Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационные жалобы Правительства Иркутской области, Министерства сельского хозяйства РФ на решение Иркутского областного суда от 6 февраля 2023 г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 1 июня 2023 г.,

по административному делу № 3а-38/2023 по административному исковому заявлению прокурора Иркутской области о признании недействующим в части нормативного правового акта,

заслушав доклад судьи Виноградовой О.В., объяснения представителей Минсельхоз России Долотова П.А., Министерства сельского хозяйства Иркутской области Баяртуева А.Б., Правительства Иркутской области Смертиной О.А., прокурора Волкову А.Г.,

установила:

постановлением Правительства Иркутской области от 11 июля 2013 г. № 254-пп (далее также – Постановление № 254-пп) утверждено Положение о предоставлении сельскохозяйственным товаропроизводителям грантов в форме субсидий на развитие семейных животноводческих ферм в Иркутской области в случае производства и (или) переработки (в том числе на арендованных основных средствах) сельскохозяйственной продукции, выполнения работ и оказания услуг в области сельского хозяйства (далее – Положение о предоставлении грантов). Указанный нормативный правовой акт опубликован в издании «Областная» от 17 июля 2013 г. № 77.

Согласно подпункту 14 пункта 11 Положения о предоставлении грантов право на участие в отборе имеют СХТП, соответствующие следующим требованиям: наличие плана по развитию семейной животноводческой фермы по форме, утвержденной правовым актом Министерства, содержащего информацию об условиях использования гранта, информацию о численности маточного поголовья крупного рогатого скота, овец и коз на день представления заявки и планируемой численности маточного поголовья крупного рогатого скота, овец и коз на день истечения 24 месяцев со дня поступления средств гранта на счет СХТП (при этом планируемое маточное поголовье крупного рогатого скота не должно превышать 400 голов, овец (коз) – не более 500 условных голов), перечень приобретаемого имущества и выполняемых работ, а также обоснование строительства (реконструкции) объектов для производства, хранения и переработки сельскохозяйственной продукции, приобретения автономных источников электро - и газоснабжения, обустройства автономных источников водоснабжения (далее – бизнес-план), а также следующие плановые производственные и экономические показатели деятельности (в натуральном и денежном выражении); наличие письменных обязательств СХТП по форме, утвержденной правовым актом министерства (далее - письменные обязательства): не превышать численность маточного поголовья крупного рогатого скота – 400 голов, овец (коз) – 500 условных голов в течение 24 месяцев со дня поступления средств гранта на счет СХТП (абзац 18 подпункта 19 пункта 11 Положения).

Прокурор Иркутской области обратился с административным иском в защиту интересов неопределенного круга лиц, с учетом уточненных требований, о признании недействующими абзаца 18 подпункта 19 пункта 11 Положения о предоставлении грантов и подпункта 14 пункта 11 Положения о предоставлении грантов в части требования о том, что планируемое маточное поголовье крупного рогатого скота не должно превышать 400 голов, овец (коз) - не более 500 условных голов, ссылаясь на их противоречие положениям пунктов 2, 8 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции», а также целям и задачам Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 21 января 2020 г. № 20, Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 14 июля 2012 г. № 717 (далее – Постановление № 717), поскольку Правительством Иркутской области фактически установлен запрет на развитие получателем гранта фермерского хозяйства.

