Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по кассационной жалобе Службы государственного экологического надзора Иркутской области, поданной через суд первой инстанции 13 октября 2023 года, на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Иркутского областного суда от 5 апреля 2023 года по административному делу № 2а-2921/2022 по административному исковому заявлению Службы государственного экологического надзора Иркутской области к администрации Иркутского районного муниципального образования об обязании внести изменения в муниципальную программу.

Заслушав доклад судьи Никулиной И.А., пояснения представителя администрации Иркутского районного муниципального образования Шавалда М.С., возражавшей против удовлетворения кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции,

установила:

Служба государственного экологического надзора Иркутской области обратилась в Иркутский районный суд Иркутской области с административным исковым заявлением, в котором просила обязать администрацию Иркутского районного муниципального образования внести изменения в муниципальную программу Иркутского районного муниципального образования «Развитие коммунально-инженерной инфраструктуры и энергосбережение в Иркутском районном муниципальном образовании» на 2018-2023 годы, утвержденную постановлением администрации Иркутского района муниципального образования от 1 декабря 2017 года № 571, а именно, раздел 3 муниципальной программы «План мероприятий подпрограммы «Модернизация объектов коммунальной инфраструктуры Иркутского района на 2018-2023 годы» дополнить пунктами «Разработка ПСД и прохождение государственной экспертизы ПСД на строительство сетей водоснабжения и водоотведения с устройством сливных станций и канализационно-очистных сооружений в п. Новая Разводная Молодежного муниципального района» и «Разработка ПСД и прохождение государственной экспертизы ПСД на строительство сетей водоснабжения и водоотведения с устройством сливных станций и канализационно-очистных сооружений в п. Молодежный Молодежного муниципального района», а также обязать администрацию Иркутского районного муниципального образования обратиться в Министерство жилищной политики и энергетики Иркутской области с просьбой о выделении субсидий из областного бюджета местному бюджету, в том числе субсидии на строительство, реконструкцию и модернизацию объектов водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод, в том числе разработку проектной документации в п. Новая Разводная и п. Молодежный Молодежного муниципального образования Иркутской области, в рамках исполнения подпрограммы «Чистая вода» на 2019-2024 годы государственной программы Иркутской области «Развитие жилищно-коммунального хозяйства и повышение энергоэффективности Иркутской области на 2019-2024 годы, утвержденной постановлением Правительства Иркутской области от 11 декабря 2018 года № 915-пп.

Решением Иркутского районного суда Иркутской области от 26 сентября 2022 года административное исковое заявление Службы государственного экологического надзора Иркутской области удовлетворено.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Иркутского областного суда от 5 апреля 2023 года решение Иркутского районного суда Иркутской области от 26 сентября 2022 года отменено, производство по делу прекращено.

В кассационной жалобе Служба государственного экологического надзора Иркутской области ставит вопрос об отмене апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Иркутского областного суда от 5 апреля 2023 года с направлением дела на новое рассмотрение, указывая на нарушение судом апелляционной инстанции норм процессуального права, полагая, что основания для прекращения производства по делу отсутствовали, поскольку орган местного самоуправления принимает недостаточные меры для организации централизованной системы водоотведения, тем самым не реализует свои полномочия, предусмотренные частью 1.1 статьи 6 Федерального закона «О водоснабжении и водоотведении», а также не исполняет обязанность по охране окружающей среды, что, в свою очередь, влечет нарушение права каждого на благоприятную окружающую среду; судом не учтено, что администрацией допущено незаконное бездействие по принятию действенных и результативных мер, направленных на надлежащее функционирование системы водоотведения на территории муниципального образования.

Относительно доводов кассационной жалобы администрацией Иркутского районного муниципального образования принесены возражения.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме. В судебное заседание не явились, возражений не представили. На основании статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия находит возможным рассмотрение дела в отсутствие не явившихся лиц.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции пришла к следующим выводам.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ) основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Нарушения такого характера были допущены нижестоящими судебными инстанциями.

