Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Центрального банка Российской Федерации (Банка России) на решение Советского районного суда г. Красноярска от 16 марта 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Красноярского краевого суда от 8 июля 2020 года по административному делу № 2а-1525/2020 по административному исковому заявлению Марламова Элвиса Таировича к Центральному Банку Российской Федерации (Банку России) о признании незаконным отказа в выдаче материалов проверки.

Заслушав доклад судьи Мишиной И.В., пояснения представителя административного ответчика Камышевой Е.А., поддержавшей доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Марламов Э.Т. обратился в суд с административным иском к Центральному Банку Российской Федерации (Банку России) о признании незаконным отказа в выдаче материалов проверки в отношении Марламова Э.Т., изложенного в письме от 5 июня 2019 года № №; признании незаконным акта № № от 21 марта 2018 года; признании не соответствующим действительности информационного сообщения об установлении факта инсайдерской торговли Марламовым Э.Т., опубликованного на официальном интернет-сайте Банка России, возложении обязанности удалить данное сообщение (изложено в редакции принятого судом устного уточнения предмета требований).

В обоснование иска сослался на то, что 18 апреля 2018 года Банк России установил факты систематического использования клиентом АО «ФИНАМ» Марламовым Э.Т. инсайдерской информации АО «ФИНАМ» для совершения в период с 8 июня 2016 года по 22 февраля 2018 года сделок на рынке ценных бумаг; 18 апреля 2018 года информационное сообщение об установлении факта инсайдерской торговли опубликовано на официальном интернет-сайте Банка России. Кроме того, 18 апреля 2018 года и 17 октября 2018 года Банком России внесены предписания в АО «ФИНАМ» о блокировке брокерских счетов Марламова Э.Т. и запрете совершения сделок на рынке ценных бумаг. 11 мая 2019 года Марламов Э.Т. обратился в Банк России с заявлением о предоставлении для ознакомления копии решения или иного документа о проведении проверки в отношении себя, а также акта проверки или иного документа о результатах проверки. Однако письмом от 5 июня 2019 года ему было отказано в предоставлении документации. Отказ административный истец считает незаконным, поскольку это нарушает его права и законные интересы.

Определением Советского районного суда г. Красноярска от 2 декабря 2019 года передано для рассмотрения по подсудности в Арбитражный суд г. Москвы настоящее административное дело в части требований административного истца о признании не соответствующим действительности информационного сообщения об установлении факта инсайдерской торговли Марламовым Э.Т., опубликованного на официальном интернет-сайте Банка России, возложении обязанности удалить данное сообщение.

Определением Советского районного суда г. Красноярска от 16 марта 2020 года оставлено без рассмотрения административное исковое заявление Марламова Э.Т. к Банку России в части признания незаконным акта проверки № № от 21 марта 2018 года.

Решением Советского районного суда г Красноярска от 16 марта 2020 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Красноярского краевого суда от 8 июля 2020 года, требования Марламова Э.Т. о признании незаконным ответа Центрального Банка Российской Федерации (Банк России) от 5 июня 2019 года № № удовлетворены, данный ответ признан незаконным; на Центральный Банк Российской Федерации (Банк России) возложена обязанность повторно рассмотреть обращение Марламова Э.Т. от 21 мая 2019 года № № в установленный срок по дате подачи обращения, а также сообщить об исполнении решения в суд.