Решением Иркутского областного суда от 6 февраля 2023 г., оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 1 июня 2023 г., административные исковые требования удовлетворены. Признаны недействующими со дня вступления в законную силу решения суда по настоящему административному делу абзац 18 подпункта 19 пункта 11 Положения о предоставлении сельскохозяйственным товаропроизводителям грантов в форме субсидий на развитие семейных животноводческих ферм в Иркутской области в случае производства и (или) переработки (в том числе на арендованных основных средствах) сельскохозяйственной продукции, выполнения работ и оказания услуг в области сельского хозяйства, утвержденного постановлением Правительства Иркутской области № 254-пп от 11 июля 2013 г. (в редакции от 14 июля 2022 г.) полностью, а также подпункт 14 пункта 11 Положения о предоставлении сельскохозяйственным товаропроизводителям грантов в форме субсидий на развитие семейных животноводческих ферм в Иркутской области в случае производства и (или) переработки (в том числе на арендованных основных средствах) сельскохозяйственной продукции, выполнения работ и оказания услуг в области сельского хозяйства, утвержденного постановлением Правительства Иркутской области № 254-пп от 11 июля 2013 г. (в редакции от 14 июля 2022 г.) в части требования о том, что планируемое маточное поголовье крупного рогатого скота не должно превышать 400 голов, овец (коз) - не более 500 условных голов.

В кассационной жалобе Правительство Иркутской области просит судебные акты первой и апелляционной инстанции отменить и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении исковых требований. Полагает не соответствующим обстоятельствам дела и постановленным при неправильном толковании норм материального права вывод судов о том, что целью предоставления грантов на развитие семейных животноводческих ферм является достижение численности поголовья сельскохозяйственных животных, установленной уполномоченным органом, поскольку нормы Правил предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов российской федерации на стимулирование развития приоритетных подотраслей агропромышленного комплекса и развитие малых форм хозяйствования (приложение 8 Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 14 июля 2012 г. № 717) (далее таже - Правила предоставления субсидий) не предусматривают непосредственно в качестве цели предоставления гранта на развитие семейной фермы увеличение численности маточного поголовья крупного рогатого скота, овец и коз, равно как и не предусматривают в качестве условия предоставления средств гранта на развитие семейной фермы достижение определенной численности поголовья сельскохозяйственных животных. Полагает, к рассматриваемым правоотношениям не подлежит применению подпункт «б» пункта 6 Правил, поскольку данная норма регулирует иные правоотношения – условия предоставления иных субсидий из федерального бюджета, среди которых не указан грант на развитие семейной фермы. Считает вывод судов о наличии препятствий для достижения целей предоставления гранта на развитие семейных ферм и неэффективности использования, в связи с этим, бюджетных средств, не соответствующим действительности. Полагает необоснованным вывод судов об установлении абзацем шестым подпункта «в» пункта 2 Правил № 717 ограничения численности поголовья сельскохозяйственных животных, приобретаемого непосредственно за счет средств гранта, поскольку прямого указания на это данная норма не содержит. Настаивает, что указанный вывод сделан без учета анализа применения норм Правил предоставления субсидий и Положения № 254-пп, а также мнения разработчиков оспариваемого нормативного правового акта Минсельхоза России и Министерства сельского хозяйства Иркутской области, Правительства Российской Федерации. Считает, что судом апелляционной инстанции не дана оценка доводам Правительства о соответствии оспариваемых норм положениям Правил предоставления субсидий и иных нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, изложенным в апелляционной жалобе. Указывает, что его правовая позиция о том, что ограничение численности поголовья сельскохозяйственных животных обусловлено необходимостью исключения дублирования мер государственной поддержки животноводческих ферм, вместимостью более 400 голов маточного поголовья крупного рогатого скота, предусмотренных в рамках иных направлений Государственной программы, соответствует позиции Минсельхоз России как разработчика Правил предоставления субсидий. Полагает, судами оставлен без внимания тот факт, что грант на развитие семейной фермы предоставляется для финансового обеспечения затрат, которые не возмещаются в рамках иных направлений государственной поддержки, предусмотренных Государственной программой, а также не учтено, что на уровне Российской Федерации меры поддержки разделены на поддержку крупных и малых СХТП и Правила предоставления субсидий направлены на поддержку малых форм хозяйствования, осуществляющих производство и переработку сельскохозяйственной продукции, годовой доход которых за отчетный финансовый год составляет не более 200 млн. рублей. При указанных обстоятельствах, полагает выводы судов со ссылкой на отсутствие в Правилах предоставления субсидий запрета на пользование сельскохозяйственными товаропроизводителями разными мерами государственной поддержки, а также на переход из одной категории его субъектов в другую, поскольку для разных категорий сельскохозяйственных товаропроизводителей условия предоставления мер государственной поддержки имеют отличия, что исключает дублирование, не несостоятельными. В той же степени считает необоснованным, в отсутствие указания в судебных актах на конкретные положения, вывод судов о противоречии оспариваемых норм целям и задачам Доктрины, Государственной программы, а также пунктам 2, 8 статьи 15 Федерального закона № 135-ФЗ, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством требований к хозяйствующим субъектам, а также создания дискриминационных условий, поскольку содержат в себе положения, значения которых отличны от положений, установленных в Правилах предоставления субсидий, и которым в отсутствие соответствующих полномочий дается толкование в Положении № 254-пп. Полагает постановленным при неправильном толковании и применении норм материального права вывод судов об отсутствии возможности установления государственным органом в Государственной программе и приложении № 8 в качестве условия предоставления гранта на развитие фермы соблюдение получателем гранта условий превышения численности маточного поголовья крупного рогатого скота, овец и коз в течение срока освоения гранта, даче об этом каких-либо обязательств. Настаивает, что в целях выяснения вопроса о соответствии СХТП требованиям, предъявляемым к получателям средств гранта на развитие семейной фермы, Правительство Иркутской области, соблюдая требования и реализуя полномочия, предоставленные Правилами предоставления субсидий и Общими требованиями к нормативным правовым актам № 1492, обоснованно вменило потенциальным получателям гранта обязанность по предоставлению плана по развитию семейной животноводческой фермы, содержащего сведения о планируемой численности маточного поголовья крупного рогатого скота, овец и коз на день истечения 24 месяцев со дня поступления средств гранта и обязательство о не превышении численности поголовья крупного рогатого скота, овец и коз в течение 24 месяцев со дня поступления средств гранта, с учетом того, что срок использования гранта на развитие семейной фермы определяется субъектом Российской Федерации. Учитывая, что предоставляемый грант в форме субсидии не носит компенсационного характера, а данная субсидия является стимулирующей, при этом, лицо, претендующее на получение субсидии, обязано использовать эту субсидию строго по целевому назначению, то оценка возможности соблюдения условий предоставления гранта должна производиться получателем гранта на стадии подачи заявки, в связи с чем, оспариваемые нормы соответствуют действующему законодательству и не препятствуют осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством требований к ним, а также не создают дискриминационных условий. Судебные акты не влекут отмену установленного для грантополучателей запрета на превышение лимита поголовья животных, поскольку такой запрет содержится и в подпункте 4 пункта 3 Положения.