Как следует из материалов дела, обращаясь в суд, административный истец указал, что в Службу государственного экологического надзора Иркутской области поступают многочисленные обращения жителей п. Новая Разводная и п. Молодежный Молодежного муниципального образования Иркутского района Иркутской области, Байкальской межрегиональной природоохранной прокуратуры, Западно-Байкальской межрайонной природоохранной прокуратуры, Межрегионального управления Росприроднадзора по Иркутской области и Байкальской природной территории во вопросам организации надлежащего водоснабжения и водоотведения в Молодежном муниципальном образовании о наличии канализационной сети и резервуара сточных вод (септика) вблизи водного объекта — р. Ангара, а также о розливе сточных вод на почву и наличие неприятного запаха, о проливах стоков канализационных колодцев на почву на территории поселка в районе улицы Спецстроевская, а также из септика (выгребной ямы), расположенного в районе пер. Байкальский напротив земельного участка с кадастровым номером №, по адресу: Иркутская области, Иркутский район (разрешенное использование для размещения объектов торговли со стороны земельного участка с кадастровым номером №, адрес: Иркутская область, Иркутский район, п. Молодежный, от примыкания к полосе отвода на км 11-338 автодороги Иркуте к-Листвянка км 0+058 до границы п. Молодежный км 1+329).

Постановлением администрации Иркутского районного муниципального образования от 1 декабря 2017 года № 571 утверждена муниципальная программа Иркутского районного муниципального образования «Развитие коммунально-инженерной инфраструктуры и энергосбережение в Иркутском районном муниципальном образовании» на 2018-2023 годы.

В разделе 3 Муниципальной программы «План мероприятий подпрограммы «Модернизация объектов коммунальной инфраструктуры Иркутского района на 2018-2023 годы» указан перечень мероприятий, сроки проведения, финансирование и др., в котором проектирование, строительство водоснабжения и водоотведения в п. Новая Разводная и п. Молодежный Молодежного муниципального образования на 2018-2023 годы не предусмотрено.

Объемы финансирования подпрограммы ежегодно уточняются при формировании областного бюджета на очередной финансовый год исходя из возможностей областного бюджета и затрат, необходимых для реализации подпрограммы.

Полагая, что принимаемые администрацией Молодежного муниципального образования меры в целях прекращения нарушений в области охраны окружающей среды в рамках осуществления мер по благоустройству и содержанию территории Молодежного муниципального образования являются недостаточными для организации надлежащего водоотведения на территории п. Новая Разводная, в том числе на территории коттеджного поселка «Снегири», административный истец считает, что административному ответчику необходимо внести изменения в указанную муниципальную программу в части включения проектирования и строительства водовода и централизованной канализации, а также рассмотреть вопрос о возможности обращения в Министерство жилищной политики и энергетики Иркутской области с вопросом внесения изменений (при необходимости) в подпрограмму «Чистая вода» на 2019-2024 годы государственной программы Иркутской области «Развитие жилищно-коммунального хозяйства и повышение энергоэффективности Иркутской области на 2019-2024 годы в части предоставления субсидий из областного бюджета местному бюджету, в том числе субсидии на строительство, реконструкцию и модернизацию объектов водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод, в том числе разработку проектной документации в п. Новая Разводная и Молодежный Молодежного муниципального образования Иркутской области.

Разрешая заявленные требования по правилам главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и удовлетворяя их, суд первой инстанции исходил из обоснованности требований Службы государственного экологического надзора Иркутской области к администрации Иркутского районного муниципального образования, как органу местного самоуправления, к полномочиям которого, в том числе, относится организация мероприятий по охране окружающей среды в границах муниципального, городского округа при содействии Министерства жилищной политики и энергетики Иркутской области в их осуществлении, и доказанности допущенных администрацией нарушений экологических требований по организации водоснабжения и водоотведения населения п. Новая Разводная и п. Молодежный Молодежного муниципального образования, возложив на административного ответчика обязанность внести изменения в нормативный правовой акт - муниципальную программу и обратиться с просьбой в Министерство жилищной политики и энергетики Иркутской области о выделении субсидий из областного бюджета местному бюджету, в том числе на строительство, реконструкцию и модернизацию объектов водоснабжения и водоотведения.