В кассационной жалобе, поданной через суд первой инстанции 10 декабря 2020 года, административным ответчиком ставится вопрос об отмене состоявшихся по делу судебных постановлений, принятии нового судебного акта об отказе в удовлетворении требований со ссылкой на допущенные судами нарушения и неправильное применение норм материального права. Ответчик настаивает, что положения статьи 14.3 Федерального закона от 27 июля 2010 года № 224-ФЗ «О противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в редакции, действующей с 1 мая 2019 года, применению к спорным правоотношениям не подлежат. При этом в соответствии с частью 6 статьи 16 названного Федерального закона Банк России вправе раскрывать и передавать документы, объяснения, информацию, полученные от органов, организаций, юридических и физических лиц, указанных в части 1 статьи 16 Закона № 224-ФЗ, только на основании судебного решения, за исключением случаев предусмотренных статьей 51.1 Федерального закона № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», к которым спорная ситуация не относится. Отмечает, что Банком России Марламову Э.Т. предоставлена вся информация, касающаяся его прав, свобод и законных интересов, так как выданное Марламову Э.Т. после проведения проверки предписание от 23 ноября 2018 года № № о недопущении в дальнейшем нарушений требований Федерального № 224-ФЗ содержит подробное описание того, в чем конкретно заключается допущенное Марламовым Э.Т. нарушение.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме. Административный истец и представители заинтересованного лица в судебное заседание не явились, о причинах неявки не известили, возражений против рассмотрения жалобы в их отсутствие, в том числе по причине невозможности обеспечить явку представителей в судебное заседание, не заявили, ходатайств об отложении заседания не представили. В соответствии с частью 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации кассационная жалоба рассмотрена в отсутствие неявившихся в заседание представителей участвующих в деле лиц.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия Восьмого кассационного суда считает, что такие нарушения допущены судами первой и апелляционной инстанций.

Из материалов административного дела усматривается, что в период с 27 июня 2017 года по 21 марта 2018 года Банком России проведена проверка действий клиента АО «ФИНАМ», идентифицируемого кодом «№» (Марламов Э.Т.), результаты которой отражены в акте № № от 21 марта 2018 года.

23 ноября 2018 года Банком России по результатам проверки в адрес Марламова Э.Т. внесено предписание № № о недопущении в дальнейшем нарушений требований Закона, а именно - совершение операций с ценными бумагами, имея доступ к инсайдерской информации АО «ФИНАМ».

21 мая 2019 года в Банк России поступило обращение Марламова Э.Т. от 11 мая 2019 года (вх. № 0№), в котором заявитель, ссылаясь на положения пункта 2 статьи 14.3 Федерального закона от 27 июля 2010 года № 224-ФЗ «О противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», просил предоставить для ознакомления копию решения или иного документа о проведении проверки в отношении себя, а также акт проверки или иной документ о результатах проверки, которыми установлен факт инсайдерской торговли Марламовым Э.Т.

Ответом за подписью и.о. директора Департамента противодействия недобросовестным практикам Банка России от 5 июня 2019 года № № заявителю отказано в предоставлении запрашиваемой информации в связи с тем, что положения статьи 14.3 Федерального закона от 27 июля 2010 года № 224-ФЗ «О противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» вступили в законную силу 1 мая 2019 года и не распространяют свое действие на отношения, возникшие до их вступления в силу в соответствии со статьей 4 названного Федерального закона. При этом указано, что Департаментом не проводится и не проводилась проверка в отношении Марламова Э.Т. по фактам, изложенным в пресс-релизе Банка России, размещенном 18 апреля 2018 года на официальном сайте Банка России в сети Интернет, в период после вступления в силу статьи 14.3 Федерального закона от 27 июля 2010 года № 224-ФЗ.

Полагая, что данный ответ не основан на законе, административный истец обратился в суд с настоящим иском.

Разрешая по существу возникший спор и удовлетворяя административный иск, суд первой инстанции исходил из того, что на основании пункта 2 статьи 14.3 Федерального закона от 27 июля 2010 года № 224-ФЗ «О противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» лицо, в отношении которого проводится проверка, имеет право ознакомиться с актом проверки, результатами проверки, а также материалами проверки в части, касающейся его прав, свобод и законных интересов, и указать в акте проверки о своем ознакомлении с результатами проверки, согласии или несогласии с ним, с отдельными действиями служащих (работников) Банка России, совершенными в рамках проведения проверки, и данная статья не содержит положений о том, что не применяется к правоотношениям, возникшим до введения ее в действие.