В кассационной жалобе Минсельхоз России выражает несогласие с вынесенными по делу судебными актами, полагает их подлежащими отмене, ввиду незаконности и необоснованности. Считает, судами неверно применены нормы материального права, что привело к неправильному выводу о несоответствии оспариваемого Положения о предоставлении грантов Государственной программе и утвержденным ею Правилам и нормативным актам, имеющим большую юридическую силу. Настаивает, что выводы судов о противоречии подпункта 14 пункта 11 и абзаца 18 подпункта 19 пункта 11 Положения законодательству, имеющему большую юридическую силу, не соответствует обстоятельствам административного дела и фактическому содержанию и толкованию данных норм. Полагает, судами не учтено мнение и позиция Минсельхоза России как разработчика нормативных актов, имеющих большую юридическую силу по отношению к оспариваемому Положению о предоставлении грантов, не принято во внимание то обстоятельство, что оспариваемое Положение касается предоставления субсидии исключительно на стимулирование развития приоритетных подотраслей агропромышленного комплекса и развитие малых форм хозяйствования, тогда как предоставление субсидии СХТП с поголовьем более 400 голов маточного поголовья регулируется другим нормативным актом, в частности, постановлением Правительства Российской Федерации от 24 ноября 2018 г. № 1413. Указывает на неправильное применение судами норм Федерального закона от 26 июля 2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», повлекшее неверный вывод об ограничении конкуренции оспариваемым Положением о предоставлении грантов. Считает, что исключение оспариваемых условий предоставления субсидии из Положения о предоставлении грантов приведет к невозможности предоставления бюджетных ассигнований из Федерального бюджета ввиду несоответствия Положения требованиям федерального законодательства.