Отменяя решение суда первой инстанции и прекращая производство по настоящему делу, суд апелляционной инстанции, руководствуясь статьей 10, 12 Конституции Российской Федерации, статьей 7, 34 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», статьей 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации, с учетом разъяснений, содержащихся в абзаце 4 пункта 1 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 сентября 2016 года № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации», пришел к выводу, что, удовлетворяя административный иск, районный суд вышел за пределы своих полномочий, допустив вмешательство в нормотворческую и бюджетную деятельность органов местного самоуправления, что противоречит принципу разделения властей, установленному статьей 10 Конституции Российской Федерации; возложение на административного ответчика обязанности по принятию нормативного правового акта, внесению в него изменений, при разрешении требований в порядке главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, требования которой на правоотношения, связанные с нормотворческой деятельностью органов местного самоуправления по принятию нормативных правовых актов, не распространяются, не может быть расценено как восстановление прав лиц, в интересах которых действует административный истец.

Учитывая, что Службой государственного экологического надзора Иркутской области какие-либо решения администрации Иркутского районного муниципального образования на предмет их соответствия федеральному закону или иному акту, имеющему большую юридическую силу, не оспариваются, а заявленные им требования о возложении на орган местного самоуправления обязанности изменить нормативный правовой акт являются ненадлежащим способом восстановления нарушенного права как в рамках главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, регламентирующей производство по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, так и в рамках главы 22 названного кодекса, определяющей правила рассмотрения административного иска об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, суд апелляционной инстанции пришел к выводу, что административное исковое заявление Службы государственного экологического надзора Иркутской области не подлежит рассмотрению и разрешению в порядке административного судопроизводства.

Вместе с тем судами не учтено следующее.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 194 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, если иное не установлено настоящим Кодексом, суд прекращает производство по административному делу в случае, если административное дело не подлежит рассмотрению и разрешению в суде в порядке административного судопроизводства по основаниям, предусмотренным пунктом 1 части 1 статьи 128 настоящего Кодекса.

В силу пункта 1 части 1 статьи 128 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом, судья отказывает в принятии административного искового заявления в случае, если административное исковое заявление не подлежит рассмотрению и разрешению судом в порядке административного судопроизводства, поскольку это заявление рассматривается и разрешается в ином судебном порядке, в том числе судом в порядке гражданского или уголовного судопроизводства либо арбитражным судом в порядке, предусмотренном арбитражным процессуальным законодательством

Прекращая производство по настоящему делу, суд апелляционной инстанции руководствовался пунктом 1 части 1 статьи 128 и пунктом 1 части 1 статьи 194 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, согласно которым суд прекращает производство по административному делу в случае, если заявление подлежит рассмотрению в порядке конституционного или уголовного судопроизводства, производства по делам об административных правонарушениях либо не подлежит рассмотрению в судах, указав в решении, что под содержание указанной правовой нормы подпадают такие случаи, когда предъявленные к судебной защите требования носят не правовой характер, то есть, когда в силу закона или исходя из общего смысла закона заявленное требование лишено правовой защиты в судебном порядке.

Между тем, исходя из заявленного требования, таких оснований для прекращения производства по делу не имелось, перечень оснований для прекращения производства по административному делу, содержащийся в статье 194 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, является исчерпывающим и расширительному толкованию не подлежит, и основания, по которому прекращено производство по настоящему делу, не содержит.

Кроме того, судебная коллегия полагает необходимым отметить следующее.

В соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в порядке административного судопроизводства суды рассматривают и разрешают административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, в том числе об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, иных государственных органов, органов военного управления, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.

Каждому заинтересованному лицу гарантируется право на обращение в суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, в том числе в случае, если, по мнению этого лица, созданы препятствия к осуществлению его прав, свобод и реализации законных интересов либо на него незаконно возложена какая-либо обязанность, а также право на обращение в суд в защиту прав других лиц или в защиту публичных интересов в случаях, предусмотренных поименованным Кодексом и другими федеральными законами (часть 1 статьи 4, часть 1 статьи 218 названного Кодекса).

Главой 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации установлен порядок производства по административным делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, в том числе сотрудников полиции.