Установив, что 13 марта 2019 года в отношении Марламова Э.Т. возбуждено уголовное дело по признакам преступления, предусмотренного частью 1 статьи 185.6 Уголовного кодекса Российской Федерации (далее – УК РФ) в связи с незаконным использованием им инсайдерской информации брокера АО «ФИНАМ»; 5 июня 2019 года в ходе выемки в Департаменте противодействия недобросовестным практикам Банка России в рамках расследования данного уголовного дела 5 июня 2019 года следователем следственной группы ГСУ СК России с участием представителя Банка России и двух понятых в Департаменте противодействия недобросовестным практикам Банка России произведена выемка документов, в ходе которой изъяты документы, в том числе и акт проверки № № от 21 марта 2018 года действий клиента АО «ФИНАМ», идентифицируемого кодом «52 №» (Марламов Э.Т.), на предмет возможных нарушений требований и запретов, установленных Федеральным законом от 27 июля 2010 года № 224-ФЗ; указанный акт в установленном уголовно-процессуальным законом порядке осмотрен, 2 августа 2019 года признан вещественным доказательством и приобщен к материалам уголовного дела, а также что исходя из ответа следователя по особо важным делам ГСУ СК России от 17 февраля 2020 года на судебный запрос на основании статьи 161 УПК РФ в целях недопущения разглашения данных предварительного расследования предоставление копии акта в настоящее время невозможно, суд первой инстанции, руководствуясь приведенными выше положениями статьи 14.3 Федерального закона № 224-ФЗ пришел к выводу о том, что Банк России в нарушение требований данного закона лишил Марламова Э.Т. права на ознакомление с актом № № от 21 марта 2018 года, составленным по результатам проведенной в отношении него проверки, что нарушает права и законные интересы административного истца, поскольку лишает права знать, в чем заключается вмененное ему нарушение.

Суд апелляционной инстанции с выводом суда первой инстанции согласился, указав, что в силу статьи 9 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» ограничение доступа к информации устанавливается федеральными законами в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства, однако такое ограничение Федеральным законом № 224-ФЗ не установлено.

Судебная коллегия Восьмого кассационного суда общей юрисдикции не может согласиться с данными выводами судов двух инстанций, исходя из следующего.

В соответствии с пунктом 1 статьи 14 Федерального закона от 27 июля 2010 года № 224-ФЗ «О противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в редакции, действующей в период проведения Банком России действий клиента АО «ФИНАМ», идентифицируемого кодом «№» (Марламов Э.Т.), на предмет возможных нарушений требований и запретов, установленных данным Федеральным законом, Банк России проводит проверки соблюдения органами и организациями, указанными в пункте 9 статьи 4 настоящего Федерального закона, Банком России, юридическими лицами, физическими лицами, в том числе индивидуальными предпринимателями, требований настоящего Федерального закона и принятых в соответствии с ним нормативных актов на основании жалоб (заявлений, обращений), сведений, содержащихся в средствах массовой информации, информации, предоставляемой в соответствии с настоящим Федеральным законом и иными федеральными законами, а также в случаях обнаружения Банком России признаков нарушения требований настоящего Федерального закона. Проведение проверок в соответствии с настоящим пунктом осуществляется в порядке, установленном нормативными актами Банка России, на основании решения Председателя Банка России (его заместителя).

Такой порядок в спорный период был установлен Инструкцией Банка России от 10 августа 2015 года № 167-И «О порядке проведения Банком России проверок соблюдения требований Федерального закона от 27 июля 2010 года № 224-ФЗ «О противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и принятых в соответствии с ним нормативных актов» (зарегистрировано в Минюсте России 27 августа 2915 года № 38713).

В соответствии с главой 2 указанной Инструкции в ходе проведения проверки Банк России требует (запрашивает) информацию и (или) документы, необходимые для проведения проверки, включая документы и материалы, выполненные в форме цифровой записи или в форме записи на электронных носителях, путем направления требований (запросов) о предоставлении информации и (или) документов российским и иностранным юридическим лицам, иностранным организациям, не являющимся юридическими лицами, физическим лицам (включая иностранных граждан), в том числе индивидуальным предпринимателям, федеральным органам исполнительной власти, исполнительным органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным органам или организациям, осуществляющим функции указанных органов, органам управления государственных внебюджетных фондов, имеющих в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации право размещать временно свободные средства в финансовые инструменты (пункт 2.4).

Банк России требует (запрашивает) необходимую для предотвращения, выявления и пресечения нарушений требований, установленных законодательством Российской Федерации о противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком, информацию, в том числе требует представления осуществляемых записей обмена данными, у любого лица, в отношении которого имеются основания полагать, что оно располагает необходимой информацией (пункт 2.5).

