силу нормативного правового акта, утверждающего положение о соответствующем памятнике природы.

Режим особой охраны памятника природы урегулирован тем же органом государственной власти, к компетенции которого относится и принятие положения.

Кроме этого, данный акт согласован с Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации в соответствии с пунктом 6 статьи 2 Закона «Об особо охраняемых природных территориях».

Оснований не согласиться с выводами судов об отказе в удовлетворении административного иска в данной части не имеется.

Согласно статье 25 Закона № 120-ФЗ памятники природы, это уникальные, невосполнимые, ценные в экологическом, научном, культурном и эстетическом отношениях природные комплексы, а также объекты естественного и искусственного происхождения.

Памятники природы могут быть федерального, регионального значения.

Как видно из материалов дела комплексное исследование территории «Долина реки Нерль Клязминская» проводилось Ярославской общественной региональной экологической организацией «Ландшафт», по заключению которой природоохранная ценность территории, охватывающей реку Нерль Клязминской и её долины, подтверждена.

Из заключения экспертной комиссии государственной экологической экспертизы № от 27 декабря 2012 года по проекту Постановления № 1539-п видно, что Долину реки Нерль Клязменская, на отрезке «Плечево-Остеево», как особо ценный гидрологический объект, необходимо наделить статусом памятника природы.

Доказательств, опровергающих результаты проведенного обследования, суду не представлено.

Нарушений прав и законных административного истца, как собственника земельного участка, расположенного в границах ООПТ, принятием оспариваемых постановлений, не установлено.

Установив, что оспариваемые нормативные правовые акты не противоречат федеральному закону или другим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суды обеих инстанций пришли к правильному выводу об отказе в удовлетворении административного иска.

Судебная коллегия соглашается с выводами судов первой и апелляционной инстанций, поскольку они основаны на правильном применении и толковании норм материального права, мотивированы в судебных актах, всем представленным по делу доказательствам дана надлежащая правовая оценка по правилам статьи 84 КАС РФ.

Суд кассационной инстанции, исходя из доводов рассматриваемой кассационной жалобы, не находит оснований к отмене обжалуемых судебных актов, поскольку доводы кассационной жалобы не содержат доводов, которые не были проверены и учтены судами двух инстанций при рассмотрении дела и имели бы юридическое значение, влияли на законность и обоснованность обжалуемых судебных актов либо опровергали выводы, изложенные в судебных актах.

Нарушений влекущих безусловную отмену обжалуемых судебных актов также не установлено.

В силу изложенного, руководствуясь ст. ст. 329, 330 КАС РФ, судебная коллегия по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции

о п р е д е л и л а:

решение Ярославского областного суда от 2 декабря 2019 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 19 марта 2020 года, оставить без изменения, кассационную жалобу Бушуева П.П. – без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в срок, установленный частью 2 статьи 318 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Председательствующий

Судьи