В судебном заседании представители Правительства Иркутской области, Министерства сельского хозяйства РФ настаивали на удовлетворении кассационных жалоб, представитель Министерства сельского хозяйства Иркутской области поддержал доводы кассационных жалоб. Прокуратурой Иркутской области представлены возражения на кассационную жалобу, доводы которых поддержал прокурор, участвующий в судебном заседании.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились. На основании статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции находит возможным рассмотрение дела в отсутствие неявившихся лиц.

Изучив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, заслушав лиц, участвующих в деле, судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Нарушений такого характера судами не допущено.

В силу части 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

Как установлено судом первой инстанции, оспариваемый (в части) нормативный правовой акт принят уполномоченным на дату его принятия органом местного самоуправления в установленной форме, официально опубликован для всеобщего сведения и по этим основаниям не оспаривается.

Удовлетворяя административное исковое заявление, суд первой инстанции, с которым согласился суд апелляционной инстанции, руководствуясь положениями пунктов 2, 8 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции», постановления Правительства Российской Федерации от 14 июля 2012 г. № 717 «О Государственной программе развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия» (Приложение № 8), Доктриной продовольственной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 21 января 2020 г. № 20 «Об утверждении Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации», положениями Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, пришел к выводу, что нормативный правовой акт в оспариваемой части противоречит законодательству, имеющему большую юридическую силу.

Суды исходили из того, что нормы Правил предоставления субсидий (Приложение № 8) и Государственная программа предусматривают в качестве цели реализации грантов, представляемых сельскохозяйственным товаропроизводителям, достижение численности поголовья сельскохозяйственных животных, установленной уполномоченным органом, при производстве конкретного вида продукции животноводства в рамках приоритетной подотрасли агропромышленного комплекса, в связи с чем, возможно достижение грантополучателем гранта плановых показателей по численности поголовья животных, при этом ограничение численности рогатого скота, а также овец семейной фермы в течение действия гранта программой, а также указанными выше Правилами не предусмотрено. Кроме того, указанное создает препятствия для достижения целей развития таких форм малого предпринимательства, как семейная ферма, и может привести к неэффективному использованию выделяемых на эти цели бюджетных средств. Суды расценили как незаконное создание условий для изъятия средств гранта, когда при росте численности маточного поголовья крупного рогатого скота, овец и коз в период освоения гранта (24 месяца) за счет имевшихся в наличии на момент представления гранта и приобретенных к ним дополнительно на средства гранта.

С указанными выводами суд кассационной инстанции соглашается, поскольку они постановлены при правильном применении норм материального права.

Как следует из пп. «в» пункта 2 Правил предоставление субсидий (приложение № 8), средства гранта на развитие семейной фермы могут направляться на осуществление перечисленных в данном пункте расходов, в числе которых указано и приобретение сельскохозяйственных животных (за исключением свиней) и птицы. При этом планируемое маточное поголовье крупного рогатого скота не должно превышать 400 голов, овец и коз - 500 условных голов. В пп. 3 п. 5 указано, что средства предоставляются сельскохозяйственным товаропроизводителям в виде грантов "Агропрогресс" в размере, не превышающем 30 млн. рублей, но не более 25 процентов стоимости проекта "Агропрогресс", со сроком использования гранта не более 24 месяцев со дня его получения. Грант "Агропрогресс" может быть направлен на приобретение, создание и модернизацию объектов, предназначенных для производства, хранения, переработки и реализации сельскохозяйственной продукции, комплектацию указанных объектов техникой, транспортом и оборудованием, приобретение сельскохозяйственных животных (кроме свиней) и птицы. Планируемое маточное поголовье крупного рогатого скота, предусмотренное проектом "Агропрогресс", направленным на развитие крупного рогатого скота, не должно превышать 400 голов.