Информация и (или) объяснения, предоставленные лицом в устной форме, фиксируются в протоколе опроса лица. Протокол опроса приобщается к материалам проверки (пункт 2.6).

Документы и (или) информация и объяснения, полученные в ходе проверки, приобщаются к материалам проверки (пункт 2.8).

В соответствии с пунктом 2.9 Инструкции по результатам проверки составляется и подписывается акт проверки. Акт проверки должен быть составлен и подписан служащим (служащими) Банка России, проводившим (проводившими) проверку, и зарегистрирован в срок, не превышающий пятнадцати рабочих дней после завершения срока проведения проверки.

При выявлении фактов (событий) и обстоятельств, которые могут свидетельствовать о необходимости незамедлительного применения мер, может составляться промежуточный акт проверки до ее завершения (пункт 2.10).

Согласно пункту 2.11 Инструкции информация, содержащаяся в акте проверки, в соответствии с перечнем информации ограниченного доступа Банка России относится к информации ограниченного доступа. На акте проверки проставляется ограничительная пометка «Для служебного пользования». По окончании проверки все материалы формируются в отдельное дело проверки, также имеющее ограничительную пометку «Для служебного пользования».

Обращение с материалами проверки, их хранение, уничтожение, выдача и передача третьим лицам осуществляется в соответствии с требованиями нормативных актов Банка России в области защиты информации ограниченного доступа. Информация, полученная в ходе проведения проверок, а также содержание акта проверки не могут быть разглашены Банком России третьим лицам, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации и нормативными актами Банка России (пункт 2.12).

В соответствии с частью 6 статьи 16 Федерального закона от 27 июля 2010 года № 224-ФЗ «О противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» Банк России вправе раскрывать и передавать документы, объяснения, информацию, которые получены от органов, организаций, юридических и физических лиц, которые указаны в части 1 настоящей статьи, только на основании судебного решения, за исключением случаев, предусмотренных статьей 51.1 Федерального закона от 10 июля 2002 года № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (обмен информацией с иностранным регулятором финансового рынка).

Исходя из изложенного вывод судов о незаконности оспариваемого отказа в предоставлении административному истцу материалов и акта проверки, проведенной в отношении действий клиента АО «ФИНАМ», идентифицируемого кодом «№» (Марламов Э.Т.) в период с 27 июня 2017 года по 21 марта 2018 года, не основан на нормах материального права.

Отказывая в предоставлении запрашиваемых на основании пункта 2 статьи 14.3 Федерального закона от 27 июля 2010 года № 224-ФЗ «О противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» документов, Банк России обоснованно сослался на то, что данные положения Федерального закона № 224-ФЗ на спорные правоотношения не распространяются, поскольку установленные законом особенности проведения проверок Банком России в отношении лиц, не являющихся кредитными организациями и некредитными финансовыми организациями, предусматривающие, в частности, право лица, в отношении которого проводится проверка, ознакомиться с актом проверки, результатами проверки, а также материалами проверки в части, касающейся его прав, свобод и законных интересов, и указать в акте проверки о своем ознакомлении с результатами проверки, согласии или несогласии с ним, с отдельными действиями служащих (работников) Банка России, совершенными в рамках проведения проверки, введены в действующее правовое регулирование Федеральным законом от 3 августа 2018 года № 310-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации», вступившим в соответствующей части в законную силу с 1 мая 2019 года.

При этом порядок проведения проверок в соответствии с данным правовым регулированием установлен Инструкцией Банка России от 13 января 2020 года № 201-И «О порядке проведения Банком России проверок соблюдения требований Федерального закона от 27 июля 2010 года № 224-ФЗ «О противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и принятых в соответствии с ним нормативных актов Банка России» (зарегистрировано в Минюсте России 21 мая 2020 года № 58425), глава 7 которой, в частности, устанавливает порядок ознакомления с материалами проверки и актом проверки.