Согласно разъяснениям, изложенным в пункте 5 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28 июня 2022 года N 21 "О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации", к бездействию относится неисполнение (уклонение от исполнения) наделенными публичными полномочиями органом или лицом обязанности, возложенной на него нормативными правовыми и иными актами, определяющими его полномочия (должностными инструкциями, положениями, регламентами, приказами). Бездействием, в частности, признается нерассмотрение обращения заявителя уполномоченным лицом или несообщение о принятом решении, уклонение от принятия решения при наступлении определенных законодательством событий, например, событий, являющихся основанием для предоставления государственных или муниципальных услуг в упреждающем режиме.

Согласно разъяснениям, данным в абзаце 2 пункта 9 поименованного постановления Пленума Верховного Суда РФ от 28 июня 2022 года N 21 при предъявлении в суд требований об обязании наделенных публичными полномочиями органов и лиц совершить определенные действия в целях устранения допущенных нарушений прав, свобод, законных интересов административного истца (заявителя) в сфере административных и иных публичных правоотношений такие требования подлежат квалификации как требования о признании незаконным соответствующего бездействия и об обязании совершить необходимые действия (статья 124 КАС РФ, статья 198 АПК РФ).

Исходя из взаимосвязанного толкования приведенных процессуальных норм и разъяснений Верховного Суда Российской Федерации, учитывая, что в данном случае административный истец, обращаясь в суд за защитой нарушенного права, указывает на бездействие административного ответчика по принятию мер, направленных на надлежащее функционирование системы водоотведения на территории муниципального образования, заявленные требования квалифицируются как требования о признании незаконным бездействия, что не было учтено судом апелляционной инстанции.

При таком положении апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Иркутского областного суда подлежит отмене, как постановленное с существенным нарушением норм процессуального права.

Приходя к такому выводу, суд кассационной инстанции, вместе с тем, не находит оснований для оставления в силе и решения суда первой инстанции, поскольку данный судебный акт также постановлен с существенным нарушением норм процессуального права, свидетельствующем о наличии оснований к его безусловной отмене.

Статьей 221 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предусмотрены правила определения состава лиц, участвующих в деле об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями.

Согласно указанной норме процессуального закона, состав лиц, определяется в соответствии с главой 4 данного Кодекса с учетом особенностей, предусмотренных частью 2 вышеуказанной статьи.

В соответствии со статьей 37 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации лицами, участвующими в деле, являются: стороны; взыскатель и должник по административным делам о вынесении судебного приказа; заинтересованные лица; прокурор; органы, организации и лица, обращающиеся в суд в защиту интересов других лиц или неопределенного круга лиц либо привлекаемые к участию в судебном процессе для дачи заключения по административному делу.

В силу пункта 3 части 3 статьи 135 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при подготовке административного дела к судебному разбирательству суд разрешает вопрос о вступлении в административное дело других административных истцов, административных ответчиков и заинтересованных лиц, а также вопрос о замене ненадлежащего административного ответчика.

В силу пункта 4 части 1 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации решения суда первой инстанции подлежат безусловной отмене в случае принятия судом решения о правах и об обязанностях лиц, не привлеченных к участию в административном деле.

Как видно из административного искового заявления, административным истцом заявлено требование об обязании администрации Иркутского районного муниципального образования обратиться в Министерство жилищной политики и энергетики Иркутской области с просьбой о выделении субсидий из областного бюджета местному бюджету на строительство, реконструкцию и модернизацию объектов водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод, в том числе разработку проектной документации в п. Новая Разводная и Молодежный Молодежного муниципального образования Иркутской области, однако Министерство жилищной политики и энергетики Иркутской области к участию в настоящем административном деле не привлекалось, тогда как судом первой инстанции принято решение о его правах и об обязанностях.

При таком положении решение суда первой инстанции также подлежит отмене на основании пункта 4 части 1 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с направлением административного дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

При новом рассмотрении дела суду необходимо учесть изложенное выше и разрешить спор в соответствии с требованиями закона и установленными по делу обстоятельствами.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Иркутского областного суда от 5 апреля 2023 года отменить, административное дело направить на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в сроки и в порядке, предусмотренные статьями 318, 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 8 декабря 2023 года.

Председательствующий

Судьи