Каких - либо дополнительных условий, позволяющих предположить, что указанное ограничение поголовья в Правилах предоставления субсидий установлено не в качестве условия реализации субсидии, а в качестве условия ее получения, данные Правила не содержат, в связи с чем, даже мнение разработчиков Правил не может расцениваться как расширительное толкование условий, изложенных в них.

При таких обстоятельствах выводы судов о том, что условия предоставления гранта на развитие фермерского хозяйства, предусмотренные оспариваемым Положением о предоставлении грантов, с установлением пределов общей численности маточного поголовья сельскохозяйственных животных (за исключением свиней) с указанием, что планируемое маточное поголовье крупного рогатого скота у получателя гранта в период освоения средств гранта (приобретенных на средства гранта вместе с имевшимися в наличии у него на момент представления гранта) не должно превышать численности маточного поголовья крупного рогатого скота - 400 голов, овец (коз) - 500 условных голов в течение срока освоения гранта противоречит положениям нормативных правовых актов имеющих большую юридическую силу, являются правильными и обоснованными, сделаны на основании системного анализа, как Доктрины продовольственной безопасности, так и иных нормативных правовых актов.

Доводы кассационных жалоб о том, что выводы суда о противоречии оспариваемого в части Положения о предоставлении грантов требованиям Доктрины продовольственной безопасности являются неверными, поскольку Доктрина, как документ стратегического планирования, отражает лишь официальные взгляды на цели и задачи в указанной сфере, что позволяет при исполнении устанавливать конкретные фактические условия и способы достижения, суд кассационной инстанции полагает несостоятельными, поскольку, как следует из Указа Президента РФ от 21 января 2020 г. № 20 "Об утверждении Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации" Федеральным органам государственной власти и органам государственной власти субъектов Российской Федерации предписано руководствоваться положениями Доктрины в практической деятельности и при разработке нормативных правовых актов, касающихся обеспечения продовольственной безопасности Российской Федерации.

Доводы жалоб об отсутствии оснований для признания недействующими оспариваемых положений, поскольку постановление Правительства области № 254 об утверждении Положения о предоставлении грантов принято в пределах полномочий, с соблюдением требований к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие, основаны на неверном понимании права, так как помимо проверки соблюдения порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта нормативный правовой акт подвергается судебной ревизии и на предмет соответствия закону.

Доводы жалобы о том, что признание оспариваемых положений недействующими приведет к изменению государственной политики, направленной на поддержку малых форм хозяйствования, носят характер субъективного мнения и в предмет проверки по поставленному перед судом вопросу данные обстоятельства не входят, исходя из характера заявленных административных требований.

В целом доводы кассационных жалоб повторяют позицию административных ответчиков при рассмотрении дела и апелляционном обжаловании, которым судами дана надлежащая оценка, указанные доводы основаны на иной оценке обстоятельств спора, не опровергают выводы судов, не подтверждают нарушений судами норм материального и процессуального права и не являются основанием для пересмотра судебных актов в кассационном порядке.

Иное толкование подателями жалоб положений действующего законодательства, а также иная оценка обстоятельств спора не свидетельствуют о неправильном применении судами норм права.

Поскольку выводы судов соответствуют фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, нормы материального права судами применены правильно, оснований для отмены обжалуемых судебных актов не имеется.

Предусмотренных частью 3 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации безусловных оснований к отмене обжалуемых судебных постановлений не установлено.

Руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,

определила:

решение Иркутского областного суда от 6 февраля 2023 г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 1 июня 2023 г. оставить без изменения, кассационные жалобы без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в порядке и в срок, предусмотренные статьями 318, 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 5 декабря 2023 г.

Председательствующий

Судьи