Исходя из буквального содержания названной Инструкции в совокупности и взаимосвязи с положениями статей 14, 14.1 – 14.3 Федерального закона от 27 июля 2010 года № 224-ФЗ следует признать состоятельным довод административного ответчика о том, что право ознакомления с материалами проверки возникает у лица, в отношении которого проводится проверка, в период ее проведения и целью реализации данного права является возможность указать в акте проверки о своем ознакомлении с результатами проверки, согласии или несогласии с ними и с отдельными действиями проверяющих, принимая во внимание, что в соответствии с пунктом 1 статьи 14.3 Федерального закона № 224-ФЗ лицо, в отношении которого проводится проверка, имеет право непосредственно присутствовать при проведении осмотра, давать объяснения по вопросам, относящимся к предмету проверки; получать от Банка России, его служащих (работников) информацию, которая относится к предмету проверки и касается проверяемого лица; обжаловать решения, действия (бездействие) служащих (работников) Банка России, нарушающие права или законные интересы проверяемого лица при проведении проверки, в судебном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Между тем, в рассматриваемом случае проверка Банком России проведена в период с 27 июня 2017 года по 21 марта 2018 года, предметом проверки являлись действия клиента АО «ФИНАМ», идентифицируемого кодом «№».

Конституционный Суд Российской Федерации в ряде актов (решение от 1 октября 1993 года № 81-р, постановления от 21 января 2010 года № 1-П и от 15 февраля 2016 года № 3-П, определения от 25 января 2007 года № 37-О-О, от 23 апреля 2015 года № 821-О) указывал, что придание обратной силы закону - исключительный тип его действия во времени, использование которого относится к прерогативе законодателя, при этом либо в тексте закона содержится специальное решение о таком действии во времени, либо в правовом акте о порядке вступления закона в силу имеется подобная норма. Законодатель, реализуя свое исключительное право на придание закону обратной силы, учитывает специфику регулируемых правом общественных отношений.

Кроме того, в актах Конституционного Суда Российской Федерации (постановление от 22 апреля 2014 года № 12-П, от 15 февраля 2016 года № 3-П, определения от 18 января 2005 года № 7-О, от 29 января 2015 года № 211-О) дополнительно обосновано, что преобразование отношений в той или иной сфере жизнедеятельности не может осуществляться вопреки нашедшему отражение в статье 4 Гражданского кодекса Российской Федерации общему (основному) принципу действия закона во времени, который имеет целью обеспечение правовой определенности и стабильности законодательного регулирования в России как правовом государстве (часть 1 статьи 1 Конституции Российской Федерации) и означает, что действие закона распространяется на отношения, права и обязанности, возникшие после введения его в действие. Только законодатель вправе распространить новые нормы на факты и порожденные ими правовые последствия, возникшие до введения соответствующих норм в действие, то есть придать закону обратную силу, либо, напротив, допустить в определенных случаях возможность применения утративших силу норм.

Федеральный закон от 3 августа 2018 года № 310-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» не содержит указания о распространении его действия на правоотношения, возникшие до введения его в действие.

Вывод суда первой инстанции о возможности распространения данного закона на спорные правоотношения основан на ошибочном толковании положений действующего законодательства.

Не основан на законе и вывод суда апелляционной инстанции о том, что Федеральным законом № 224-ФЗ не установлено ограничение доступа к информации, полученной Банком России в ходе проверки соблюдения требований Федерального закона от 27 июля 2010 года № 224-ФЗ «О противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», поскольку, как отмечалось кассационным судом выше, такой запрет прямо предусмотрен частью 6 статьи 16 Федерального закона от 27 июля 2010 года № 224-ФЗ.

При таких обстоятельствах выводы судов двух инстанций нельзя признать обоснованными.

Принимая во внимание изложенное, судебная коллегия считает, что судебные постановления судов первой и апелляционной инстанций по настоящему делу подлежат отмене, как принятые с нарушением норм материального права, с принятием нового решения об отказе в удовлетворении административного иска.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Советского районного суда г. Красноярска от 16 марта 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Красноярского краевого суда от 8 июля 2020 года отменить.

Принять по делу новое решение об отказе Марламову Элвису Таировичу в удовлетворении административного иска.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в порядке и в срок, предусмотренные статьями 318, 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 10 февраля 2021 года.

Председательствующий

Судьи